論高�？冃ьA(yù)算制度供給與需求會(huì)計(jì)畢業(yè)論文
學(xué)與公共管認(rèn)為,一個(gè)典型意義的應(yīng)由政府組織、和非營利組織三類社會(huì)組織所構(gòu)成。我國普通高等學(xué)校屬于“事業(yè)單位”,具有“非營利性”,但不滿足西方非營利組織“民間性”和“志愿性”的核心特征,相當(dāng)于準(zhǔn)政府組織。本文正是以高校“非營利的準(zhǔn)政府組織”特征為出發(fā)點(diǎn)來研究績效預(yù)算制度供給與需求。
一、績效預(yù)算與高�？冃ьA(yù)算管理模式
績效預(yù)算是美國在1949年首次提出的,將政府預(yù)算建立在可衡量的績效基礎(chǔ)上,即干多少事?lián)芏嗌馘X。隨后相繼出現(xiàn)了 “項(xiàng)目預(yù)算”、“項(xiàng)目-計(jì)劃-預(yù)算”以及零基預(yù)算等。二十世紀(jì)九十年代以來,OECD國家推行“績效基礎(chǔ)預(yù)算”,又稱為新績效預(yù)算。它更強(qiáng)調(diào)結(jié)果導(dǎo)向和支出責(zé)任,其核心做法是根據(jù)活動(dòng)結(jié)果來進(jìn)行資源的分配。績效預(yù)算已成為各國預(yù)算改革的重要與方向,我國也已引入績效預(yù)算理念�！翱冃ьA(yù)算是要闡述和明確請求撥款所要達(dá)到的目標(biāo),為實(shí)現(xiàn)這些目標(biāo)而設(shè)定的計(jì)劃需要花費(fèi)多少錢,以及用哪些量化指標(biāo)來衡量其在實(shí)施每項(xiàng)計(jì)劃的過程中取得的成績和完成工作情況”(財(cái)政部辦公廳編《以“三個(gè)代表”重要思想為指導(dǎo)逐步推行公共財(cái)政框架》)。
高�？冃ьA(yù)算管理模式是以績效預(yù)算相關(guān)為基礎(chǔ),結(jié)合高校管理實(shí)際情況而提出的。高校績效預(yù)算管理模式強(qiáng)調(diào)效益為宗旨,財(cái)隨事走,事因財(cái)定。以目標(biāo)管理和部門預(yù)算為支柱,暢通的信息傳導(dǎo)與反饋渠道為保障,協(xié)調(diào)發(fā)展的內(nèi)生制度與外生制度為條件,構(gòu)建起效益分析框架和績效預(yù)算管理運(yùn)行模式。校內(nèi)部門提出部門項(xiàng)目建設(shè)目標(biāo)和預(yù)算規(guī)劃;財(cái)務(wù)部門形成部門約束性預(yù)算,按照項(xiàng)目管理要求進(jìn)行預(yù)算控制和調(diào)整,并根據(jù)項(xiàng)目績效評估和部門預(yù)算執(zhí)行情況考核、獎(jiǎng)懲。該模式能促使資源配置機(jī)制轉(zhuǎn)變,實(shí)現(xiàn)“目標(biāo)-投入-產(chǎn)出-效果-新目標(biāo)”的良性循環(huán),促進(jìn)高校服務(wù)能力得到保全和提升。
二、高校績效預(yù)算制度需求分析
我國高等教育經(jīng)費(fèi)投入持續(xù)增長,籌資渠道呈多元化的趨勢。龐大的預(yù)算支出的合理性、效益性及校內(nèi)各單位預(yù)算收支的經(jīng)濟(jì)責(zé)任,引起廣泛關(guān)注和高度重視。近年來財(cái)政和教育主管部門也開始啟動(dòng)了“績效預(yù)算”制度創(chuàng)新進(jìn)程。
(一)制度創(chuàng)新收益
1.資金節(jié)約。高�？冃ьA(yù)算制度創(chuàng)新的基本出發(fā)點(diǎn)是解決“高等教育資源匱乏與浪費(fèi)并存”,其基本收益是高等教育資源節(jié)約。高等教育服務(wù)再生產(chǎn)的資金循環(huán)過程表明,高校預(yù)算內(nèi)外資金通過各種支出科目最終歸集到辦學(xué)成本中。項(xiàng)目管理注重“投入-產(chǎn)出”階段的效率問題,提倡成本核算,能有效地降低政府提供公共產(chǎn)品的成本。目標(biāo)管理強(qiáng)調(diào)“產(chǎn)出-效果”階段的有效性問題,要求績(目標(biāo))-預(yù)算-效果(結(jié)果)之間有高相關(guān)性,能促使部門決策,使資金使用效益提高。這兩個(gè)環(huán)節(jié)客觀上均能促進(jìn)資金節(jié)約。
2.教學(xué)質(zhì)量提高。績效預(yù)算引入了項(xiàng)目競爭和資源效益配置機(jī)制。學(xué)校戰(zhàn)略目標(biāo)具體化為專項(xiàng)事業(yè)發(fā)展規(guī)劃和部門發(fā)展目標(biāo),目標(biāo)管理以項(xiàng)目為依托,部門預(yù)算以項(xiàng)目為基點(diǎn),從而形成“項(xiàng)目為載體、效益為標(biāo)準(zhǔn)”的教育資源配置機(jī)制。部門財(cái)力分配轉(zhuǎn)變?yōu)轫?xiàng)目競爭,項(xiàng)目建設(shè)質(zhì)量和項(xiàng)目成效成為項(xiàng)目爭勝的關(guān)鍵。高質(zhì)量項(xiàng)目集合必然會(huì)提升高校教育教學(xué)能力,促進(jìn)學(xué)校教學(xué)質(zhì)量持續(xù)提高。
3.教育科研服務(wù)能力保全。高校主要任務(wù)是提供教育科研服務(wù),高校財(cái)務(wù)管理的生產(chǎn)性功能使教育科研服務(wù)簡單再生產(chǎn)和擴(kuò)大再生產(chǎn)得以實(shí)現(xiàn)。而生產(chǎn)性功能的核心就是績與效的高度統(tǒng)一,使高校發(fā)展進(jìn)入“低投入-高產(chǎn)出-高服務(wù)能力-高收入-高投入”的良性循環(huán),實(shí)現(xiàn)教育科研服務(wù)能力保全的目標(biāo)。
4.高校管理體系創(chuàng)新及責(zé)權(quán)利整合。首先,績效預(yù)算按照企業(yè)化經(jīng)營模式,建立起“公共品-公共品成本-預(yù)算”的模式,從管人轉(zhuǎn)向管事、從收支核算到成本核算,以權(quán)責(zé)發(fā)生制為基礎(chǔ)建立高等教育科研服務(wù)成本核算制度。其次,績效預(yù)算要求重塑學(xué)校和部門之間權(quán)利分享模式。就整個(gè)權(quán)力共享矩陣而言,學(xué)校與部門之間權(quán)力劃分不再是層級式分割。在目標(biāo)管理中,學(xué)校占主導(dǎo)地位,但目標(biāo)越具體,部門的權(quán)力越大。在部門預(yù)算的編制中,部門占主導(dǎo)地位,而學(xué)校依然保持著足夠的宏觀調(diào)控權(quán)。再次,績效評價(jià)取代了傳統(tǒng)的業(yè)績考核,賦予了績效預(yù)算民主化的功能。可見,績效預(yù)算是整個(gè)高校管理理念的一次革命,它必然會(huì)推進(jìn)高校管理體系創(chuàng)新。
(二)制度需求主體及創(chuàng)新收益分享
績效預(yù)算制度的需求主體包括管理層、運(yùn)作層和追隨層。從新型高等教育基本關(guān)系圖中可以看出,國家及其職能部門,如財(cái)政主管部門、教育主管部門是管理層制度需求主體,其主要目的是決定財(cái)政資金投入方向、規(guī)模和效益。高校管理者是操作層制度需求主體,其主要目的是通過責(zé)權(quán)利的合理安排促進(jìn)資源優(yōu)化配置。學(xué)生(家長)、高校教職工、高校其他相關(guān)利益者等是追隨層制度需求主體,他們主要是期盼新制度能帶來高效率、高質(zhì)量和高收益。在創(chuàng)新收益分享中,不同主體關(guān)注不同方面的利益。
對于資金節(jié)約,一般情況下財(cái)政部門最為關(guān)注。但如果采取生均綜合定額或基數(shù)加增長模式,財(cái)政部門主要考慮財(cái)政資金的初始分配,即根據(jù)財(cái)政供給能力核定經(jīng)費(fèi)、包干使用。加上監(jiān)督意愿、監(jiān)督技術(shù)和監(jiān)督力量的限制,財(cái)政部門往往不管資金的具體使用及使用效果。單位預(yù)算批復(fù)后,高校作為自主辦學(xué)主體,是教育資源實(shí)際支配者,也成了資金節(jié)約的.最大收益者。
對于教學(xué)質(zhì)量提高,教育主管部門和高校管理者尤為關(guān)注,如教育部近年來開展的教育質(zhì)量評估。而實(shí)際上學(xué)生、家長和社會(huì)是高質(zhì)量教育服務(wù)的需求者和真正受益者。如學(xué)分制改革后,按照學(xué)分差別定價(jià)機(jī)制,即以教育服務(wù)質(zhì)量決定校內(nèi)教育資源配置,以教育服務(wù)質(zhì)量決定學(xué)分價(jià)格,可能會(huì)出現(xiàn)“低成本-高質(zhì)量-高價(jià)格-高回報(bào)-高投入-高質(zhì)量”的持續(xù)發(fā)展勢頭;或者讓學(xué)生享受“低投入(低成本)-高質(zhì)量-低價(jià)格”帶來的質(zhì)優(yōu)價(jià)廉。
對于教育和科研服務(wù)能力保全,高校管理者應(yīng)該是最為關(guān)切。但是,即使出現(xiàn)不能保全的情況,只要不倒閉(普通高等學(xué)校倒閉的可能性畢竟很小),高校管理者和其他既得利益者就不會(huì)受到太大的。最大的受害者是學(xué)生、普通教職員工。學(xué)生可能面臨低質(zhì)量的服務(wù)和難就業(yè)的困境;教職員工可能面臨低收入、低社會(huì)地位、艱難的教學(xué)科研環(huán)境,甚至重新選擇學(xué)校和崗位的危險(xiǎn)。
對于高校管理體系創(chuàng)新及責(zé)權(quán)利整合,因?yàn)橹饕婕案咝?nèi)部權(quán)力和利益調(diào)整,受影響最大的是高校管理層。但最終受益者是學(xué)生、教職員工、社會(huì)和國家。
三、績效預(yù)算制度供給分析
(一)制度供給主體及供給方式
高�？冃ьA(yù)算制度供給主體包括正式主體和非正式主體。制度供給的正式主體只能是財(cái)政、教育主管部門和高校管理者。他們的區(qū)別在于該制度適用范圍是全國性、地方性或個(gè)體性。正式主體往往采取從上至下的供給方式,具有強(qiáng)制性、權(quán)威性和及時(shí)性。非正式主體主要是指非政府組織(學(xué)術(shù)或社會(huì)團(tuán)體)、高校內(nèi)部自發(fā)性創(chuàng)新個(gè)體或群體等,往往擔(dān)當(dāng)制度創(chuàng)新的發(fā)現(xiàn)者、傳播者和推動(dòng)者。他們對績效預(yù)算制度的供給常常是局部、零散、緩慢和非強(qiáng)制性的,可能會(huì)從下至上引起制度演變。
(二)供給主體的供給意愿、能力及供給成本分擔(dān)
正式主體站在提高資金使用效益,發(fā)展國家高等教育事業(yè),更好地服務(wù)于人民和社會(huì)的立場,有強(qiáng)烈的供給意愿。而且它掌握著組織和調(diào)動(dòng)國家、部門和社會(huì)力量的權(quán)力,因而具有較強(qiáng)的供給能力。另外,高�？冃ьA(yù)算制度創(chuàng)新涉及財(cái)政管理和監(jiān)督體系、高校管理體系、新型高等教育關(guān)系的塑造和完善,成本很高,非正式主體也難以承擔(dān)。因此,理論上說,沒有正式主體的主導(dǎo),該制度難以供給和施行。
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