稅收征管改革中幾個問題的探討

稅收征管改革中幾個問題的探討

　一、稅收任務(wù)的落實(shí)　　完成稅收收入任務(wù)是各級稅務(wù)機(jī)關(guān)的中心工作，也是衡量稅務(wù)機(jī)關(guān)工作實(shí)績的重要標(biāo)志。在新的稅收征管模式下，如何、合理地分配落實(shí)稅收收入任務(wù)，對保障稅收收入任務(wù)的完成起著關(guān)鍵作用�！　⌒碌亩愂照鞴芨母锴�，各基層稅務(wù)所（分局）集征、管、查于一體，征管改革后，基層稅務(wù)機(jī)關(guān)的機(jī)構(gòu)、職責(zé)、權(quán)力重新進(jìn)行了調(diào)整和分配，實(shí)行了專業(yè)化分工，稅收任務(wù)到底如何落實(shí)，這是基層稅務(wù)機(jī)關(guān)普遍關(guān)心的問題。對這個問題，在實(shí)際工作中主要有以下幾種意見：第一種意見認(rèn)為，征管分局（所）承擔(dān)著本地區(qū)的稅款征收任務(wù)，稅收任務(wù)當(dāng)然要由征管分局（所）來完成；第二種意見認(rèn)為，現(xiàn)在征管分局（所）雖然承擔(dān)著稅款征收任務(wù)，但職權(quán)明顯小了，檢查權(quán)也沒有了，部分地區(qū)連稅務(wù)檢查證也不發(fā)了，征管分局（所）只能做到申報(bào)多少征收多少，收人任務(wù)完成好壞，已無能為力；第三種意見認(rèn)為三稅收任務(wù)落實(shí)到稽查更有利，因?yàn)榛�查分局可以通過各行業(yè)、各納稅人的納稅情況，有重點(diǎn)地加強(qiáng)稽查，來保證稅收任務(wù)的完成；第四種意見認(rèn)為，稽查分局是對納稅人的納稅情況進(jìn)行稽查，對違法行為進(jìn)行處罰，查補(bǔ)稅款的多少根本無法保證稅收任務(wù)的完成�！　」P者認(rèn)為，要解決這個問題，應(yīng)根據(jù)職權(quán)與義務(wù)對等的原則，建立對征管分局（所）、稽查分局的稅收任務(wù)考核體系，結(jié)合本地區(qū)實(shí)際情況，制訂考核指標(biāo)，落實(shí)考核任務(wù)。　�。ㄒ唬┱鞴芊志郑ㄋ�）主要職責(zé)是負(fù)責(zé)轄區(qū)內(nèi)全部納稅人的稅收征管工作，征管分局（所）應(yīng)承擔(dān)主要的稅收任務(wù)　　征管分局（所）一方面要通過貫徹落實(shí)國家稅收法規(guī)接受納稅人自覺申報(bào)來組織稅收收入；另一方面要通過掌握納稅人稅務(wù)登記、納稅申報(bào)、發(fā)票領(lǐng)購等稅收信息制訂具體的稅收征管辦法、措施，不斷加強(qiáng)征管，增加稅收收入，這是完成收入的主要途徑�！　。ǘ�）征管分局（所）擁有一定的稽核權(quán)并以此來提高納稅申報(bào)的質(zhì)量，確保稅收任務(wù)的完咸　　在新的稅收征管模式下，從稅務(wù)機(jī)關(guān)內(nèi)部看，因稅務(wù)人員都按環(huán)節(jié)分工，造成了納稅人“自行申報(bào)”與稅務(wù)機(jī)關(guān)“重點(diǎn)稽查”兩個環(huán)節(jié)之間的斷檔問題；從稅務(wù)機(jī)關(guān)外部看，由于各地稅法普及程度不平衡和納稅人納稅觀念不強(qiáng)造成申報(bào)不實(shí)的問題比較嚴(yán)重，征管分局除抓好提高納稅申報(bào)率，做到納稅人申報(bào)多少征收多少外，不應(yīng)停留在辦稅服務(wù)廳中“守株待兔”，或?qū)ι陥?bào)資料在辦公室內(nèi)就表審表、就表征收，還需要通過實(shí)地稽核納稅人的納稅申報(bào)質(zhì)量，提高申報(bào)準(zhǔn)確率，這也是征管分局（所）長期的、艱巨的任務(wù)。要通過稅務(wù)登記管理、發(fā)票稽核、申報(bào)是否足額等實(shí)地稽核工作，提高納稅人自覺申報(bào)納稅的觀念，解決納稅人及時(shí)足額申報(bào)納稅問題，稅務(wù)機(jī)關(guān)才能做到應(yīng)收盡收，而在這個過程中，征管分局（所）也在行使并且應(yīng)該行使稽核檢查的職能�！　。ㄈ�）稽查分局的工作職責(zé)決定著其不能承擔(dān)主要的稅收任務(wù)　　稅務(wù)檢查權(quán)雖然是稅收征管中主要的行政權(quán)力，但應(yīng)該看到，稅務(wù)檢查最終只能對違法行為進(jìn)行處罰，而且從現(xiàn)階段看，由于受到稽查信息、稽查手段、稽查技巧等各種因素的制約，稽查面還比較小，查補(bǔ)稅款占稅收任務(wù)的比重也較低，如浙江省紹興市國家稅務(wù)局1998年1月一9月共檢查戶數(shù)670戶，占總納稅企業(yè)戶數(shù)15％，查補(bǔ)稅款2752萬元，占同期稅收任務(wù)的6.l％。由此可以看出，稽查分局不能承擔(dān)主要或全部稅收任務(wù)。只有通過稅收檢查解剖麻雀，發(fā)現(xiàn)問題，及時(shí)改進(jìn)完善征管辦法，才能有效地防止稅款流失�！　。ㄋ模┗�查分局應(yīng)承擔(dān)一定的稅收任務(wù)，但比例應(yīng)定在10％一20％之間，而且要加強(qiáng)對查補(bǔ)率和檢查面的考核　　稅務(wù)檢查雖然僅對違法案件進(jìn)行查處并依法處罰，但如果不講查補(bǔ)稅款，這樣的稽查只能是空洞的稽查，是沒有力度的稽查。要稽查就必須對違法行為進(jìn)行嚴(yán)厲處罰，這樣才能處罰一戶、一片，促使納稅人依法納稅。因此查補(bǔ)稅款是體現(xiàn)和反映稽查工作力度的主要指標(biāo)；另一方面，在稽查中要防止納稅大戶爭著查、小戶不想查的現(xiàn)象。要拓寬稽查面，避免和減少重復(fù)檢查，不但國有企業(yè)要查，集體、私營企業(yè)和個體戶都要查，每年還要安排一定時(shí)間和力量，根據(jù)稅收收人分析情況，有針對性地組織對納稅申報(bào)異常戶、不申報(bào)戶、漏管戶進(jìn)行檢查，制訂稽查面和查補(bǔ)率考核指標(biāo)，全面、正確地反映稽查情況，促進(jìn)稅收征管工作。　　二、辦稅服務(wù)廳的設(shè)置問題　　征管改革后把征管和稽查從上到下徹底分離，這是一次大的變革。為體現(xiàn)重點(diǎn)稽查，從國家稅務(wù)總局到省一級國家稅務(wù)局、地方稅務(wù)局對稽查分局內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)模式都有明確的規(guī)定，這對加強(qiáng)稽查組織建設(shè)具有重要的作用。但對征管機(jī)構(gòu)設(shè)置省局沒有明確統(tǒng)一的規(guī)定。根據(jù)建設(shè)集納稅人納稅申報(bào)與稅務(wù)機(jī)關(guān)發(fā)證、征收稅款、發(fā)售發(fā)票、稅務(wù)管理、稅法咨詢等各種功能于一體的辦稅服務(wù)廳的要求，各級稅務(wù)機(jī)關(guān)都按照這個原則規(guī)定，建立了辦稅服務(wù)廳，實(shí)現(xiàn)了柜臺式辦公，實(shí)現(xiàn)了基層稅務(wù)機(jī)關(guān)從管理型向服務(wù)型的根本轉(zhuǎn)變。征管機(jī)構(gòu)和辦稅服務(wù)廳的建立，在實(shí)踐中主要有以下幾種形式：第一種是市、縣級稅務(wù)局下設(shè)一個征收分局即辦稅服務(wù)廳，其主要職能是負(fù)責(zé)轄區(qū)所有納稅人稅款的征收工作，同時(shí)辦理稅務(wù)登記、發(fā)售發(fā)票、稅法咨詢等業(yè)務(wù)，但對納稅人的管理職能在市、縣級稅務(wù)機(jī)關(guān)。這種類型的優(yōu)點(diǎn)是職責(zé)明確、功能簡明，其缺點(diǎn)是不利于調(diào)動基層的積極性，容易造成征收與管理的脫節(jié)。第二種是市、縣級稅務(wù)局設(shè)立征管分局，征管分局內(nèi)部一般設(shè)有綜合業(yè)務(wù)科（組）、發(fā)票管理科（組）、稅務(wù)登記科（組）、征收科（組）、稽核科（組）、個體科（組）等職能部門，并建立辦稅服務(wù)廳，各職能科（組）都在辦稅服務(wù)廳設(shè)有專門窗口，派駐專業(yè)人員，實(shí)行柜臺式服務(wù)。這種類型的優(yōu)點(diǎn)是征管分局功能齊全，專業(yè)化分工明確，有利于調(diào)動征管分局的積極性，缺點(diǎn)是辦稅服務(wù)廳涉及科（組）過多，難以協(xié)調(diào)統(tǒng)一。第三種是市、縣級稅務(wù)局設(shè)立征管分局，征管分局除設(shè)立綜合業(yè)務(wù)科（組）、稽核科（組）、個體科（組）等業(yè)務(wù)職能科（組）外，再設(shè)立一個辦稅服務(wù)廳，全面負(fù)責(zé)辦理各種涉稅事宜�！　�從近幾年稅收征管改革的情況看，存在的問題主要有：（l）取消專管員“管戶”制度后，片面理解按事管理的原則，過多地實(shí)行“派工制”，使工作缺乏連續(xù)性，干部缺乏責(zé)任感；（2）辦稅服務(wù)廳內(nèi)各個窗口由職能科（組）分別管理，工作業(yè)務(wù)上難以統(tǒng)一協(xié)調(diào)；（3）科（組）之間工作職責(zé)重疊交叉，關(guān)系不順；（4）各職能科（組）都在辦稅服務(wù)廳設(shè)立窗口，干部思想缺乏穩(wěn)定性。浙江省紹興市國家稅務(wù)局征管分局在征管改革之初采取第二種類型，經(jīng)過近一年時(shí)間的運(yùn)行，針對暴露出來的問題，及時(shí)采取措施，進(jìn)行完善和改進(jìn)，演變成第三種類型�！　∫皇浅废�征收科、稅務(wù)登記科、發(fā)票管理科，設(shè)立辦稅服務(wù)廳，把原來的辦稅服務(wù)廳從場所轉(zhuǎn)變成為機(jī)構(gòu)，從多頭領(lǐng)導(dǎo)改變?yōu)橐粋�領(lǐng)導(dǎo)，在業(yè)務(wù)和行政上均進(jìn)行統(tǒng)一管理協(xié)調(diào)�！　《�是按照職能和任務(wù)，從便于管理、有利于工作出發(fā)，重新明確職責(zé)范圍，理順關(guān)系，加強(qiáng)聯(lián)系，避免工作上重疊交叉和出現(xiàn)真空的現(xiàn)象�！　∪�是完善按事管理制度，把每一項(xiàng)工作職責(zé)都落實(shí)到人。按事管理就是（相對原征管模式中對納稅人各種涉稅事宜都由一個干部包干管理到底的制度而言）把涉及到納稅人的各項(xiàng)涉稅事宜由幾個干部來實(shí)施管理。這不僅是征管改革的需要，也是加強(qiáng)行風(fēng)建設(shè)的需要。但不能片面地把按事管理等同于“派工制”，要使管理工作規(guī)范、有序地開展，就要把每一項(xiàng)職責(zé)按事管理分解落實(shí)到人，保持工作的連續(xù)性和有效性�！　∷氖菫榧{稅人創(chuàng)造良好的納稅環(huán)境。辦稅服務(wù)廳承擔(dān)著本轄區(qū)全部納稅事項(xiàng)的辦理工作，涉及面廣，任務(wù)重，各種職能科（組）要協(xié)助配合辦稅服務(wù)廳開展工作。在征期，分局長輪流值班，受理納稅人的投訴，協(xié)調(diào)重要事項(xiàng)，為納稅人方便、快捷辦理納稅事項(xiàng)創(chuàng)造良好的條件。　　三、機(jī)軟件開發(fā)　　征管改革依托于計(jì)算機(jī)，這是的必然趨勢。而現(xiàn)階段計(jì)算機(jī)開發(fā)應(yīng)用還停留在各市、縣級稅務(wù)機(jī)關(guān)自行開發(fā)的起步階段。當(dāng)前在計(jì)算機(jī)開發(fā)應(yīng)用中應(yīng)注意以下幾個問題：（1）缺乏統(tǒng)一性。由于各地征管基礎(chǔ)和原先計(jì)算機(jī)應(yīng)用程度不一，使得改革后計(jì)算機(jī)開發(fā)應(yīng)用軟件難以統(tǒng)一。（2）在軟件開發(fā)應(yīng)用維護(hù)上相互脫節(jié)。軟件的開發(fā)管理由計(jì)算機(jī)信息中心即計(jì)財(cái)部門負(fù)責(zé)，而實(shí)際應(yīng)用主要由征管分局負(fù)責(zé)，使得軟件很難滿足征管工作的需求。（3）缺乏長遠(yuǎn)發(fā)展規(guī)劃。雖然計(jì)算機(jī)在稅收征管上應(yīng)用至今已有10多年時(shí)間，但應(yīng)用的廣度和深度還僅能勉強(qiáng)滿足現(xiàn)狀，開發(fā)相對滯后，有些功能頭疼醫(yī)頭，腳疼醫(yī)腳，缺什么補(bǔ)什么，缺乏長遠(yuǎn)的發(fā)展規(guī)劃，也缺乏實(shí)施規(guī)劃的計(jì)算機(jī)開發(fā)科研組織。（4）缺乏既懂計(jì)算機(jī)業(yè)務(wù)又懂稅收征管業(yè)務(wù)的高級專業(yè)人才。在計(jì)算機(jī)開發(fā)應(yīng)用管理上，往往是懂計(jì)算機(jī)業(yè)務(wù)的不熟悉具體稅收征管業(yè)務(wù)，而懂稅收征管業(yè)務(wù)的又不熟悉計(jì)算機(jī)業(yè)務(wù)。為了實(shí)現(xiàn)征管改革以計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)為依托的目標(biāo)，筆者認(rèn)為應(yīng)采取以下措施：　�。ㄒ唬┲贫ū鞠到y(tǒng)計(jì)算機(jī)開發(fā)應(yīng)用發(fā)展規(guī)劃　　各單位要根據(jù)上級稅務(wù)機(jī)關(guān)的要求，結(jié)合本地實(shí)際情況調(diào)查，制定近期和遠(yuǎn)期相結(jié)合的計(jì)算機(jī)開發(fā)應(yīng)用發(fā)展規(guī)劃，明確目標(biāo)和課題，成立科研攻關(guān)小組，解決計(jì)算機(jī)開發(fā)應(yīng)用中的疑難問題�！　。ǘ�）規(guī)范統(tǒng)一計(jì)算機(jī)軟件的基本功能和各種數(shù)據(jù)庫格式結(jié)構(gòu)及兼容工作　　從近期看，要做好計(jì)算機(jī)從局域網(wǎng)發(fā)展成為廣域網(wǎng)的前期準(zhǔn)備工作，從統(tǒng)一計(jì)算機(jī)應(yīng)用軟件的基本功能和各種數(shù)據(jù)庫格式結(jié)構(gòu)著手，使征管軟件符合省一級稅務(wù)局的規(guī)范和要求，為建成全省征管信息的兼容和共享網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)打好基礎(chǔ)。　�。ㄈ�）實(shí)行軟件分級管理制度　　在征管軟件符合省一級稅務(wù)局統(tǒng)一要求的前提下，各市、縣級稅務(wù)機(jī)關(guān)要在信息中心的指導(dǎo)下由主要使用單位實(shí)行二次開發(fā)，減少管理層次，明確職責(zé)，理順關(guān)系，使征管軟件更好地為實(shí)踐服務(wù)，有利于促進(jìn)稅收征管工作�！　。ㄋ模┻M(jìn)一步拓寬計(jì)算機(jī)的應(yīng)用領(lǐng)域　　一方面，各市、縣級國稅機(jī)關(guān)要積極與工商行政管理部幾銀行、地稅等部門聯(lián)網(wǎng)，擴(kuò)大信息量；另一方面，要充分利用納稅登記、申報(bào)（發(fā)票領(lǐng)購信息，進(jìn)一步拓寬應(yīng)用領(lǐng)域，提高信息的利用效率�！　。ㄎ澹┡囵B(yǎng)和造就一批高級專業(yè)人才　　，稅務(wù)系統(tǒng)中計(jì)算機(jī)人才還比較缺乏，一方面要積極引進(jìn)大專學(xué)歷以上的計(jì)算機(jī)專業(yè)人才，充實(shí)到稅收第一線去熟悉業(yè)務(wù)，為今后開發(fā)軟件積累實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)；另一方面要加強(qiáng)對懂稅收業(yè)務(wù)的在職干部進(jìn)行培訓(xùn)和深造，使其熟練掌握計(jì)算機(jī)知識，造就一批既懂稅收業(yè)務(wù)，又懂計(jì)算機(jī)業(yè)務(wù)的高級稅務(wù)專業(yè)人才�！�　四、納稅申報(bào)和優(yōu)化服務(wù)問題　　納稅申報(bào)和優(yōu)化服務(wù)是征管改革的基礎(chǔ)，對稅務(wù)機(jī)關(guān)從管理型迅速轉(zhuǎn)變成服務(wù)型起著重要的作用�！　。ㄒ唬┖喕�納稅申報(bào)手續(xù)　　近期通過實(shí)行軟盤申報(bào)和PC卡申報(bào)等方式，取消了原來納稅申報(bào)中的幾種附表，減輕了辦稅員的工作量，但這種方式還存在著兩個問題：（l）軟盤申報(bào)經(jīng)常發(fā)生差錯，納稅人在自己計(jì)算機(jī)上存儲到軟盤上的數(shù)據(jù)在辦稅服務(wù)廳申報(bào)計(jì)算機(jī)上讀不出或數(shù)據(jù)出現(xiàn)錯誤，而且不能一次性說明錯在什么地方；（2）部分辦稅員對PC卡申報(bào)操作不熟練，PC卡操作的計(jì)算器顯示缺乏直觀性。要解決這兩個問題，在技術(shù)上，一是要開發(fā)檢查軟盤內(nèi)容的軟件，統(tǒng)一發(fā)給納稅人使用，讓他們在數(shù)據(jù)軟盤存儲后再檢查一遍，有什么錯誤可以及時(shí)發(fā)現(xiàn)，自己糾正；二是要開發(fā)PC卡計(jì)算器與電視機(jī)、顯示器可以相連使用的軟件，使錄入時(shí)全屏幕顯示發(fā)票格式，便于納稅人操作�！　。ǘ�）采取各種納稅申報(bào)方式　　納稅申報(bào)要充分利用計(jì)算機(jī)的功能。開辟利用電話申報(bào)系統(tǒng)、因特網(wǎng)郵件申報(bào)和郵寄申報(bào)等途經(jīng)，方便納稅人。這樣既可減輕辦稅服務(wù)廳的壓力，又可減輕辦稅員的勞動�！　。ㄈ�）穩(wěn)定各種辦稅程序　　對涉及到納稅人辦理的各種事項(xiàng)，無論是各種表式和資料，都要統(tǒng)一固定，一般情況下不要變動。對每年進(jìn)行的稅務(wù)登記驗(yàn)證、一般納稅人年檢等工作，要盡量合并，集中安排在每年的某一個月份內(nèi)，以方便納稅人辦理。對出臺的各種稅收政策措施，在實(shí)施中要盡可能簡化手續(xù)，減少辦稅人員的來回奔波。　�。ㄋ模┩晟贫悇�(wù)代理服務(wù)制　　由于我國的稅務(wù)代理尚處于起步階段，對納稅人來說有一個逐步接受的認(rèn)識過程，對事務(wù)所內(nèi)部也有個逐步拓寬服務(wù)領(lǐng)域、提高服務(wù)質(zhì)量的問題。各種有償?shù)亩悇?wù)代理服務(wù)都必須建立在納稅人自愿的基礎(chǔ)上，不能采取行政手段搞一刀切，也不能將稅務(wù)行政職能轉(zhuǎn)移到稅務(wù)代理機(jī)構(gòu)中去，造成政企不分，各種服務(wù)的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)要適當(dāng)，不能任意加重納稅人的負(fù)擔(dān)�！�　五、縣、市級國稅機(jī)構(gòu)的設(shè)置問題　　國稅系統(tǒng)實(shí)行垂直管理后，不僅在稅收業(yè)務(wù)上實(shí)行了市（地）管縣，更重要的是在機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員管理上實(shí)行了上級對下級的直接管理。根據(jù)有關(guān)規(guī)定，省以下稅務(wù)機(jī)關(guān)主要工作職責(zé)是負(fù)責(zé)稅收征管工作，因此，市、縣級稅務(wù)機(jī)關(guān)沒有稅收政策制定權(quán)和減免稅權(quán)。筆者認(rèn)為，有必要改革縣（市）級國稅機(jī)構(gòu)設(shè)置，撤消縣（市）的國稅局，設(shè)立市（地）國稅局XX縣（市）征管分局和XX縣（市）稽查分局。其優(yōu)點(diǎn)是：　　（一）有利于減少機(jī)構(gòu)，精簡人員　　現(xiàn)在市（地）、縣沛）國稅局都設(shè)有各種職能科室，而下屬的征管分局又有基本對應(yīng)的職能科（組），機(jī)構(gòu)重疊，二線人員過多。這些問題應(yīng)結(jié)合機(jī)構(gòu)改革，進(jìn)一步充實(shí)縣（市）征管分局、稽查分局的人員，在稅收業(yè)務(wù)上直接由市（地）職能科室負(fù)責(zé)統(tǒng)一協(xié)調(diào)�！　。ǘ�）有利于加強(qiáng)征管和平衡稅收負(fù)擔(dān)　　改革后有關(guān)稅收征管的辦法、措施都由市（地）統(tǒng)一制定，縣（市）的征管、稽查機(jī)構(gòu)都是市（地）的派出機(jī)構(gòu)。這樣能加強(qiáng)市（地）對縣（市）的領(lǐng)導(dǎo)，減少地方干預(yù)，平衡縣（市）間的稅收負(fù)擔(dān)，促進(jìn)公平競爭。

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