西部大開發的“切入點“與生態稅收體系

西部大開發的“切入點“與生態稅收體系

西部生態環境現狀　　西部地區具有豐富的資源和廣闊的市場，地處長江、黃河、珠江等大江大河的上游地區，是中下游地區的生態屏障、水源涵養地，同時，又是生態敏感地區、脆弱地區，對改善全國生態環境最具力。長期以來，西部地區主要沿用以大量消耗資源為特征的粗放型模式，非但投入和產出效率不盡人意，而且帶來了對資源的過度開發與浪費，使工業污染和生態破壞的累積性日益嚴竣，極大地制約著西部地區的和發展。其主要表現在：　　（一）生物多樣性受到嚴重威脅。西部有世界的重要“物種基因庫”，占有國家重點保護的野生動物、珍稀瀕危植物極大比重；有我國熱帶生態系統保持最完整的雨林地帶，被列為聯合國人與生物圈保護十個地區之一。由于人類活動日益加劇，對生物資源的不合理開發，使西部生物多樣性受到嚴重威脅，許多植物物種資源流失，或處于瀕危狀態，野生動物的處境較野生植物更惡劣。　　（二）水資源面臨水體污染、水資源短缺和洪澇災害三個嚴重問題。工業因缺水每年損失高達500億元；農業受旱澇災害面積達幾億畝。全國460多個城市，2/3以上的缺水，而整個西部的大中城市都缺水，居民和牲畜飲水困難，大部分湖泊水質污染嚴重，許多水源地已達不到作為多用水源地的水質要求。據測算，僅地處西部的四川、重慶、湖北兩省一市每年直接排入長江的生活污水就高達3.3億噸，兩岸每年新增露天垃圾約2億噸。　　（三）水土流失嚴重，生態環境受到嚴重破壞。，全國水土流失面積360萬平方千米，其中西部就占了38%，水土流失的面積占西部國土總面積的30%以上，年流失的表土幾十億噸，湖泊淤積、萎縮。　　（四）大氣污染日益突出。西部大氣污染主要屬于煤煙型污染，以煙塵和二氧化硫的污染危害最大，酸雨出現的頻率不斷上升。西部地區單位產值工業污染排放量的各項指標均高于全國平均水平的50%以上，高于東部地區的70%以上。1998年西部地區工業廢水排放達標率僅為46%，低于全國平均水平15個百分點，低于東部地區21個百分點以上，而工業廢氣凈化處理率也只有66%，低于全國平均水平11個百分點，低于東部地區18個百分點。　　正是基于西部環境現狀，為了解決大開發環境承載力的問題，國家才將生態環境承載力的問題，國家才將生態環境保護和建設作為西部大開發的“切入點”和根本，使西部承擔起了維護全國生態平衡和可持續發展的重任。　　稅收在西部大開發中的作用和我國生態稅收現狀　　稅收應當為國家實施西部大開發戰略服務，保護和改善生態環境應當作為西部大開發中稅收政策選擇的切入點，不僅要立足于控制和治理污染，更要著眼于發展環保業和再生資源業以及提高環保技術。如何運用稅收手段調控資源的合理開發、使用，鼓勵環保手段調控資源的合理開發、使用，鼓勵環保產業和行業的發展，限制污染環境的行為，走可持續發展道路，促進西部大開發的是擺在我們面前的一項非常重要的課題。　　（一）我國現行生態稅收政策體系　　長期以來，我國環保措施主要是以收各種費用為主，征稅為輔，在資源、環境保護方面采取的措施不少，只有少量的稅收措施零散地存在于資源稅、消費稅、耕地占用稅、車船使用稅和固定資產投資方向調節稅（已停征）的有關規定中，我國沒有真正意義上的生態稅收。　　1、資源保護方面的稅收政策。我國現行稅收制度中關于資源保護方面尚未有一個完整的政策體系1984年開征的資源稅以及1988年開征的城鎮土地使用稅都是旨在調節級差收入，而未考慮資源保護；1987年開征的耕地占用稅雖然有一些保護性條款，但大多是使用補償性條款。　　除此3個稅種外，現行稅制中有關資源保護的，一般體現為對資源綜合利用行為的減免稅優惠。增值稅、企業所得稅、外商投資企業和外國企業所得稅、消費稅等稅種對利用“三級”、“林業”三剩物、“舊貨、石油等資源有減免稅優惠。　　2、環境保護方面的稅收政策。在環境保護方面，我國尚未設置單獨的稅種，只是在企業所得稅、外商投資企業和外國企業所得稅、消費稅、增值稅等相關稅種中制定了一些鼓勵環保性條款，對利用“三廢”，利用自身擁有資源從事種植業、養殖業、業，外國企業提供節約能源和防治環境污染等方面取得的所得有減免稅優惠，對煙、酒、鞭炮、焰火、汽油（按含鉛與否規定不同稅率）等污染環境的產品征收消費稅。　　（二）稅收調節存在的弊端　　上面的政策我們不難看出，我國現行稅制嚴重滯后于環境和資源保護對稅收提出的要求，更不能適應西部大開發的新形勢，其弊端主要表現在：　　1、資源稅的立法精神沒有體現環保要求，資源保護立法導向不明。雖然與環保存在某種關聯，但調節起來力不從心，如對亂采濫伐、棄瘦采肥等浪費資源的行為沒有懲限條款，因此起不到保護資源的作用。　　2、資源稅征收范圍窄，僅對產品和鹽類資源征稅，稅率形式選擇欠妥，稅率高低、級距不合理，收入規模小，稅負偏輕，導致調控力度減弱，對資源保護作用發揮不明顯。　　3、資源稅計稅依據不合理，稅收優惠面窄幅度小，手段單一，政策扶持微弱。不利于對資源綜合利用和環境保護產業（朝陽產業）的發展。　　4、稅收優惠政策的著力點選擇不當。資源綜合利用，治理污染，發展環保產業的主要載體是工業生產企業，所以稅收優惠扶持政策應著重體現在這個環節，而現行有些稅收政策卻本未倒置。　　構建符合國情的生態稅收體系　　征收環境保護方面的稅收，最早源于鞏固經濟學家阿瑟庇古（Arithur Pigur）的外部性。他提出了政府可將稅收用于調節環境污染行為的思想，因此，這種稅也稱作“庇古稅”。在經濟生活中，對于因環境污染而造成的外部負效應，必須由社會通過外部強制力來予以糾正，通常有三種：設定排放標準、征收環境保護稅（生態稅）和發放可轉讓排放許可證，其中，征收環境保護稅以其簡單、易行而被世界各國廣泛采用，已成為環境保護最有效和通用的做法。　　無論是從我國國情出發，還是借鑒發達國家保護環境的先進經驗，構建適合我國國情的生態稅收體系是十分必要的，而在我國實施西部大開發戰略的新形勢下，顯得更為迫切。　　1、有利于將西部地區在資源、勞動力供給及其素質等方面的潛在優勢盡快轉換為現實的區位競爭優勢。　　2、為建立長江、黃河中下游地區對上游地區進行生態環境建設的利益補償機制提供必要的財務保障。　　3、促進西部地區產業結構調整，防止投資者凈高耗能、高污染、技術檔次低的產業和項目轉移到西部地區。　　4、防止在西部地區進行掠奪性、破壞性開發，使西部大開發演變成“西部大開荒”。　　筆者以為我國生態稅收體系的建立應當根據我國稅制的現狀，在保證國家稅制嚴肅性和收入中性的前提下，分步驟建立和完善我國生態稅收體系：　　（一）按照費改稅的指導思想，清理環保方面的各種收費，凈那些規模大，效果好的收費直接改為稅，同時，取消那些規模小、效果差的收費，理順稅費關系，為下一步開征環保稅打基礎。　　我國在環保方面的收費主要有排污費、技術服務費（包括檢測費和環境評價費）等，據統計，1998年“三廢”排放收費達49億元，這些費用的征收，雖然在保護環境方面起到了一定作用，但是，隨著我國環境污染日趨嚴重環境資金缺口增大，現行的大多數收費不適應性也日益明顯，主要表現在以下三個方面：（1）征收不具有完全強制性，征收難度大，任意拖欠現象嚴重；（2）征收項目多而雜，征收效率低；（3）征收的各種費用的使用效率不理想。而現行的排污費，其規模已接近城鎮土地使用稅（1998年稅收收入規模54.21億元），已初步具有稅收強制性、無償性、固定性的特點，并且，已經納入財政預算管理，作為環境保護的專項資金。因此，國家可以在保證不增加微觀主體負擔的前提下（即收入中性）先行將排污費改為排污稅，由稅務部門征收。待條件成熟后，取消排污稅，納入環境保護稅征收，同時，取消不必要收費，切實減輕納稅人負擔。　　（二）將生態學原則滲透到稅制設計中，改革和完整現行資源稅，把西部的經濟優勢轉化為稅收優勢。　　1、擴大征收范圍。我國現行資源稅僅對礦產品和鹽類資源征稅，征收范圍過窄，起不到全面保護資源、提高資源利用率的效果。針對我國目前的生態日益惡化，尤其是西部水資源、森林、草原納入資源稅征收范圍，同時取消水資源費、礦產資源補償費等相關費用，待條件成熟后，再逐步擴大范圍。　　2、完善計稅。1994年稅制改革時，資源稅沿襲了以應稅資源產品銷售量為計稅依據的計稅辦法，按銷量計稅，當產品發生積壓時，由于不征資源閣，則可能導致資源浪費。因此，應當以產量為計稅依據，以盡可能減少產品積壓和損失，提高資源利用率。　　3、統一資源稅制，將對土地課征的稅種并入資源稅。我國現行對土地使用稅、耕稅占用稅、土地增值稅三種，由于各稅自成體系，相對獨立，造成稅種多、復雜、征收范圍過窄、減免地寬、稅率過低的。因此，應將上述三稅并入資源稅，同時適應擴大征稅范圍，調整稅率、嚴格減免，統一內外稅制，共同促進我國資源的合理利用。　　（三）調整、完善、充實稅收優惠政策，全面促進產業結構調整和生態稅收體系構建。　　1、國家增值稅轉型時，應爭取將帶有環保意識的產業調整、產品更新、設備改造納入方案，進行前期試點，積累經驗。　　2、視高新技術生產的環保產品或有利于環保的產品對環境的正面效應程度，分別給予免稅、零稅率、低稅率優惠。　　3、在企業所得稅方面，除對以“三廢”為原料生產的產品實現利潤給予免稅的稅收扶持外，還應對污水處理廠、垃圾處理廠（場）的固定資產進行加速折舊。　　（四）按照“誰污染、誰負責”的原則，在試點的基礎上開征環境保護稅（生態稅）。　　1、立法精神。該稅應貫徹特定行為稅原則，即設置該稅就是要對污染環境，破壞生態平衡的特定行為征稅。通過物質利益機制糾正納稅人行為，以治理污染，保護生態環境。　　2、納稅人和納稅對象。應本著“誰污染、誰負責”的原則，凡是在我國境內有污染行為且造成一定影響單位和個人，均應是該納稅人；納稅對象應包括：企業在生產經營過程中排放污染物的行為，高耗能、高耗材的行為，污染自然環境（包括城市環境和居住環境）的行為。　　3、計稅依據。廢氣、廢水、固體廢料、應稅包裝物和稀有能源等。　　4、稅率：該稅稅率應當采用以超額累進稅率為主，輔之以定額稅率，以充分發揮超額累進稅率在調節污染行為中的自動穩定器的作用。稅率的設計，從宏觀上講，稅負應以滿足政府為消除納稅人所造成的污染與耗用而支付的全部費用，即抵償其外部成本為最低限量；從微觀上講，稅負的確定，就污染物排放行為而言，應高于企業為治理污染采取技術措施的預期邊際成本。　　5、征收管理。嚴格實行專款專用的制度，全部用于環境保護方面的開支，同時注意向西部生態環境建設任務重的地方傾斜，籌集起來的資金可作為國家財政轉移資金的組成部分。

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