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行政訴訟目的論
目的論是人性論。它是行政訴訟法學的前提性，對它的研究不僅具有理論價值，且更具實踐意義。由于行政訴訟具有多維性，它既是權利與權力的共同規則，又是從“實然”中尋找“應然”的，既是權利對權力說“不”的游戊，又是為權利而奮斗的機制。因此，行政訴訟之目的也就具有多元性——可分解為程序正義、利益平衡、促進合作以及道德成本最低化等若干層面。
【關鍵詞】行政訴訟目的依法行政程序正義合作道德成本
何謂行政訴訟目的？行政訴訟制度為何目的而設置？這是行政訴訟法學理論所不可回避的一個基本理論。對此理論問題的基本觀點和詮釋，構成了行政訴訟目的論的靈魂和核心；而行政訴訟目的論又是整個行政訴訟法學理論中的一個基礎性和前提性的范疇，具有重要的理論價值和現實意義。
從理論價值而言，在一個有著數千年濃厚“官本位”傳統意識的土壤里生長起來的行政訴訟法學，與其他訴訟法學相比，更需要基礎理論的支撐和指導。促使行政訴訟法學健康成長和的最艱巨、最有效的工作就是加強行政訴訟法學基礎理論的研究，而目的論，恰正是行政訴訟法學基礎理論之基礎。因此說，目的論是整個行政訴訟法學的出發點和立足點，目的論研究的深化必然推動整個行政訴訟法學研究的整體繁榮和深化。
從實踐意義而言，目的論研究的意義主要在于它可以為行政訴訟制度設計提供一種基本理念。目的論觀點不同，就會創造出不同的行政訴訟制度設計。1[1]工具體而言，有不同的訴訟目的淪，就會有不同的行政訴訟受案范圍的規定、不同的訴訟程序設置、不同的當事人制度以及不同的甚或迥異的訴訟模式和判決方式等。
一、多維視野里的行政訴訟
要論證行政訴訟之目的，首先必須解析行政訴訟之含義。筆者認為，就一般意義而言，行政訴訟應是一個多維性的范疇。
（一）權利與權力的共同規則——行政訴訟層面上的理解
從法律部門的角度，行政訴訟通常被理解為行政訴訟法。它既是公民、法人和其他組織2[2]因受到具體行政行為侵害而尋求司法救濟的根據，也是法院對被訴的具體行政行為進行司法審查的規則，還是行政主體參加行政訴訟維護合法行為的準繩。
1．根據現行憲法第41條和《中華人民共和國行政訴訟法》第2條的規定，任何受到具體行政行為侵害的人，都可以為保護其合法權益而向法院請求司法保護。
2．我國行政訴訟法嚴格規定了司法權力對行政權力進行審查的原則、范圍和權限；規定了主管、管轄、證據制度、審理程序、審理方式和期限等；并賦予了檢察機關對司法審查進行法律監督的職權。法院受理行政訴訟、審理行政案件，也必須依照行政訴訟法的規定和程序進行，否則就是違法審查。
3．行政訴訟法賦予了作為被告的行政機關以廣泛的抗辯權，并用法定程序保證這種抗辯權的實現。根據法律規定，行政機關既可以從事實上證明其行為的合法性，又可以從法律上提供作出具體行為的依據，還可以從主管范圍、行為的屬性（具體行為還是抽象行為）等方面對原告的起訴進行抗辯。
（二）從“實然”中尋找“應然”的科學——行政訴訟科學層面上的理解
從科學層面上，行政訴訟通常被理解為行政訴訟法學。它是從經驗中挖掘理性，從現象中尋找，從“實然”中尋找“應然”的科學。
1．行政訴訟法學必須立足于行政訴訟“實然”之狀況，這種“實然”的狀況既包括的存在，也包含現實的狀況；既指行政訴訟特有的“實然”，也指與這種特有“實然”相關聯的“實然”。——惟有將行政訴訟的“實然”置于法學歷史的大背景中，才能鎖定其坐標；同樣，惟有將行政訴訟的“實然”置于相關學科的大中去，方可建立其網點。
2．立足于“實然”，卻著眼于“應然”。研究行政訴訟的“實然”之目的在于：在“實然”中探討“應然”存在的根據，從根據中探索突破“實然”的條件和改造“實然”的方略，從而推動“實然”的“應然”化，或“應然”的“實然”化。
（三）權利對權力說“不”的游戲——行政訴訟動態層面上的思考
從動態的層面思考，行政訴訟往往被理解為行政訴訟活動及其過程，它是指法院基于當事人雙方之間的起訴和抗辯，對行政機關具體行政行為的合法性進行審查并作出裁判，解決行政爭議的活動和過程。
1．這一活動可以動態地分解為多方主體的活動：一是作為原告當事人的起訴活動；二是作為被告當事人的抗辯活動；三是人民法院的審判活動；3[3]四是其他訴訟參與人的訴訟活動。
2．正因為行政訴訟是一種合成性的活動和過程，我們才有必要從中作出選擇，并確認哪一方的行為最能代表行政訴訟的本質。鑒于原告的起訴行為是行政訴訟法律關系產生、變更和消滅的最基本的法律事實，因此，原告是整個行政訴訟活動的引擎。原告行為可以千姿百態，但質言之，就是“對權力說不”。
3．法院對具體行政行為合法性審查是行政訴訟的重要一環，但不是最能體現行政訟本質的部分。如果說司法權力對行政權力的制約是必要的，那么，這種制約的范圍就應當與被制約的范圍相一致。倘若允許行政權力的大多數領域可以不受司法權力的監督，甚至盜賣將司法審查限制在微不足道的狹窄范圍內，那么這種司法審查的機制則并不值得欣喜或謳歌。
（四）為權利而奮斗的機制——行政訴訟靜態層面上的
從靜態的層面分析，行政訴訟則被理解為行政訴訟制度。其外延大于行政訴訟法，政訴訟法只是其中的組成部分。
1．行政訴訟制度既是一項法律制度，也是一項制度。它的法律性在于其確立了“民告官”4[4]的一系列規則和程序，從而為完善法制建設，推動法治進程建功立業；它的政治性在于它吸納了“官民平等”的理念，為推動民主政治排憂解難。
2．行政訴訟制度的核心在于確立了“民告官”的有效機制，公民運用這種機制，就可以對侵犯其合法權益的行政機關進行控告并主張權利。
3．行政訴訟制度遵循對原告和被告的權利的平等保護原則�！@里的權利不僅指訴訟權利，尤指實體權利。原告的實體權利正是被訴具體行政行為所可能侵害的人身權和財產權等；而被告受到保護的實體權利則是以具體行政行為為媒介而體現的行政權力以及由此權力所帶來的無形資源。
4．行政訴訟制度是為權利而奮斗的機制，而不獨是控權力的機制。行政訴訟機制的有效運作，并不必然地導致控制權力的結果，但卻必然出現保護權利（私利益）或權力（公利益）的結果。作為“為權利而奮斗的機制”的行政訴訟制度，既是私權主體為自己的權利而奮斗的機制，又是公權主體為公共權利而奮斗的機制。這種機制對于私權與公權的保護是一視同仁的。如果說在行政法關系中確立行政權力的優益性是必要且必然的話，那么，在行政訴訟法律關系中確保公權與私權的平等性同樣是必須且必然的。因為它直接淵源于“法律的平等保護”之原則和訴訟活動中“當事人平等”的基本理念，因而也是行政訴訟制度的基石。
二、行政訴訟目的之多層面透視
行政訴訟內涵的多維性決定了行政訴訟目的的多元性。對此，具體可以從程序正義、利益平衡、促進合作、道德成本最低化等層面來闡述。
（一）程序正義行政訴訟是以程序正義的賦予為目的的。國家設置行政訴訟制度，是為了給在行政法律關系中具有不對等性的行政相對人和行政機關之間提供一種法律上的抗衡機制。因此，“法院不應當把訴訟審理過程作為只是為了達到裁判而必須的準備階段，而應把這一過程本身作為訴訟自己應有的目的來把握”，“只有正當的程序才是使裁判獲得正當性的源泉�！�5[5]
1．行政訴訟制度在本質上是法院對行政機關行政行為的合法性審查，它是由一系列程序性規則所組成的，正是這些規則的正義性構筑了司法審查正當性的前提。同時，由于法院是第二次適用法律，其直接目的在于審查行政機關第一次法律適用的正確與否等等。而這一切只能依靠程序設置及其運作的正當性來實現。因為惟有通過訴訟程序的正當設置和動作運作，才能給原告提供控告比自己更強大的高高在上的政府的法律武器和運作機制；讓不平等的雙方在一種平等的訴訟法律關系或者說在一種正義的程序中進行“控辯”對峙，“攻防”抗衡；而這本身就蘊含著正義的真諦，因為正義正是存在于“對那些原來就不平等的社會條件所強行施予的一種人為的平等之中”。6[6]因此，程序正義不僅僅是司法公正或實體正義的前提條件，而且，它本身就是訴訟制度的目的所在。7[7]
2．行政訴訟制度所能提供的價值判斷功能就是程序正義。憑借正義的程序，可以將法官個人的主觀價值判斷納入法治軌道，使其任意性和擅斷性最小化，從而使法官的判斷能力最大限度地趨同于社會判斷，實現法院判斷與社會判斷的統一和融合。而且，這種正義的程序，也可以實現使法官的價值判斷與邏輯推論的統一和整合：如果舍棄程序正義這個環節，法官的審判就可能陷入價值判斷與邏輯推論相矛盾的尷尬和困惑之中，從而導致法官的價值判斷與社會的價值判斷脫節，如此將給法院裁判的可接受性和權威性帶來致命的挫傷。最終將使司法酌公正性和法院的權威性受到高度的質疑而喪失社會的信任。在一切法治社會中，社會判斷總比個人判斷要客觀得多，其價值觀的范圍也因此從個人的各種主觀的評價中獲得解放8[8]。如果法官的判斷不能與社會判斷相統一，那么其客觀性就具有高度可疑性，甚或給人以“莫須有”之嫌，因而將無法被社會所認可和接受。而且，由于邏輯推論往往被賦予了科學的涵義，因此依邏輯推論或與邏輯推論相統一的判斷將獲得真理性的評價。倘若法官的價值判斷與邏輯推論相悖，則其真理性必將受到挑戰。這種挑戰的直接后果便是法院的“裁判形同虛置”，當事人不情愿接受，社會也予以排斥。從這個意義上說，程序正義不僅是訴訟價值判斷的根據，同時也是訴訟制度本身的目的欲求之所在。
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1．如果說公權力代表的是一種公共利益，那么，行政公權力與相對人權益的沖突，則為公利益與私利益的沖突。這種沖突直接關涉行政秩序的穩定和行政管理目標和價值的實現。因此必須創制一種法律規則來解決沖突，這就是意義上的行政訴訟制度產生的重要原因之一，
2．行政爭議或沖突并非一般意義上的糾紛，而是一種利益的失衡。這就意味著國家在設置行政訴訟制度時除應當考慮給予行政相對人以更多的程序關注的同時，還應當賦予其自身以平衡公、私利益的目的性。行政訴訟制度正是通過對訴訟過程中原告和被告的權利義務的不平衡性設置（主要是舉證責任的不平衡）去沖減行政法律關系中行政機關與行政相對方地位的不平衡格局，從而體現在司法救濟過程中對私權保護的公正性。
3．因為行政訴訟制度嚴格規定了當事人的訴訟范圍以及訴訟時效，并且為司法審查劃定了兩塊禁地（抽象行政行為、自由裁量的具體行政行為）。因此，行政訴訟制度的確立，既體現保障公民私權的價值取向，又展示其對監督和維護行政權力的實質關懷。從而使行政訴令制度既控制行政權，又保障行政權;既保護訴權，又防止濫訴，實現了現代行政法平衡公共利益和私人利益的預期。使行政公權力與公民私權利的對峙式的沖突化解為一種相互協調的和諧狀態。
4．在行政法律關系中，盡管當事人之間的地位處于不平衡狀態，但表現為行政權力的公利益與表現為公民權利的私利益之間則處于一種相對的平衡狀態。這種平衡的基礎就是法律對資源或利益配置的公正性和權威性。行政行為理應發揮維護這種平衡的功能。一旦違法的行政行為破壞了這種相對的平衡狀態，就必須借助一種機制強制其恢復平衡。
5．公民權和國家權力的平衡是法治的健全狀態。平衡可能被打破，但會在此基礎上形成新的平衡。平衡是一種動態的追求，在此過程中，不平衡是絕對的，平衡是相對的、有條件的，其條件是在實踐中構建一套實現并維持平衡的行政法制度。9[9]
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1．行政機關的決策及其所代表的利益是行政相對方在追求自身利益最大化的過程中最具的客觀因素；同時，行政相對方自身利益最大化的選擇又是制約行政機關決策和行為的外部條件。這就意味著行政機關和行政相對方在對抗與合作之間必須作出選擇——事實上，雙方在無數次的博弈中，已在最大限度內選擇了合作，國家電為這種合作，的選擇設置了一系列良好的機制——避免對抗，促進合作的機制。這種機制一旦被破壞，行政機關與相對人之間的合作就有可能轉向對抗，因此，必須在對抗形成之前、合作被破壞之初就設置——種救濟機制，這種機制一方面對可能破壞合作的情勢構成威懾，另一方面又對已經破壞了的合作進行修整。這就是以行政訴訟制度為核心的司法救濟程序——正是從這個意義上說，行政訴訟制度是在博弈中誕生，為博弈雙方的合作而設置的。
2．行政機關與行政相對方合作的基礎應當是“互利”。10[10]這種“互利”的前提是行政主體代表的公共利益與行政相對方代表的私利益的統一性。正是在公利益與私利益相統的基礎上，行政行為不應當看作是統治行為，行政主體與相對方之間的關系也不再是統治與被統治、支配與被支配的關系，而是一種互利合作、休戚與共的關系。
3．行政機關與相對方的不合作甚至對抗的原因主要在于雙方所代表的利益的對立性。行政機關與行政相對方不合作將直接導致行政低效率或無效率和行政法的失敗，甚至政府失敗和政府解體。11[11]
4．要解決行政機關與相對人的不合作問題，既不能采用傳統的行政管理論者所強調的行政權力絕對優益說，將公利益絕對置于私利益之上的觀點：也不能采用控權論者所主張的“私權神圣”，將私權置于公權之上的理論。因為私利益和公共利益都是法律化的利益，任何法律化的利益的地位都是由設定他的法律之階位所決定的，上位法所設定的利益優于下位法所設定的利益，根本法所設定的利益高于普通法所設定的利益。因此，公共利益并非天然地具有優益性，高階位法規范的私利益相對于低階位法規范的公利益具有絕對的優益性，如憲法關于公民人身權和財產權的不可侵犯的規定，就不因任何法律所規定的公利益而動搖，任何以公利益具有絕對優益性為借口而侵害相對人私利益的行政行為都是違法至少是不當的，因而，必須承擔相應的法律責任。而糾正這種違法或不當行政行為并追究其法律責任，便是行政訴訟制度的使命。正是在履行“排除政府與人民之間的不合作，強制不合作狀態回復到合作狀態”的使命中，行政訴訟制度扮演了推行法治和憲政的角色。
（四）道德成本最低化
行政訴訟制度在倫上的一個直接目的就是讓國家行政的道德成本最低化。
違法的行政行為，將使政府付出更高的道德成本。當政府因太多的違法或不當行為而付出太高的道德代價時，以公益自居的政府將被推向正義的反面，而人民起來推翻這一不義的政府便理所當然地成為正義之舉。行政訴訟制度通過一種合乎理性和道義的程序，使被違法或不當的行政行為所侵害的利益得到補救，防止了“以惡抗惡”的私力救濟和反政府動亂的發生，從而在化解政府危機的同時，將違法或不當行政行為的道義成本降到最低限度。
行政倫理中的公利益與私利益的關系，實質上包括了相對人與行政機關的利益問題和公務員的個人利益與行政機關所代表的公共利益的關系問題。相對人因私益的膨脹而作出有損公共利益的行為，如拒不履行行政義務等，當然既要承擔法律上的責任，又要接受道德上的譴責，且這種道德上的成本是單一的。但如果公務員私欲膨脹，以權去謀私而作出違法行政行為，則必須承擔雙倍的道德成本：一方面該公務員個人要受到道德的譴責，另一方面由于公務員的這種違法行為在本質上既侵害了公民私利益，同時也損害了被其濫用的權力所代表的公共利益，從而亦使它所代表的政府為之付出高昂的道德成本。
行政訴訟制度的基本倫理原則就是使國家行政道德成本最低化，進而使行政法律秩序最大限度地獲得道義上的支撐。行政訴訟救濟機制本身使受害人獲得的不僅僅是一種物質上的補償，同時也是一種精神上的撫慰，而且也是其道義上的善對于惡的勝利�？梢允拐畬⑵湟蜻`法或不當行政行為所可能造成的道義上的損失降到最低限度。
【注釋】
1[1]當然這里的“設計”只是一種假設，因為從本質上講，制度是一定基礎的產物，而非法學家設計的作品，但不應否認，法學對法制建設的．尤其在我國法制轉軌時期，這種影響可能更為重要；
2[2]正如有論者所揭示的那樣：行政相對人理應包括特定行政法律關系中的“外國人”和“無國籍”。但是由于“公民、法人和其他組織”這一法定化的范疇早已“習慣”化了，故本文亦采此說。
3[3]有學者在給行政訴訟下定義時，將行政訴訟活動僅僅理解為“法院審判行政案件的活動”，即所謂司法審查。這是值得商榷的。因為，在我國，行政訴訟和司法審查應當是有區別的，司法審查在行政法學中的合理解釋應當是“法院對具體行政行為的合法性進行審查”，它是行政訴訟的重要部分，但不是全部。
4[4]格地講“民告官”的說法是不周延的，因為在行政機關作為相對人時也會出現“官告官”的現象。不過，本文的語境中“民告官”僅具象征性的符號意義。
5[5]〔日〕谷口安平：《程序的正義與訴訟》，中國政法大學出版社1996年版，第52頁。
6[6]LesterF．Wald。AppliedSociocogy（Boston，1906）第22頁。
7[7]事實上，法律的首要價值目標就是正義，訴訟所能提供的價值內涵就是“程序正義”。只要程序被嚴格遵循，結果就被認為是正義的，因為“不存在對正當結果的獨立標準，而只存在一種正確或公正的程序”。——參見[日]谷口安平：《程序的正義與訴訟》，中國政法大學出版社1996年版，第82頁。
8[8]參見EmileDurkheim，Sociologyandphilosophy，D．F波科克譯（1953年），第84頁。
9[9]耶林語，參見王錫鋅、沈巋：《行政法理論基礎探討》，載《中國法學》1996年第1期。
10[10]“交換雙方互利”這一觀點，作為經濟學之父亞當·斯密思想的核心，內在地包含了“自愿合作”在市場經濟活動中的重要性，所以合作精神是交易正常進行的前提。
11[11]正是從這個意義上說，行政法上的不合作與其說是一個法律，倒不如說是—個問題。原載《中國法學》2001年第6期，并為《中國行政法學精萃》2002年卷全文轉載。
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