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社會保障制度改革的國際經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)
核心要點(diǎn)：
■ 社會保障制度作為現(xiàn)代工業(yè)化社會化解各種社會風(fēng)險的重要制度手段，對外支撐企業(yè)競爭力和國家競爭力，對內(nèi)是社會穩(wěn)定器和安全網(wǎng)，是國家治理體系和治理能力的重要組成部分。
■ 多層次社會保障是指除了國家舉辦的社會保險制度，還需建立來自財政轉(zhuǎn)移支付的社會救助制度和普惠型社會保護(hù)制度。
■ 發(fā)達(dá)國家投資體制改革的目的是為了利用市場機(jī)制的方式來提高基金的收入能力和支付能力，以此達(dá)到保持當(dāng)代參保人較低的繳費(fèi)比例、減輕人口老齡化導(dǎo)致未來參保人繳費(fèi)增加的經(jīng)濟(jì)壓力和實(shí)現(xiàn)代際公平的長遠(yuǎn)考慮。
■ 就業(yè)是民生之本，保民生就是保穩(wěn)定。20世紀(jì)90年代以來，歐洲社會保障改革的主要方向之一就是促進(jìn)就業(yè)。
■ 在經(jīng)濟(jì)發(fā)展處于上升時期待遇水平發(fā)展較快，有些國家甚至出現(xiàn)福利趕超，它們當(dāng)時沒有意識到經(jīng)濟(jì)增長進(jìn)入穩(wěn)態(tài)后的福利剛性問題，也沒有意識到政治家為競選的需要而作出的過多承諾和大包大攬迎合了選民的民粹主義，實(shí)則超越了經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平。
社會保障制度作為現(xiàn)代工業(yè)化社會化解各種社會風(fēng)險的重要制度手段，對外支撐企業(yè)競爭力和國家競爭力，對內(nèi)是社會穩(wěn)定器和安全網(wǎng)，是國家治理體系和治理能力的重要組成部分。
目前，我國已建立起一套完整的社會保障制度體系，但這一制度體系還存在一些突出問題。如何結(jié)合中國國情，汲取國際上社會保障制度建立和改革正反兩方面的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，不斷完善我國社會保障制度，是一個重大理論和實(shí)踐課題。
社會保障制度的發(fā)展概況
社會保障制度起源于19世紀(jì)末的歐洲。130多年來，世界各國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展不斷加快，人口結(jié)構(gòu)中老齡化、少子化問題逐漸凸顯。在這一歷史進(jìn)程中，許多國家不斷對社會保障制度進(jìn)行改革、完善，使之適應(yīng)發(fā)展變化了的社會現(xiàn)實(shí)，保障公民基本生活，維護(hù)社會穩(wěn)定。
在國際勞工組織下轄國際社會保障協(xié)會統(tǒng)計的170個社會保障制度(國家)中，依社保制度的建立時間可分為三個批次，這三個批次的社會保障制度均在不斷改革完善之中：第一批次是歐美等發(fā)達(dá)國家及部分南美洲前殖民地國家，它們在二戰(zhàn)之前就建立起社會保障制度;第二批次是二戰(zhàn)結(jié)束之后的20世紀(jì)50年代，在歐洲福利國家的帶動下，非洲前殖民地國家和一些亞洲國家建立起社會保障制度;第三批次是90年代以來，一些實(shí)行改革開放的發(fā)展中國家和轉(zhuǎn)型的前蘇聯(lián)東歐國家建立起社會保障制度。
在社會保障制度演進(jìn)與改革的歷史進(jìn)程中，幾代人的智慧結(jié)晶和上百個國家的不斷試錯對后人而言是一部百科全書，所謂后發(fā)者可以先至，就是因?yàn)樽x “書”可以明理;尤其對大國而言，雖然社會保障具有建設(shè)周期長和投入成本大等特征，但只要善于讀“書”且能吸取國外經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，就可以走出大國的后發(fā)優(yōu)勢之道。
社會保障制度的國際經(jīng)驗(yàn)
社會保障制度建設(shè)得好，就能成為國家治理和社會穩(wěn)定的重要抓手，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會繁榮、安定;反之，社會保障可能成為經(jīng)濟(jì)社會效率低下甚至社會動蕩的誘因。國際上，社會保障制度建設(shè)有一些重要經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)值得注意。
社會保障體系應(yīng)成為國家治理體系的子系統(tǒng)。世界各國的社會保障制度差別很大，有的社會保障制度不僅沒有成為社會穩(wěn)定器，反而經(jīng)常誘發(fā)社會不滿，甚至成為社會動蕩的導(dǎo)火索。而有些社會保障制度在戰(zhàn)后70年里很少誘發(fā)社會抱怨和社會運(yùn)動，成為名副其實(shí)的社會安全網(wǎng)。
造成這一區(qū)別的一個重要原因就是社會保障制度是否成為國家治理體系的子系統(tǒng)。以美國為例，無論是對底層民眾，還是政府公務(wù)員，或是自由職業(yè)者與中產(chǎn)階層，社會保障制度已成為社會團(tuán)結(jié)的粘合劑和國家治理體系的子系統(tǒng)，成為各階層忠誠于國家和支持政治制度的媒質(zhì)。例如，美國社會保障對老年群體的反貧困效果十分明顯，老年貧困率僅為9%，但如果沒有社會保障就高達(dá)47%。
社會保障制度的多層次建設(shè)日益受到重視。多層次社會保障是指除了國家舉辦的社會保險制度，還需建立來自財政轉(zhuǎn)移支付的社會救助制度和普惠型社會保護(hù)制度。此外，要大力發(fā)揮市場作用，借助稅收優(yōu)惠的杠桿，鼓勵企業(yè)舉辦各種補(bǔ)充性制度和福利計劃，引導(dǎo)個人購買各種個性化金融產(chǎn)品。
希臘的例子表明，國家舉辦的單一層次或一支獨(dú)大的制度結(jié)構(gòu)不可能滿足所有人，其結(jié)果是事倍功半：財政不堪重負(fù)，國家承受較大壓力;福利層次越單一，就越依賴國家，由此陷入惡性循環(huán);形成“端起碗來吃肉，放下碗來罵娘”的社會文化。多層次制度下，福利來源渠道是多元的，總體福利水平并不差，且每個階層都可找到與之對應(yīng)的制度層次，他們各得其所，各有其位。所以，能夠成為國家治理體系子系統(tǒng)的社會保障制度一定是多層次的。
繳費(fèi)型與非繳費(fèi)型計劃的制度邊界和功能定位應(yīng)予以厘清。從經(jīng)費(fèi)來源的角度看，社會保障主要由繳費(fèi)收入形成的社會保險制度和來自于財政轉(zhuǎn)移支付的社會救助制度構(gòu)成。
經(jīng)費(fèi)來源渠道的不同決定了其制度的功能定位各有側(cè)重：前者強(qiáng)調(diào)的是參與精神和共濟(jì)原則，制度建設(shè)應(yīng)堅持精算平衡原則和財務(wù)可持續(xù)性;后者強(qiáng)調(diào)的則是社會公平和收入再分配，起到安全網(wǎng)的作用，實(shí)現(xiàn)政府提供社會保障這種公共服務(wù)的目標(biāo)。本來，這兩個制度功能定位明確，相得益彰。
但在有些國家，由于制度目標(biāo)錯配，邊界模糊，功能交叉，社會保險制度不得不過多地占用財政資源，社會救助的財力分散，兩個制度不能匹配，社會各方都不滿意。
發(fā)達(dá)國家越來越重視投資收益的重要性。30多年前，用社會保險基金進(jìn)行投資的發(fā)達(dá)國家不是很多，維持收支平衡是大多數(shù)國家追求的目標(biāo)。
但自 1990年美國將養(yǎng)老保險繳費(fèi)率提高到12.4%以來，建立資金池和提高收益率的做法越來越多，目前在美國2.8萬億美元的養(yǎng)老基金余額中，大約2/3來自購買國債的收益;緊隨美國之后，加拿大于1997年、日本和韓國于2000年相繼建立起市場化、多元化和國際化的社會保險基金投資機(jī)構(gòu)，投資收益率十分可觀。
發(fā)達(dá)國家投資體制改革的目的是為了利用市場機(jī)制的方式來提高基金的收入能力和支付能力，以此達(dá)到保持當(dāng)代參保人較低的繳費(fèi)比例、減輕人口老齡化導(dǎo)致未來參保人繳費(fèi)增加的經(jīng)濟(jì)壓力和實(shí)現(xiàn)代際公平的長遠(yuǎn)考慮。
社會保障制度改革要注意的問題
對社會保障制度而言，改革是永恒的話題，改革每時每刻都在發(fā)生。一部社會保障制度史，就是一部社會保障改革史。在不斷改革試錯的歷史過程中，許多國家社會保障制度改革的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)同樣值得注意和反思。
社會保障改革一定要抓住歷史機(jī)遇。社會保障改革具有明顯的窗口期，一旦窗口關(guān)閉，機(jī)遇將擦肩而過。二戰(zhàn)后，英國于1946年宣布建成福利國家，同時對傳統(tǒng)的“碎片化”福利制度予以整合，首創(chuàng)“大一統(tǒng)”的制度模式。
第一批次的發(fā)達(dá)國家和第二批次的國家紛紛效法，但只有北歐等少數(shù)國家改革成功，廣大西歐和南歐國家則由于種種原因只建立了福利國家，卻未完成“碎片化”整合的任務(wù)。
以法國為代表的“碎片化”福利國家經(jīng)常誘發(fā)各種社會騷亂和社會運(yùn)動，但它們回天無力，就連提高退休年齡在過去的20年里都成為一個頑疾。
有利于促進(jìn)就業(yè)越來越成為社會保障的改革取向。就業(yè)是民生之本，保民生就是保穩(wěn)定。20世紀(jì)90年代以來，歐洲社會保障改革的主要方向之一就是促進(jìn)就業(yè)。
例如，社會保障要有利于勞動力的流動和全國勞動力大市場的形成，具有良好的便攜性，否則將影響產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的升級、轉(zhuǎn)換和調(diào)整;要有利于拓寬就業(yè)增長路徑，具有良好的可及性，適應(yīng)第三產(chǎn)業(yè)和服務(wù)業(yè)與非正規(guī)部門的就業(yè)需求，適應(yīng)網(wǎng)絡(luò)時代就業(yè)多樣化的需求;要有利于保持勞動力市場彈性和提高勞動參與率，福利水平要適當(dāng)。
歐洲一些國家之所以長期保持兩位數(shù)失業(yè)率，就業(yè)市場“局內(nèi)人—局外人”的對立格局之所以長期存在，在很大程度上是這些國家的福利制度導(dǎo)致的結(jié)果。為此，北歐國家首創(chuàng)的“靈活保障”風(fēng)靡全歐。
經(jīng)濟(jì)上升時期要注意防止福利趕超。社會保障存在的發(fā)展周期決定其大致可以分為兩類情況，一類是處于從無到有、從小到大的后來者，它們大多處于制度建設(shè)期和成長期;一類是作為先行者，正處于制度調(diào)整和改革的“福利減肥”期，這是一個艱難的歷史時期。
在反思其社會保障歷史進(jìn)程時，它們或多或少都曾出現(xiàn)過類似的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，即在經(jīng)濟(jì)發(fā)展處于上升時期待遇水平發(fā)展較快，有些國家甚至出現(xiàn)福利趕超，它們當(dāng)時沒有意識到經(jīng)濟(jì)增長進(jìn)入穩(wěn)態(tài)后的福利剛性問題，也沒有意識到政治家為競選的需要而作出的過多承諾和大包大攬迎合了選民的民粹主義，實(shí)則超越了經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平。
社會保障改革日益重視頂層設(shè)計和社會宣傳。幾十年來，社會保障制度改革的經(jīng)驗(yàn)之一是國家對頂層一攬子設(shè)計的作用越來越重視，投入的精力越來越多，規(guī)劃藍(lán)圖的細(xì)節(jié)越來越精準(zhǔn)，咨詢智庫和宣傳解釋的力度也越來越大。加拿大1997年實(shí)施的投資體制改革的經(jīng)驗(yàn)值得注意。
在加拿大的改革設(shè)計中，為建立資金池而提高繳費(fèi)率所做的測算，為減輕子孫后代繳費(fèi)壓力而建立投資體制所預(yù)測的投資收益，為提高收益率和減少市場風(fēng)險設(shè)計的投資體制所做的制度創(chuàng)新等，方案設(shè)計數(shù)易其稿，持續(xù)多年，不僅廣泛征求社會意見和咨詢智庫，還與各省多次協(xié)商，甚至到省里進(jìn)行專題講解和路演。
普遍采取參數(shù)式改革和結(jié)構(gòu)式改革的方式以應(yīng)對人口老齡化。20世紀(jì)末以來，在嬰兒潮退休高峰即將來臨、醫(yī)療條件和投入普遍提高、老齡化和全球化深入推進(jìn)的趨勢下，各國政府采取的應(yīng)對措施主要有兩種，一是進(jìn)行參數(shù)式改革，即提高社會保險項(xiàng)目的繳費(fèi)率和退休年齡，下調(diào)待遇水平，普遍收緊社會救助的受益資格，提高門檻和條件，縮小受益人口比例，減少支出規(guī)模;二是進(jìn)行結(jié)構(gòu)式改革，進(jìn)行制度創(chuàng)新，加強(qiáng)繳費(fèi)與權(quán)益之間的聯(lián)系，調(diào)動個人、企業(yè)和社會的積極性，擴(kuò)大市場因素的作用，加強(qiáng)精算中性，追求精算平衡，強(qiáng)調(diào)精算公平。上述兩個特征是20世紀(jì)90年代以來美歐社會保障改革趨勢中分別采取的主要做法。
社會保障制度改革追求的目標(biāo)模式要符合本國的基本國情。在世界范圍內(nèi)，由于不同國家的歷史條件、文化特征各不相同，因此建立的社會保障模式也存在差異。
隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展變遷，在世界范圍的改革浪潮中，不同模式的社會保障制度既相互交融、取長補(bǔ)短，同時又明確樹立起自己的追求目標(biāo)，凝聚社會共識，以便在制定各項(xiàng)政策時能夠一以貫之，不以政府換屆和領(lǐng)導(dǎo)人的變更而隨意變化。
例如，基于兩次世界大戰(zhàn)惡性通脹的痛苦歷史記憶，秉承俾斯麥模式的德國始終堅持現(xiàn)收現(xiàn)付的改革理念，但同時又不斷吸納其他模式的有益因素;而智利等拉丁文化傳統(tǒng)國家著眼于提高儲蓄率，始終圍繞建立資本化賬戶而進(jìn)行制度創(chuàng)新，同時也不忘借鑒其他模式特點(diǎn)，建立本國的社會養(yǎng)老金制度。
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