農村宅基地退出補償機制

農村宅基地退出補償機制

　　農村宅基地退出補償機制是怎樣的?2014年7月，國家發改委、中央編辦等11部門聯合印發了《關于開展國家新型城鎮化綜合試點工作的通知》，要求改革完善農村宅基地制度，啟動宅基地有償使用和有償退出制度，探索超標準宅基地處置辦法等。

　　

　　本期聚焦梳理了近年來部分省市農村宅基地退出與補償機制的相關探索與實踐，以資借鑒。

　　隨著城鎮化進程加快，農村宅基地閑置問題日趨嚴重，全國各省區的農村地區均不同程度存在“空心戶”和“空心村”現象。據統計，目前我國農村約有10%至20%的閑置宅基地，部分地區閑置率甚至高達30%。建立健全科學合理的宅基地退出機制，釋放農村建設用地價值，有利于集約推進新型城鎮化，維護農民土地權益，是當前城鄉發展一體化進程中亟需研究解決的重要課題。日前，國家發改委、中央編辦等11部門聯合印發了《關于開展國家新型城鎮化綜合試點工作的通知》(發改規劃[2014]1229號)，提出在充分尊重農民意愿的前提下，啟動宅基地有償使用和有償退出制度。

　　◎ 宅基地退出補償

　　宅基地是指農民依法取得的用于建造住宅及其生活附屬設施的集體建設用地。其中生活附屬設施包括住宅基地面積以外的廚衛、禽獸舍、廁所、工具房、庭園等農戶院墻以內的其它用地。按照土地管理法的規定，我國實行“一戶一宅”制度，農村居民一戶只能申請一處符合規定面積標準的宅基地。

　　宅基地退出有利于節約集約利用農村集體建設用地。目前的退出方式主要有兩種，一是不改變農民對農村宅基地的使用權，由地方政府和農村集體經濟組織合作實施，通過統一的規劃設計和基礎設施建設進行舊村改造，改善農民生活條件;二是鼓勵有條件的農民放棄農村宅基地使用權成為城鎮居民，主要有城中村治理、宅基地換房等途徑。

　　宅基地退出補償是通過建立引力機制來合理引導農戶自愿退出宅基地。退出補償對象一般有兩種：一種是自愿退出宅基地到城鎮買房或入住農村集體建設公寓房的農戶;另一種是“建新拆舊”過程中，愿意使用低于規定面積標準的宅基地的農戶。宅基地退出補償方式可以分為建設性補償、實物補償、貨幣補償等。建設性補償是通過鄉村規劃和基礎設施建設的完善，對農民退出舊宅基地進行補償;實物補償是指通過住房安置的方式，對退出宅基地的農民進行補償;貨幣補償是指以現金的形式對自愿退出宅基地的農民進行補償。在實施過程中，上述方式可結合使用。

　　◎ 地方探索

　　安徽：建立退出補償激勵機制

　　2013年10月，安徽省頒布了《關于深化農村綜合改革示范試點工作的指導意見》實施方案，提出在符合規劃和用途管制的前提下，集體經營性建設用地使用權人可以通過出讓、租賃、作價出資、轉讓、出租等方式，按照現行建設用地標準，將宅基地用于工業、商業、旅游和農村村民住宅小區建設等。具體做法包括：一是實行宅基地占用農用地備案核銷制度，保障農村村民的宅基地權利;二是探索建立宅基地退出激勵機制，農村村民主動退出依法取得使用權的宅基地，由農村集體經濟組織或者政府予以獎勵，并采取經濟等手段予以激勵;三是探索宅基地流轉制度，允許農村村民通過流轉方式使用其他農村集體經濟組織的宅基地。宅基地退出后復墾為農用地的，將對原使用人予以補助，根據不同類型，每畝最高可獲6萬元補助。

　　浙江嘉興：“兩分兩換”模式

　　2008年12月，浙江出臺《關于加快推進農村改革發展的實施意見》試點開展農戶宅基地置換和流轉。其中，嘉興的“兩分兩換”方案備受矚目，“兩分”是指“宅基地和承包地分開、征地和拆遷分開”，農民的宅基地和承包地可以分別處置，自主選擇保留或者置換。“兩換”是指“以土地承包經營權置換社會保障”和“以宅基地置換城鎮住房”。具體而言，先由政府投資成立國有投資開發公司，再到銀行融資，然后在安置區域先行占用一定面積的土地(從其他地方調劑的建設用地指標)建設住宅公寓。在農民自愿的前提下，以其宅基地換取一套住宅，然后政府將農民的宅基地收歸國有并復墾為耕地，這些耕地將為城市換來一定比例的建設用地指標。銀行貸款的償還大部分依賴于這部分新增建設用地的出讓收入。

　　“兩分兩換”讓農民的生產和生活資料變成有價資產，在增加農民財產性收入的同時，也解決了農民的社會保障問題，是對現有農村土地制度的創新和有益嘗試。

　　四川彭州：“土地銀行”模式

　　為解決災后重建農民集中居住點而產生的土地權屬調整等問題，四川彭州市在2008年開始對“土地銀行”模式進行探索。“土地銀行”是指農業資源經營專業合作社，是由政府組織成立的具有存貸、置換、整合、土地質押、出租和農業保險等業務，承擔信用中介的土地流轉機構。其運作模式是：首先由評估機構對農戶的土地確定一個儲存價格;農戶在自愿的前提下將土地使用權(承包地使用權、農村集體建設用地使用權以及“拆院并院”之后的農民宅基地使用權)存入土地銀行，獲得存入利息;土地銀行再將土地貸給土地需求者(如農業企業，種植、養殖大戶)，后者根據約定的用途經營土地，并支付利息。在這一過程中，“土地銀行”賺取利息差額，用于自身發展和建立風險資金等。農民存入土地后，可以通過就地務工獲得收入。

　　“土地銀行”為農戶和其他市場主體搭建了一個平臺，通過這一平臺，農民可獲得較穩定的財產性收入和工資收入;土地需求者不直接與農戶打交道，降低了其風險和成本。此外，通過“土地銀行”對農村土地進行分類整合，“零存整貸”，有利于加快農地流轉，實現土地的集約化、規模化經營，也有利于促進農村勞動力轉移和生產方式的轉變。

　　重慶：“地票交易”模式

　　經國務院批準，重慶于2008年12月成立了重慶農村土地交易所，探索地票制度。“地票交易”是基于城鄉建設用地增減掛鉤和耕地占補平衡。其基本原理是通過集中居住等方式，節省出農村建設用地，復墾后折算為虛擬的建設用地指標，增加城市的建設用地。地票運行全過程分四個環節：一是將閑置的農村建設用地復墾為耕地;二是驗收合格后，確認地票數額(即騰出的建設用地指標);三是通過農村土地交易所將地票面向社會公開交易;四是購得地票的單位在城市規劃區內選定待開發土地，辦理征收轉用手續并完成補償安置后即取得國有建設用地使用權。收益分配方面，地票成交價款全部用于農民增收和農業、農村建設：騰出的宅基地及附屬設施用地以“地票”形式獲取的純收益中85%給農戶，剩余的15%以及其他集體建設用地以“地票”形式獲取的純收益至少80%留給村集體經濟組織。

　　“地票交易”實現了建設用地指標的商品化，使固化的土地資源轉化為可流動的資本，通過用地指標遠距離、大范圍的置換，盤活了農村地區閑置的建設用地資源，有利于促進農民增收和改善農村生產生活條件，從而實現城市反哺農村、發達地區支持落后地區發展的目標。

　　◎ 國家政策

　　中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定

　　2013年11月，十八屆三中全會通過《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，提出“保障農戶宅基地用益物權，改革完善農村宅基地制度，選擇若干試點，慎重穩妥推進農民住房財產權抵押、擔保、轉讓，探索農民增加財產性收入渠道。”

　　國土資源部完善農村宅基地管理制度通知

　　2013年3月，國土部下發了《國土資源部完善農村宅基地管理制度通知》，明確探索宅基地管理的新機制，落實最嚴格的節約用地制度。農民新建住宅應優先利用村內空閑地、閑置宅基地和未利用地，凡村內有空閑宅基地未利用的，不得批準新增建設用地。鼓勵通過改造原有住宅，解決新增住房用地。各地要根據地方實際情況制定節約挖潛、盤活利用的具體政策措施。

　　關于開展國家新型城鎮化綜合試點工作的通知

　　2014年7月，國家發改委、中央編辦等11部門聯合印發了《關于開展國家新型城鎮化綜合試點工作的通知》(發改規劃[2014]1229號)。改革完善農村宅基地制度，探索宅基地有償使用和有償退出制度，探索超標準宅基地處置辦法;啟動試點地區將建立宅基地確權、登記、頒證改革完善農村宅基地制度，并在修訂農村宅基地用地標準和農村居民點人均建設用地空置標準的基礎上，探索宅基地使用權人在宅基地占有、使用、收益和處分權能。

　　◎ 專家觀點

　　葉興慶(國務院發展研究中心農村經濟研究部部長)：

　　物權法已將宅基地使用權界定為用益物權，但這還不夠。因為宅基地使用權還不能抵押、流轉，農民的房屋附著在不能流轉的宅基地上，導致農民房屋價值不能得到充分體現。第一步應放寬農民房屋流轉的限制條件，允許農房抵押、擔保、轉讓，并允許因房地不可分離、隨房屋流轉而必然產生的宅基地使用權流轉。農村集體經濟組織作為宅基地的所有者，可向購買農房、購買宅基地使用權的人收取一定的集體土地使用權有償使用費。對購買農房者應設置嚴格的資格條件和使用、維修改造規定，防止城市資本一窩蜂地到農村買房。第二步應放寬宅基地使用權流轉的限制條件。這需要一個長期的過程，也需要很多前提條件,比如要解決宅基地不能再無償取得、明確使用期限等制度問題。

　　劉守英(國務院發展研究中心農村經濟研究部副部長、研究員)：

　　允許宅基地的商品化、資本化，是城市近郊地區迫在眉睫的選擇，不容回避。它既可以解決我國農民分享土地級差收益的機制，又可以打通城市房地產市場與農村租屋市場，改變目前政府獨家供地和開發商獨家供房的局面。目前政府主導的城鎮化模式，允許宅基地商品化，將節約出來的宅基地以自用、廠房出租、土地出租等方式集約利用，將土地的級差收益留在農村。

　　文輝(國家發改委城市和中小城鎮改革發展中心規劃研究部主任)：

　　在我國經濟快速發展的背景下，由于鄉村地區規劃缺失和管理不規范，農村集體用地土地利用率較低，并存在部分用地閑置。只有加快土地制度改革，才能解決現階段城市建設用地缺乏造成地價高企，農村集體用地閑置荒廢得不到應有價值的現象。

　　黃小虎(中國土地學會副理事長、中國土地勘測規劃院研究員)：

　　農村宅基地市場需要放開。只有放開市場，“才有可能規范”。農村地區土地整理利用的潛力很大。因為過去農民宅基地分散，且部分宅基地超標嚴重，還有一部分人其實已不務農了。所以，盤活農村宅基地是賦予農民財產性收入最現實的途徑。現在農民的財產性收入占總收入的比例不到3%，非常低。而集體建設用地和宅基地的盤活對于城鄉結合部的農村居民而言，意義十分重大。

　　李國祥(中國社會科學院農村發展研究所研究員)：

　　通過宅基地退出補償機制，可以減少農民進入城鎮后的經濟負擔，更好地推進新型城鎮化。但同時要注意應將退出后的宅基地優先用于農業，以復墾為主，在補充滿足了農地指標后再適當搞一些非農建設。退出后如何對土地實行嚴格的用途管制非常關鍵，否則當宅基地退出在全國推廣后，完全有可能走上以前耕地征用的老路，出現非農化、侵犯農民權益等一系列亂象。

　　拓展閱讀：農村宅基地退出三種補償方式，你知道幾種?

　　一、貨幣補償

　　這是最常見的方式，你答應退出農村的宅基地，便按照退出的面積給你一定數額的金錢補償，但是這個補償可沒有規定的數額，得根據什么區域來商定的，有高有低，而且差距非常大。

　　據了解，上海市退出宅基地的金錢補償有的可達到一畝上百萬元，重慶的部分地區只能達到一畝15萬元，湖北沙洋縣僅僅2.58萬元/畝，差距達到了幾十倍。

　　這個方式我相信有的農民高興，有的農民會不同意，為啥?給的錢不一樣，有多有少，給錢多的肯定皆大歡喜，給錢少的，我還不如不退出了呢，給那點錢也不夠干啥的。

　　二、補償樓房

　　這種是拆掉農民的房子，將農民集中居住到由地方政府新建設的樓房上。這種也給錢，不過是將錢抵消了樓房款。

　　這個就比較有爭議了，你給的多了還行，我換完一個樓房還能剩點(但基本上政府是不會讓你剩的，你懂的!)，但是要是補償的不夠換樓房的，我還得添錢，那我就不干了，我還不如在鄉下的小破房住著呢。

　　還真有真實的案例，因為農民發現新樓房住著還沒有鄉下的房子好，就不愿意上樓，地發強制性執行，還引發了頻繁的沖突甚至血案。

　　三、平等置換商品房

　　將農民的住房拆掉，置換相同面積的商品房。

　　這個還是不錯的，在這三條里面感覺是對農民最有利的一種方式，雖然咱農村的宅基地看似很值錢，但是得有人買才能變出錢來不是，你守著個金疙瘩也不能當飯吃啊。

　　但是換成商品房就不一樣了，商品房具有極高的價值，而且方便交易，這才是真正方便農民的政策，像江蘇常州的海虞鎮、上海嘉定的外岡鎮都是這么弄得，頗受農民的歡迎。

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