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上海第十三個五年規(guī)劃建議的說明全文
關于《中共上海市委關于制定上海市國民經濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃的建議(討論稿)》的說明
(2015年12月15日)
楊雄
《中共上海市委關于制定上海市國民經濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃的建議(討論稿)》(以下簡稱《建議》)，是在市委常委會直接領導下研究制定的。現(xiàn)在，我受市委常委會委托，向全會作關于《建議》起草情況的說明。
一、關于《建議》起草過程、總體考慮和基本框架
“十三五”時期是我國全面建成小康社會決勝階段，是上�；窘ǔ伞八膫�中心”和社會主義現(xiàn)代化國際大都市決定性時期。制定和實施好上�！笆濉币�(guī)劃建議，事關上海實現(xiàn)2020年戰(zhàn)略目標，事關上海長遠發(fā)展、可持續(xù)發(fā)展。
1.起草過程。
根據(jù)市委、市人大、市政府、市政協(xié)等各方面調研成果和意見建議，按照市委要求，《建議》起草組集中開展起草工作。起草期間，市委常委會、市委專題會多次審議，研究確定“十三五”發(fā)展指導思想、基本要求、目標任務和重大舉措�！督ㄗh》初稿形成后，9月底，征求了市委、市人大、市政府、市政協(xié)和市有關部門、區(qū)縣主要領導同志的意見。11月中旬，在學習領會中央“十三五”規(guī)劃建議精神和部署要求的基礎上，根據(jù)征求意見反饋情況，修改形成《建議》征求意見稿，并廣泛征求市委委員、候補委員和各區(qū)縣、各部門黨委(黨組)的意見，認真聽取市人大、市政協(xié)及民主黨派、工商聯(lián)、無黨派人士和社會各界的意見。起草組本著能吸收盡量吸收的原則，認真研究、充分吸收反饋意見，再次修改形成提請這次全會審議的《建議》。
2.總體考慮�！督ㄗh》通過后，市政府還要根據(jù)《建議》編制“十三五”規(guī)劃綱要(草案)，提請市人大審議批準后頒布實施。因此，《建議》重點是明確發(fā)展目標、思路、重點任務和重大舉措，突出把方向、謀全局、管大事，全面貫徹中央“十三五”規(guī)劃建議精神，深入落實中央對上海工作的要求，明確提出市委對上海未來發(fā)展的戰(zhàn)略思考和總體部署。
《建議》始終貫穿一個總要求，即突出以改革創(chuàng)新為引領發(fā)展的主動力，努力當好全國改革開放排頭兵、創(chuàng)新發(fā)展先行者。當好改革開放排頭兵，就是以經濟體制改革為引領，以上海自貿試驗區(qū)建設為突破口，堅持先行先試，聚焦制度創(chuàng)新，在深化改革開放方面走在全國前列。當好創(chuàng)新發(fā)展先行者，就是努力在推進科技創(chuàng)新、實施創(chuàng)新驅動發(fā)展戰(zhàn)略方面走在全國前頭、走到世界前列，加快向具有全球影響力的科技創(chuàng)新中心進軍，率先走出創(chuàng)新發(fā)展新路。
《建議》全面貫徹五大發(fā)展理念，即以中央明確提出的創(chuàng)新、協(xié)調、綠色、開放、共享發(fā)展新理念引領“十三五”發(fā)展。五大發(fā)展理念是重大理論創(chuàng)新，是“十三五”時期發(fā)展思路、發(fā)展方向、發(fā)展著力點的集中體現(xiàn)，是戰(zhàn)略性、綱領性、引領性的指導方針。全面貫徹新的發(fā)展理念，要緊密聯(lián)系上海實際，把握精神實質，抓牢關鍵環(huán)節(jié)。推進創(chuàng)新發(fā)展，就是要聚焦創(chuàng)新驅動，堅定改革攻堅，實現(xiàn)經濟持續(xù)健康發(fā)展。推進協(xié)調發(fā)展，就是要精準施策，齊心協(xié)力補好短板，實現(xiàn)整個城市高水平均衡發(fā)展和整體資源要素高效利用。推進綠色發(fā)展，就是要大力改善生態(tài)環(huán)境，推動經濟社會發(fā)展與生態(tài)環(huán)境改善相互協(xié)調、相互促進。推進開放發(fā)展，就是要對標高標準國際投資貿易規(guī)則，充分利用國際國內兩個市場、兩種資源。推進共享發(fā)展，就是要動員組織全市人民共謀改革、共促發(fā)展、共建城市，讓改革發(fā)展成果更多、更公平、更實在地惠及廣大人民群眾。
《建議》緊緊圍繞一個奮斗目標，即到2020年基本建成“四個中心”和社會主義現(xiàn)代化國際大都市，形成具有全球影響力的科技創(chuàng)新中心基本框架。這個奮斗目標，既與2001年國家批復的上海城市總體規(guī)劃相銜接，又與上�？萍紕�(chuàng)新中心建設的階段目標相銜接�！八膫�中心”和科技創(chuàng)新中心建設目標，體現(xiàn)城市未來發(fā)展戰(zhàn)略取向和功能定位，更加強調增強全球資源配置能力和提升城市輻射帶動作用。社會主義現(xiàn)代化國際大都市建設目標，體現(xiàn)要在更高水平上全面建成小康社會，更加重視人民群眾實際感受，努力使城市讓人民生活更美好。
《建議》重點聚焦“五個突出”。一是突出提高發(fā)展質量和效益，重點強調創(chuàng)新驅動發(fā)展要整體提速，堅定不移轉方式、調結構，實現(xiàn)更高質量、更有效率、更加公平、更可持續(xù)的發(fā)展。二是突出用改革的辦法破解發(fā)展難題，重點強調核心制度和基礎制度創(chuàng)新，特別是加快轉變政府職能，建設有效市場、有為政府，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用。三是突出以開放促改革、促發(fā)展，重點強調用好用足擴大開放的優(yōu)勢和潛能，深度融入經濟全球化，整體提升配置全球市場資源和要素的能力。四是突出資源環(huán)境保護從緊從嚴，重點強調補短板、守底線、防風險，堅決守好常住人口規(guī)模、建設用地總量、生態(tài)環(huán)境、城市安全四條底線。五是突出發(fā)展為民、改善民生，重點強調更加聚焦群眾關心的就業(yè)、教育、醫(yī)療、社保、養(yǎng)老等領域，更多體現(xiàn)上海民生特點，讓群眾有更多獲得感和更高滿意度。
3.基本框架。在結構上，《建議》主要分三大板塊、八個部分。第一、第二部分構成第一板塊，屬于總論。第一部分“‘十三五’時期發(fā)展形勢和指導思想”，總結“十二五”時期上海發(fā)展取得的重大成就，分析“十三五”時期上海發(fā)展面臨的機遇和挑戰(zhàn)，提出制定“十三五”規(guī)劃的指導思想和基本要求。第二部分“‘十三五’時期經濟社會發(fā)展的奮斗目標”，提出到2020年的主要目標要求，并結合上海實際，明確貫徹落實五大發(fā)展理念的基本路徑。
第三至第七部分構成第二板塊，屬于分論。主要是根據(jù)“十三五”奮斗目標，圍繞五大發(fā)展理念，對“十三五”工作進行部署。第三部分“推進創(chuàng)新發(fā)展，激發(fā)城市發(fā)展新動力”，重點部署全面提升“四個中心”整體水平、加快科技創(chuàng)新中心建設、著力推進制度創(chuàng)新三大戰(zhàn)略任務。第四部分“推進協(xié)調發(fā)展，整體優(yōu)化城市發(fā)展格局”，明確指出推動區(qū)域協(xié)調發(fā)展、推進城鄉(xiāng)協(xié)調發(fā)展、協(xié)同提升城市建設和管理水平、增強城市文化軟實力的重要舉措。第五部分“推進綠色發(fā)展，改善城市生態(tài)環(huán)境”，突出強調調整淘汰低效落后產能、推進綠色低碳循環(huán)發(fā)展、建設和整治生態(tài)環(huán)境、完善體制機制法治保障的基本要求。第六部分“推進開放發(fā)展，建成開放型經濟新體制”，概要提出建設開放度最高的自貿試驗區(qū)、整體提升開放型經濟發(fā)展水平、積極參與和主動服務長三角地區(qū)發(fā)展、長江經濟帶和“一帶一路”建設及全力做好對口支援和合作交流工作的主要思路。第七部分“推進共享發(fā)展，更好地保障和改善民生”，從率先實現(xiàn)教育現(xiàn)代化、努力實現(xiàn)更加充分更高質量的就業(yè)、建立合理有序的收入分配體系、建立更加公平更可持續(xù)的社會保障制度、提升市民健康水平、提供更加普惠便利的養(yǎng)老服務等方面提出任務舉措。
第八部分和結束語構成第三板塊。第八部分“加強和改善黨的領導，為實現(xiàn)‘十三五’規(guī)劃提供堅強保證”，從提高黨總攬全局協(xié)調各方的能力、用好用活人才這個第一資源、強化法治保障、加強和創(chuàng)新社會治理及調動全社會力量、共建更好的城市五個方面集中闡述。結束語號召全體黨員和全市人民，開拓進取，奮發(fā)有為，為完成“十三五”各項目標任務而努力奮斗。
二、需要重點說明的幾個問題
《建議》全面貫徹中央要求，結合上海實際，提出了一系列新的發(fā)展要求和重大舉措�？紤]到十屆市委歷次全會對科技創(chuàng)新中心、上海自貿試驗區(qū)建設和一些重大改革發(fā)展任務都進行了深入研究、專門部署，這里僅就“十三五”時期經濟增速、資源環(huán)境、“四個中心”、民生指標等四個問題，再作簡要說明。
1.關于經濟增速。中央“十三五”規(guī)劃建議提出了確保到2020年實現(xiàn)國內生產總值比2010年翻一番的目標。經過測算，從國家看，實現(xiàn)翻番目標，未來五年經濟年均增長底線是6.5%以上。從上�？矗獙崿F(xiàn)翻番目標，未來五年年均增速需達到6.9%左右。要保持這樣的增速，難度不小。主要是未來一個時期全球經濟貿易增長持續(xù)乏力，外需不足，上海經濟對外依存度較高，受到影響更大。上�；拘纬闪朔⻊战洕鸀橹鞯漠a業(yè)結構，投資增長放緩。同時，環(huán)境資源約束更加趨緊，結構調整力度加大，低附加值的制造業(yè)加快向外轉移。綜合多方面研究成果，“十三五”期間上海經濟年均增速可能在6-7%之間。目前，初步考慮提出的目標是年均增長6.5%以上。主要有三方面考慮：一要守住底線。上海經濟增長必須保持必要又有可能達到的速度，大體上與全國保持同步，同時含金量要更高�！笆濉睍r期，要用更大力氣頂住經濟下行壓力，相機出臺切實有效的穩(wěn)增長措施。二要留有余地。從實際出發(fā)，不片面追求GDP增速和總量，為創(chuàng)新發(fā)展、結構調整、經濟轉型升級營造寬松環(huán)境、留出更大空間。三要提質增效�！笆濉卑l(fā)展，既要看速度，也要看增量，更要看質量，關鍵是居民就業(yè)與收入、企業(yè)利潤與效益、城市環(huán)境不斷改善。我們預計，保持6.5%以上年均增長率，可以使各方面比例關系較為協(xié)調，有利于調結構、轉方式、提質量、增效益的目標任務順利實現(xiàn)。
2.關于資源環(huán)境�！督ㄗh》提出，“十三五”時期，上海面臨人口、土地和環(huán)境等約束更加趨緊的挑戰(zhàn)，這對未來五年發(fā)展提出了剛性要求。“十三五”規(guī)劃必須堅決守住幾條底線，絕不允許突破。一是常住人口規(guī)模。黨的十八屆三中全會提出，嚴格控制特大城市人口規(guī)模。根據(jù)中央要求，我們提出上海“十三五”時期常住人口規(guī)模要控制在2500萬以內。這是適宜人們更好居住、生活和工作的客觀需要，也是城市可持續(xù)發(fā)展的內在要求。根據(jù)有關預測，按近十多年趨勢，如果不加強調控，到2020年本市常住人口規(guī)�？赡苓_到2550-2650萬人。我們要統(tǒng)一思想、提高認識，尊重規(guī)律、標本兼治、綜合施策，探索科學有效的人口規(guī)模調控辦法。二是建設用地總量。上海建設用地總量已到“天花板”，2014年底本市建設用地已達3124平方公里，開發(fā)強度為46%，遠遠超過許多國際大都市�！督ㄗh》提出，“十三五”時期逐年減少建設用地增量，規(guī)劃建設用地總量實現(xiàn)負增長，就是到2020年要守住3185平方公里的紅線，比原來的規(guī)劃目標減少41平方公里。未來五年，新增建設用地只有約60平方公里。下一步，關鍵要盤活存量，在城市更新、工業(yè)區(qū)轉型升級上做文章，下定決心調整低效建設用地，重點是調整約850平方公里的工業(yè)倉儲用地。三是能源消費總量。實現(xiàn)綠色發(fā)展、減少環(huán)境污染、倒逼發(fā)展方式轉變，控制能源消費總量是關鍵一招。中央明確提出，“十三五”時期實行能源和水資源消耗、建設用地等總量和強度雙控行動，這是一項硬措施。從本市看，2014年能源消費總量為1.14億噸標準煤，其中煤炭消費約4900萬噸，預計“十三五”時期難以到峰值拐點，總量還會上升�！笆濉蹦茉聪M總量控制在年均1.25億噸標準煤，這是一項硬指標。要加大力度削減總量特別是煤炭用量，盡管難度大，也要堅決壓。還要改進技術，提高煤炭清潔高效利用水平。
3.關于“四個中心”。《建議》提出，到2020年基本建成“四個中心”，這就需要對國際經濟、金融、貿易和航運中心進行全面闡述、全面部署。過去，我們更多講金融、貿易、航運三個中心建設，對經濟中心建設的專門論述比較少。《建議》闡述了國際經濟中心的內涵和目標任務，重點回答了三個問題。第一，經濟中心的本質特征。從國際比較看，紐約、倫敦、東京等國際經濟中心都具有較大經濟體量，高能級、高層次的產業(yè)結構，較強的全球影響力、輻射力和資源配置能力�！督ㄗh》強調提出，國際經濟中心的基本特征，就是“綜合經濟實力雄厚、產業(yè)能級高、集聚輻射能力強”。
第二，經濟中心的主要支撐。核心是要加快建立以現(xiàn)代服務業(yè)為主、戰(zhàn)略性新興產業(yè)引領、先進制造業(yè)支撐的新型產業(yè)體系。《建議》提出，智力密集、特色突出的現(xiàn)代服務業(yè)是經濟中心的重要載體，根基扎實、富有活力和創(chuàng)造性的先進制造業(yè)是經濟中心的堅實依托，要堅持和完善“十二五”規(guī)劃提出的產業(yè)發(fā)展方針，繼續(xù)聚焦創(chuàng)新驅動發(fā)展、經濟轉型升級，大力推進產業(yè)結構調整，加快形成創(chuàng)新能力強、發(fā)展活力強、市場競爭力強的高端產業(yè)集群，夯實經濟中心的產業(yè)基礎。第三，更加重視先進制造業(yè)發(fā)展。從全球看，很多國際經濟中心都保持一定的制造業(yè)比重，國際金融危機以來紐約、倫敦等大都市再次重視制造業(yè)發(fā)展，以避免產業(yè)空心化。上海一直是我國的工業(yè)重鎮(zhèn)，又有廣大郊區(qū)和大量就業(yè)人口，必須發(fā)展先進制造業(yè)，保持制造業(yè)合理規(guī)模和比重。目前制造業(yè)占全市生產總值比重已降到30%以下，并處于下降趨勢中。對此，我們必須給予高度重視，想清楚、看明白、有準備�！笆濉睍r期，制造業(yè)比重力爭保持在25%左右，關鍵是要推動制造業(yè)整體升級，不斷向創(chuàng)新鏈、產業(yè)鏈、價值鏈高端邁進，擁有更多的核心技術，擁有更強的核心競爭力。
4.關于民生指標。《建議》提出，要堅持保障和改善民生優(yōu)先導向，把解決人民群眾最關心、最直接、最現(xiàn)實的利益問題作為一切工作的出發(fā)點和落腳點。這里，重點說明收入、就業(yè)、養(yǎng)老三個問題。一是城鄉(xiāng)居民收入。我們曾提出，力爭到2020年實現(xiàn)城鄉(xiāng)居民人均可支配收入比2010年翻一番�！笆濉睍r期經濟增速放緩，收入增長的基礎減弱，農村居民人均收入翻番目標有望實現(xiàn)，但城市居民實現(xiàn)人均收入翻番目標難度較大，遠郊區(qū)農民收入持續(xù)較快增長還有不少困難�？紤]到居民收入翻一番是重要民生目標，《建議》還是提出，要作出最大努力，力爭實現(xiàn)到2020年居民人均可支配收入比2010年翻一番的目標。要通過各種途徑，千方百計增加城鄉(xiāng)居民收入，同時盡可能縮小收入分配差距。二是城鎮(zhèn)調查失業(yè)率�，F(xiàn)在我們使用的城鎮(zhèn)登記失業(yè)率，是上世紀80年代開始使用的。中央明確，“十三五”要完善就業(yè)失業(yè)統(tǒng)計指標體系，改用城鎮(zhèn)調查失業(yè)率，這是國際通用指標，由統(tǒng)計部門調查統(tǒng)計公布。我們“十三五”規(guī)劃要采用城鎮(zhèn)調查失業(yè)率，目標是控制在5.5%以內。更重要的是，要著力解決就業(yè)結構性問題，推動實現(xiàn)更加充分、更高質量的就業(yè)。三是養(yǎng)老問題�！督ㄗh》沒有提具體的養(yǎng)老床位數(shù)，但提出“實現(xiàn)基本養(yǎng)老服務應保盡�！�，這就是一個量化目標。預計到2020年，戶籍人口老齡化程度達到36%，常住人口老齡化程度也將超過21%，養(yǎng)老問題必須作為重大民生問題加以重點突破。要更加積極主動應對人口老齡化，加快完善社會養(yǎng)老服務體系，確保有基本需求的老年人都能得到相應照護。
討論、修改、通過《建議》是這次全會的主要任務。做好這項工作，對下一步編制好“十三五”規(guī)劃綱要、引領“十三五”時期上海經濟社會發(fā)展具有十分重要的意義。大家要全面把握和深刻領會《建議》提出的目標、理念、任務和舉措，認真思考，深入討論，提出建設性意見，使《建議》更加完善。
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