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中國貧困地區的剩余勞動力轉移研究
基金項目:國務院扶貧辦委托研究課題——我國貧困地區勞動力轉移培訓的現狀與對策。
解決好中國貧困農民的脫貧致富問題,是事關全面建設小康社會進程的重大問題,而貧困農民脫貧致富的重要途徑之一,就在于推進貧困地區剩余勞動力的合理轉移。
一、中國貧困人口與貧困地區
中國是一個發展中國家,經濟不發達,農村尤其不發達。這一基本國情決定了目前和較長的一個時期內我國的貧困標準還只能是一個低水平的貧困標準。
中國現行的農村貧困人口的標準,是1986年由國家統計局在對67萬戶農村居民家庭消費支出調查的基礎上計算得出的。經測算,1985年中國農村貧困人口的扶持標準為206元,此后根據物價指數變動逐年調整。到1990年這一標準相當于300元,1999年為625元。中國的貧困標準是一個能夠維持基本生存的最低費用標準。雖然這一標準與國際上通用的每人每天1美元的消費支出貧困標準有很大差異,但是確定扶貧標準已從基本解決溫飽向接近國際標準方向轉變。
經過幾十年的努力,農村貧困人口從1978年的2.5億減少到2003年底的2900萬,貧困人口占農村總人口的比例由30.7％下降為3％左右。①
中國現有絕對貧困人口大多分布在山區、降水量小的地區和其他承載力有限的地區。除貧困人口越來越集中在西部地區外,中國大多數貧困人口生活在山區縣和山區鄉鎮。大量觀察得出的結論是,中國的貧困問題大部分發生在山區(ICIMOD1994,MFO1995,Han1998,Wang1998),而且中國的扶貧項目長期以來一直以山區為重點。
從自然條件、生態環境和社會基礎方面分析,中國貧困地區具有如下共同特征:(1)自然條件惡劣。導致中國貧困地區貧窮落后的自然因素包括氣候、地形地貌、地理位置等諸多方面。貧困地區多處于條件差的區域,主要在西北、西南,呈塊狀、片狀分布在高原、山地、丘陵、沙漠、喀斯特等地區。大多數地區除自然條件外,都較為偏僻,遠離經濟中心地區,交通受阻,地理位置十分不利,如果按發達地區的自然條件衡量,相當多地區都被認為是處于人類不適合生存的環境。(2)資源貧乏,基礎設施薄弱。中國貧困地區大多缺水嚴重,電力供應不足,交通不便。貧困地區多數處于偏遠山區,交通閉塞。我國最為落后的西部地區,雖然土地面積占全國的2/3以上,但鐵路里程還不到全國的1/4。(3)人口增長過快,教育、衛生等基本社會服務水平太低。中國貧困地區是人口增長速度最陜的區域。文化教育落后,衛生保健水平低。(4)財政收入水平低,公共投入和基礎投入嚴重不足。
中國貧困地區農業生產條件較差,財政收入水平低,公共投入嚴重不足。由于長期處于赤字狀態,貧困縣無力增加投入以改善貧困社區的公共設施、基礎社會服務的低水平狀態,形成惡性循環。
在我國的貧困地區中,使農業生產能夠達到維持生存的水平已是一個困難的挑戰。農民在農村沒有就業機會或沒有充分就業機會。又是由如下幾個原因綜合造成的:(1)農村人口基數大,增長速度快,大大超過就業崗位的提供速度;(2)農業產品的需求彈性較低,農業內部創造就業崗位的能力十分有限;(3)土地和資源有限,所能承載的勞動力十分有限;(4)農村人口分散導致第三產業不可能很發達,農村基礎設施較差導致第二產業發展受限,這兩個方面使得農村非農就業崗位也很有限。這四個原因表明:相當一部分農民在農村內部獲得就業機會是十分困難的甚至是不可能的,如果強行擠在農村則必然是以隱蔽失業或半失業狀態存在,因此,中國貧困地區農民的出路只能向非農產業和城市轉移。
二、中國貧困地區實行農村剩余勞動力轉移的必要性
導致農民貧困或收入水平低的兩大原因——隱蔽失業和勞動生產率低都可以歸結為農村勞動力轉移不暢。進行勞務輸出,從而有更多的機會在條件更好的農村就業以及在當地或外地從事非農生產,更是重要的脫貧方式。只要農村勞動力向城市非農產業轉移的渠道暢通,則農民貧困的問題就可以緩解,因為轉移出去的農民可以獲得比農村更高的收入,留下來的農民囚擁有了比以前更多的人均資源也提高了收入。反之,如果轉移的渠道不暢通,則農民貧困問題必然會越來越嚴重。
1.推進農村勞動力轉移是解決中國“三農”問題的中心環節
農民貧困、農業滯后、農村落后的“三農”問題是各國在工業化和經濟發展初期普遍遇到的問題,推進農村勞動力轉移是解決“三農”問題的主要出路�！叭r”問題的癥結在農村剩余勞動力過多,以致農村勞動力人均占有資源或資本過少,勞動等要素的邊際生產率太低。
由于農村人地矛盾越來越大,農產品需求空間相對有限,因而農業勞動的邊際生產率遞減,進而“三農”問題越來越突出,因此,解決“三農”問題必須主要從緩解人地矛盾以提高農業勞動的邊際生產率人手。而緩解農村人地矛盾的出路從理論上看無非有三:一是增加土地;二是降低人口增長率;三是將農村人口和勞動力轉移出去。第一個出路對那些土地已開發殆盡甚至已過度開發的國家來說是沒有意義的,尤其是貧困地區土地資源缺乏;第二個出路對我國實施了嚴厲的計劃生育政策、人口過快的增長率已基本控制來說也意義有限;惟有第三個出路具有巨大的潛力。因此,農村勞動力轉移是解決“三農”問題的主要出路。吳敬璉(2002)指出,農村存在大量剩余勞動力在各國發展初期是一種帶有普遍性的現象。各國之間的區別只在于有的國家這種剩余勞動力向城市工商等非農產業的轉移進行得比較快和比較好,有的國家進行得比較慢和比較差,因而前者較早地實現了工業化和城市化,后者則長期為“三農”問題所困擾。所以,實現大量農村剩余勞動力向非農產業的轉移,是各國解決“三農”問題,順利實現工業化和城市化的中心環節②。
2.農村剩余勞動力轉移是推進二元經濟結構轉型,實現工業化和城市化的核心內容
我國現階段還是發展中國家,其顯著特征就是經濟結構是二元的,即一方面存在城市的現代工業,另一方面農村還是落后的以手工勞動為主的農業,尚未實現工業化和城市化。發展中國家要擺脫社會生產力的落后狀態,成為經濟發達的國家,就要通過工業化、市場化、社會化、城市化,走出二元經濟結構狀態,形成現代經濟結構,實現現代化,其核心是農村大量剩余勞動力轉移到工業和第三產業。
勞動力從較低效率的產業或區域向較高效率的產業或區域轉移,特別是勞動力從傳統農業向城鎮非農產業轉移,是工業化和城市化的核心內容,是各國在工業化和現代化過程中所共有的現象,是經濟發展的必由之路。
3.勞動力轉移是實現經濟增長、人力資本增值的重要手段
錢納里等人(1986)的經驗研究發現,勞動和資本從農業向其他生產要素較高的部門轉移,對經濟增長率的貢獻為20％。③蔡日方和王德文等(2000)的研究表明,勞動力轉移對中國經濟增長的貢獻為20.23％。④世界銀行(1997)估計,勞動力的部門轉移可以解釋中國16％的國內生產總值的增長,在1978—1995年國內生產總值平均年增長9.4個百分點中,勞動力轉移貢獻了1.5個百分點。另據美國經濟學家米凱.吉瑟的研究,鄉村地區教育水平提高10％,將多誘導6％～7％的農民遷出農業。⑤
舒爾茨(Sehultz,T.W,1961)分析人力資本時將勞動力轉移作為人力資本投資的方式之一。農村剩余勞動力轉移,不但為貧困人口擺脫貧困開辟了門路,而且為農民的生產、生活和農村的發展提供了有力支撐,激發了農村經濟活力。
4.農村剩余勞動力轉移是提高農民收人、解決農村貧困的主要途徑
雖然農業對貧困人口來說仍是首要的收入來源,但現在非農就業也發揮了越來越重要的作用。
事實表明,工資收入對貧困家庭來說非常關鍵,因為它不但是農民現金收入越來越重要的來源,而且是彌補農民暫時歉收的一種手段。
在20世紀90年代,農民工資收入占純收入的比重基本上在20％到25％之間波動,僅僅在1990年由于農民工資收入的基數過低略顯增長。
在90年代的10年里農民工資按比例遞增,與其他收入的增長保持了相同的比率。592個國家重點扶持的貧困縣農民人均純收人中,勞務收入所占的比例已經達到37％。
根據1996年中國統計收入分組的數據來看,工資收人所占比重與總收入的關系比較復雜。收入最低組也就是說最貧困的農戶對工資收入的依賴程度較高。那些人均年純收入不到200元的貧困農戶,其工資收入的比重高達40％,大大超過了全國23％的平均水平。盡管上述數據不能提供隨著時間的推移工資收入對貧困農戶收人的重要性的變化,但卻清楚地表明到90年代中期,工資收入已構成貧困農戶總收入的重要部分。
三、中國貧困地區勞動力轉移的現狀及問題
勞務輸出是幫助這些貧困地區解決勞動力供需矛盾的一個途徑。但是,在統籌城鄉勞動力就業方面,政府職能是有缺陷的,由此中國貧困地區勞動力轉移面臨雙重困境與壓力:一方面,農村勞動力轉移過程中的困難和阻礙,流動中的無序性和盲目性;另一方面,由于貧困本身產生的不利因素,給他們向非農業部門轉移帶來更大的阻力。中國貧困地區勞動力轉移存在以下幾個問題。
1.農村勞動力素質低下。貧困地區農村勞動力的總體素質不高,加上沒有專業技術,他們難以接受科技知識,農業生產率難以提高,致使廣大農村大多仍停留在傳統的耕作模式上,農村勞動力退出農業生產的基礎不穩。同時,低水平的文化素質使得農村勞動力適應不了非農產業的發展要求,農村勞動力進入非農產業比較困難,極大地影響農村剩余勞動力向城市有效轉移。這是制約貧困地區農村剩余勞動力轉移的主要因素。
2.制度因素,包括現行的戶籍制度、社會保障制度和土地制度,妨礙著我國農村剩余勞動力轉移。一是我國現行的城鄉分割的二元戶籍制度雖然放寬農民進城的條件,但并未從根本上改變。大中城市的戶口準入門檻依然很高。二是農民與市民在地位、身份、就業、住房、補貼、勞保、福利等社會保障方面仍存在著明顯的不平等,無法跟城市人進行公平競爭,同時給他們在吃、住、就業、加薪、孩子上學等方面也造成許多困難。這一方面使農村勞動力在城鎮就業的成本加大;另一方面農村勞動力在城鎮不能長期穩定地就業,致使相當部分的勞動者在城鎮若干年后又回流到農村。三是農村土地制度是實行集體所有、家庭聯產承包。在聯產承包的實施中,土地基本是按人頭平均分配的,這些流人到城市的農村人口仍然要在農村占有耕地、住房,而農民土地不退出,農村土地的細碎分割問題不能解決,土地約束越來越嚴重,也就意味著農村剩余勞動力的轉移問題沒有從根本上解決。
3.農民貧窮更大程度地阻礙了農村剩余勞動力的順利轉移。許多研究者認為外出勞務主要來自于內陸省份的相對貧困的村莊和比較貧困的農戶;但一些研究表明,外出勞務主要來自于中等收入的農村和農戶。絕大部分的研究者認為最貧困的農戶外出打工存在著重重障礙。這是由于貧困農戶沒有足夠的錢來支付外出尋找工作的本錢和必要的交通費用,同時由于貧困農戶受教育的程度低,有的甚至不識字,因此很難獲得相關的信息和機會。這就是為什么外出勞務大多來自低收入地區而不是來自這些地區最貧困的農戶的原因。
貧困農戶難以獲得農業和非農業的發展所創出的新的工作機會,這是由于他們被迫要花大量時間來完成那些日常必需的但收入又低的工作。如居住在丘陵山區的貧困農戶由于地塊分散、路途遙遠、山高坡陡、耕種費時而單位面積產量低,使得他們為了生產足夠的生活必需的糧食而耗去了他們家庭成員的大部分時間。因此即使有從事非農產業就業的機會,對貧困農戶來說由于上述的種種限制而難以獲得。
4.勞動力市場發育滯緩,中介組織發育程度低。目前農村勞動力跨地區流動大都是自發的,而由政府職業介紹部門組織安排外出的卻很少。農村勞動力流動無序狀態帶來的主要弊端是不能進行宏觀控制。大量勞動力流動的同時,必然形成初級勞動力市場,對于勞動力市場,政府同樣需要宏觀調控,但目前還缺少這一環節,即缺乏對農村勞動力的總需求、總供給的調節,缺乏對農村勞動力的就業組織與指導。
5.政府對農村勞動力轉移就業的服務不到位。農村勞動力轉移就業是一個系統工程。從掌握勞動力資源、提供就業信息和就業培訓,到維護勞動者的合法權益,都需要政府部門提供完善的管理和服務。但是,政府的這種職能非常缺乏。政府還不能比較完全地掌握農村勞動力資源及轉移就業的基本情況。在公共培訓和技能培訓上,政府部門還沒有特別行之有效的措施,同時再加上經費短缺、部門分割,培訓的效率非常低,接受培訓的農民工比較少。政府沒有把農民工納入全國的就業體系,導致農民工有組織外出的比例比較低。政府在維護農民工合法權益上,對用人單位沒有形成一套完整的約束機制,導致農民工合法權益受到侵害的現象屢見不鮮。
四、中國貧困地區勞動力轉移的對策建議我國目前8700萬貧困人口,尤其是2900萬特困人口的脫貧問題,已成為實現全面建設小康社會奮斗目標的難點和重點。促進貧困農民脫貧致富,解決“三農”問題,核心是農民增收。而農民增收的重要出路在于推進農村富余勞動力向城鎮和非農產業轉移。有效地促進貧困地區農村剩余勞動力的轉移,必然要納入政府實施公共管理的重要構成部分,加大宣傳力度,把農村勞動力納入規范化、制度化管理的軌道,建立健全勞務轉移就業的組織體系,同時,還要加強貧困地區勞動力轉移培訓,增加對農村人力資本的投人,加大扶貧力度,調整農村產業結構實現就地轉移。
1.加大對貧困地區農村剩余勞動力轉移就業的宣傳力度。貧困地區的農民思想觀念落后,市場消息閉塞。我們要通過積極的宣傳使廣大的農民懂得,勞動力轉移就業是增加農民收人最有效的方式。通過向他們積極宣傳已外出務工人員的生活改善現狀,以及他們的工作和發展前景,使他們增加外出務工的信心。除此之外,我們也及時將勞動力市場目前對各類勞動力的需求,尤其是對貧困地區勞動力的需求信息公布,使他們了解到外出務工有現實可能性,充分調動他們的外出務工主動性。
2.政府必須對貧困地區建立健全規范化的勞動力轉移就業組織體系。加強就業指導和就業渠道的組織和管理,不僅使這些貧困地區農民找到轉移就業的出路,因人、因時、因地擇業,而且可以穩定就業渠道,使勞動力轉移工作有序化,有組織化。
各級政府一定要按照“公平對待,合理引導,完善管理,搞好服務”的方針,切實搞好農民工外出就業指導和服務工作。當前,政府主要應從體制、機制上提出根本解決辦法,逐步建立和完善促進農村勞動力轉移就業的五大體系⑥,即建立農民工外出務工的管理和服務體系、農村勞動力流動監測體系、農村勞動力就業培訓體系、農村勞動力轉移輸出的就業信息體系和維護農村勞動力合法權益的法律服務體系。
3.加快貧困地區勞動力轉移,提高勞動力素質,增加對農村人力資本的投入是關鍵。特別是貧困地區勞動力受教育程度都不高,文化素質較低,直接導致勞動技能水平低下,就業渠道狹窄。因此,不僅要加強貧困地區勞動力轉移就業前的勞務技能培訓,提高他們在城市的生存能力,同時也要加強當地的基礎素質教育,使貧困地區勞動力轉移整體素質得以提高。我國從2000年開始積極主動增加對農村人力資本的投入。2004年3月31日,中國農業部、財政部、勞動和社會保障部、教育部、科技部、建設部聯合發出通知,決定共同組織實施“農村勞動力轉移培訓陽光工程”,旨在通過提供職業技能培訓的方式向非農產業和城鎮轉移1000萬農村勞動力,特別是貧困地區的農村勞動力。推進貧困地區富余勞動力向非農產業轉移培訓,是以市場需求為導向,以轉移到非農領域就業為目標,實行培訓與就業轉移掛鉤和“一條龍”培訓就業服務辦法,對特別困難家庭有就業要求的勞動力實施培訓就業援助。培訓是以糧食主產區、勞動力主要輸出地區、貧困地區和革命老區為重點,實行訂單培訓。
4.加大扶貧力度,使更多貧困人口擺脫貧困。
回顧過去幾十年問的中國扶貧事業,我國開展了開發式扶貧、扶貧到村到戶、對口幫扶、自愿移民等多種扶貧形式,制定了“青年志愿者支教扶貧計劃”、“幸福工程”、“春蕾計劃”、“光彩事業”等專項扶貧計劃,這些都為貧困地區剩余勞動力轉移,實現脫貧致富創造了良好的外界條件。
在制定新世紀扶貧綱要過程中, 政府有關部門應加大扶貧投人。扶貧資金應從集中投資生產項目向增加投資人力資本方向轉變;分配扶貧資源的瞄準對象單位應從縣級向鄉、村和農戶轉變;實施扶貧策略從政府主導型向政府與非政府組織合作模式轉變。繼續搞好農村扶貧開發,加快貧困和落后地區的勞動力轉移。
5.在勞動力外出轉移的同時,也要加強當地農業產業的結構調整,使一些勞動力能夠就地轉移。有的貧困地區自然資源豐富些,但農業結構比較單一。我們可以立足于貧困山區優勢資源,開發農村第三產業,或者開發山區工業化,有條件的還可以開發當地旅游產業。以此來加快農業產業結構調整,提高貧困地區農民的勞動生產率,實現勞動力的就地轉移,增加他們的收入。
注釋:
�、佟吨袊毨丝诖蠓鶞p少扶貧成就感動世界》,新華網,北京2004年10月17日電。
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�、坼X納里等:《工業化與經濟增長的比較分析》,上海三聯書店,1989年版,第46頁。
�、懿倘辗�、王德文等:《中國經濟增長:勞動力、人力資本與就業結構》,載《中國經濟增長的可持續性》,經濟科學出版社,王小魯、樊綱主編,2000。
�、萆矍�:《教育一城鎮化的重要支撐》,《農民日報》,2002年10月7日。
⑥張紅宇,歐陽海洪,江文勝:《把促進農村勞動力輸出作為戰略性產業來抓——對四川、貴州的調查與分析》,《中國農村經濟》,2004年1月。
參考文獻:
[1]錢納里等.發展的格局:1950—1970[M].中國財政經濟出版社,1989年版.
[2]國家統計局農村社會經濟調查總隊.2000年中國農村勞動力就業及流動狀況[R].
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