公務法人問題研究

公務法人問題研究

【摘要】
本文通過對一起學生訴學校要求頒發畢業證、學位證的行政案例,提出了我國行政訴訟實踐中出現的一個新,即國家設立的公立學校等事業單位能否成為行政訴訟被告,對于這類履行一定公務職能的機構應如何定位。大陸法系國家公務法人的概念對我們有一定借鑒意義。作者認為,應當將履行公共管理職能的事業單位、團體定位于公務法人,公務法人與其使用者之間的關系不止單純的民事關系一種,還包括行政關系。公務法人制定內部規則應當遵守法律保留和法律優先原則,不得與法律法規相抵觸。公務法人與利用者、使用者發生行政糾紛后,應通過行政訴訟途徑解決。
【關鍵詞】學校；公務法人；行政訴訟；事業單位；社會團體
一、案例及問題
某大學二年級學生田某因在一次中攜帶記有公式的字條而被監考老師停止考試，后學校教務處以考試作弊為由，依據學校關于嚴格考試紀律的文件對田某作出退學處理。但該退學處理決定并未得到實際執行。在此后的兩年中，田某以一名正常學生的身份繼續使用學校各項設施，包括校、圖書館、教室，繼續享受學校補助金，也交納了學費，修完了所有學分并參加了實習和畢業設計。臨近畢業時，學校以此前對田某已作退學處理，故已喪失學籍為由，拒不發放畢業證、學位證、派遣證等。田某認為學校拒發畢業證、學位證的行為侵犯了其合法權益，向法院提起訴訟，請求法院判令學校發放畢業證、學位證等。法院經審理，認為學校拒絕頒發畢業證的行為缺乏法律依據，判令學校在一個月內向田某頒發畢業證，在兩個月內組織學位委員會討論學位問題。本案提出的核心問題是：
1．學校的性質及法律地位是什么？
2．學校等事業單位與成員或利用者的關系屬何種法律關系？
3．事業單位制定的內部規則的效力如何？
4．事業單位與利用者之間關系的監督與救濟途徑有哪些？
二、學校的性質及公務法人
在我國，關于學校的性質問題，界和實務界的認識比較一致，都將其定位于事業單位，[1]這種定位的依據是《民法通則》。該法將法人分為法人、機關、事業法人和社團法人，劃分企業法人與機關、事業法人的一個重要標準就是是否營利，凡是以營利為目的設立的均為企業法人，而不以營利為目的設立的組織為機關、事業、社團法人。1995年頒布的《中華人民共和國法》第25條明確規定，國家舉辦學校及其他教育機構，國家鼓勵企業事業組織、社會團體、其他社會組織及公民個人依法舉辦學校及其他教育機構。任何組織和個人不得以營利為目的舉辦學校及其他教育機構。機關、事業、社團法人不得營利的原因在于，多數行政、事業法人的經費來源于國家或社會，有確定的用途即為社會公共利益服務，也無需納稅。區分企業法人與機關事業法人的另一個重要標準就是設立的依據。企業法人是依照民事法、商事法律設立的，如公司法、合伙法、企業法。而設立機關事業社團法人的依據是組織法和行政法律規范。如學校的設立必須依照教育法、事業單位登記管理暫行條例進行。
作為事業單位，學校的法律地位比較特殊。一方面，學校像其他民事主體一樣，享有普通的民事權利，也承擔一般的民事責任。如《高等教育法》規定，高等學校自批準設立之日起取得法人資格，在民事活動中依法享有民事權利，承擔民事責任。學校從事民事活動時，如采購辦公用品、建筑校舍、出租場地等，與其他企業、機關、社團法人并無區別。另一方面，學校與學生、教職員工之間的關系既有民事法律關系，又存在民事法律關系以外的其他關系。如學校對未成年學生負有保護義務，對于在校的未成年人，學校應承擔監護責任。[2]但學校與學生之間的教育與受教育關系則顯然不是一般的民事關系。因為如果將學校與學生之間的教育關系視為普通民事關系，則無法解釋為什么學校對學生享有特殊的管理權限，如紀律處分，頒布學歷學位證書，制定校紀校規。因此，學校作為事業單位，既享有一般民事主體的法律地位，又有區別于民事主體而近似行政主體的法律地位。
為了更清楚地了解學校的性質及特殊法律地位，我們不妨對學校進行一些橫向比較。在法國、德國等大陸法系國家，學校通常分為國立(公立)及私立兩種。國立學校屬于公營造物或公共公益機構的一種。所謂公營造物，按照德國行政法之父奧托

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