市域園區建構調研報告
根據梯度推進理論和增長極理論，產業集聚是現代區域經濟增長的重要特征。園區(包括各類開發區、工業園區等，下同)是產業集聚發展的重要載體，是市場經濟條件下工業化的必然產物，是當前形勢下產業競爭力的重要來源和集中體現，加快園區建設對于西部地區發展尤為重要。按照市政府領導指示，會同有關部門對市園區建設情況進行專題調研，采取多種形式了解現代園區發展趨勢，并在征求各方面意見的基礎上對園區建設思路進行初步探索。
一、發展現狀
全面深入了解情況是調查研究的基礎，也是提出思路的前提。為了解和掌握市園區建設的情況，有針對性地開展了以下幾個層次的調研工作：一是對于全市“3+8”園區布局中的11個園區，分別進行現場考察，了解實際情況。二是選擇現場考察每個園區3個左右的代表企業，共計了走訪隴星、隴萃堂、紫光、藍科石化、眾邦、連城鋁廠、金川、華潤雪花等園區企業約40家，掌握一手材料。三是分別召開區縣政府、有關部門、專家學者、企業代表等四個方面的座談會約20次，從不同角度發掘信息，系統把握分析。通過以上調研，對園區發展現狀有了一定了解。
(一)基本情況
市委、市政府于年確定了“3+8”的園區空間布局戰略，“3”就是指新區、經濟技術開發區、高新技術開發區，“8”就是指市8個區縣的產業園區，其中經濟區和高新區為國家級開發區，九州經濟開發區等4個園區為省級開發區。近年來，市園區經濟高速增長，經濟規模不斷擴大，年園區實現地區生產總值338億元，占全市GDP比重達到25%，完成工業增加值244億元，占全市工業增加值比重近50%，園區經濟已經成為全市經濟的重要組成部分。市產業園區已經覆蓋全市所有區縣，各個園區主導產業和產業分工逐步形成，園區產業布局日趨合理。其中，高新區成為高檔商務中心和高層次人才聚集中心，入駐企業2300多家，營業收入億元以上企業達到57家。經濟區形成醫藥、食品等六大產業集群,目前六大產業集群產值占全區產值70%以上，總部經濟特征初步顯現。
(二)主要特點
在調研考察過程中，政府部門、區縣政府、園區企業、專家學者等各個方面對市園區建設都比較關注，對園區服務管理都十分滿意，對園區發展成就都比較認同，特別是市在經濟條件、技術條件、區位條件等相對不足的情況下各類園區呈現良好發展勢頭，的確來之不易。綜合各方面的情況，市推進園區跨越發展工作主要有以下幾個方面的特點：一是思路清晰。明確“3+8”園區發展格局，提出“再造”戰略，把園區建設作為區域發展戰略的重大舉措、產業集聚發展的重要載體、經濟跨越發展的重要引擎，努力打造加快經濟社會發展的重要增長極。二是政策有力。市在推進園區建設發展方面制定了一系列的政策措施，特別是制定了《市產業布局與園區發展規劃》、《市園區發展總體規劃(——)》，明確年為市園區建設年，政策力度大、效果好。三是布局合理�？臻g布局既突出以“三足鼎立”為重點，又統籌兼顧，充分考慮8個區縣的實際情況，盡量調動各方面的積極性。產業布局上依托傳統優勢產業，以石化、有色、裝備等為主導的產業體系初步形成。四是干勁十足。市發展園區的熱情和積極性很高，為新區配備了正地級班子，高新區和經濟區也配備了副地級班子。市各級干部充分發揮“人一之我十之，人十之我百之”的精神，主要領導親自帶頭抓招商、抓項目。五是前景良好。隨著新區的規劃建設和高新區、經濟區的增容擴區，市園區發展空間得到有效拓展。國家和對支持力度不斷加大，區位優勢、市場優勢、資源優勢、政策優勢等不斷集聚，發展前景十分廣闊。
(三)對比分析
經過二十多年的快速發展，目前全國共有國家級開發區131家(其中東部地區66家，中部地區38家，西部地區27家)、高新區88家。從國家級開發區的層面分析，年全國131個國家級開發區實現地區生產總值41357億元，工業增加值30034億元，同比分別增長23.2%、26.6%。全國131個國家級開發區平均GDP、工業增加值分別為316億元和229億元(市開發區經濟總量最大，GDP將近2000億元)，其中西部27家國家級開發區分別為170億元和126元，相當于全國平均水平的55%左右。年市經濟區完成工業增加值37.5億元，同比增長18%。從國家級高新區的層面分析，20年來國家級高新區主要經濟指標年均增長率高達40%，年GDP總量達到41400億元，園區平均GDP達到470億元(市中關村高新區經濟總量最大，GDP超過3000億元)。
(四)存在問題
市園區在規劃、布局、建設、運行、管理、發展等各方面都取得較好成績，發展勢頭很好，但在調研過程中一些專家和企業還提出一些問題，雖然可能是一家之言或角度不同，但仍需引起重視。一是管理體制方面，還存在一些不統一、不協調問題。特別是兩個國家級園區高新區在和兩個區縣擴區、經濟區在、、、四個區縣擴區，需要處理要管委會與所在區縣的關系。另外，八個區縣園區管理機構的職能、級別等還需要統一和規范。二是園區政策方面，還存在一些不明確、不到位問題。公開透明的政策體系是園區招商引資和建設發展的重要條件，目前各級園區享受的政策體系不夠明確、不夠清晰，政策力度也不夠大。三是市場環境方面，園區企業反映較多、較強烈的問題是規模不夠(企業體量都不大、難以做大)、市場有限(西北市場有限、外地市場進入難)、人才流失(吸引人才難、人才流失嚴重，比如紫光為了吸引人才不得在設立技術人才研究院)、配套不足(包括上下游配套不完善、基礎設施配套能力不夠)等，值得深思。四是審批程序方面，還存在一些不夠簡化、不夠便捷問題，省市區三級政府部門之間的審批程序還需要進行銜接和協調。五是土地使用方面，還存在審批難、時間長、成本高等問題。六是建設資金方面，還存在資金不足、渠道不多問題，另一方面投融資體制方面也需要加大力度。以上問題主要是園區企業反映，另外園區管理人員還反映存在園區財政權限不夠、園區產業定位不清、園區經濟總量不足、園區同質競爭過多、園區統計不夠規范等問題。
二、經驗借鑒
“他山之石、可以攻玉”，在當前科技、信息、市場日新月異的形勢下，市要實現園區跨越發展，也需要借鑒國內外先進經驗做法。為了解外地經驗，一是咨詢國內有關專家，查閱大量園區建設發展的理論知識;二是會同高新區、經濟區先后到和、、、等城市考察園區建設發展情況;三是在召開由國家發改委、商務部、大學、中國總部經濟研究中心、國家發展委宏觀院等國內權威專家參加的座談會，專題探討西部地區園區發展思路，以期對園區建設有所借鑒。
(一)理論借鑒分析
現代園區建設的主要理論依據是以不平衡發展為導向的梯度推進理論和經濟增長極理論，法國人上世紀中期提出，在資金十分有限、而基礎設施又需要巨額投資的情況下，要促進不發達或落后地區發展，關鍵是采取不平衡發展戰略，配置少數幾個規模較大、增長迅速且具有較大地區乘數作用的區域增長極，實行重點開發。增長極理論強調，增長極是具有空間集聚特點的下處于成長期的能夠推動經濟發展的企業集合體，增長極的形成條件主要包括歷史條件、技術條件和資源條件三大方面。增長極的作用機理是類似“磁極”作用的各種離心力和向心力，體現在乘數效應、支配效應、聚集效應和擴散作用。極化作用有正面和負面兩種作用，發揮正面作用需要通過政府力量進行引導，特別是要強調關聯效應和資源優化配置效應，優先發展“關聯效應最大”的產業，也就是需求價格彈性和收入彈性最大的產業。增長極理論對當前園區建設的啟示很多，一是園區要高度集中，必須促進企業集聚和產生規模效應。二是政府要發揮推進和引導作用，營造良好的投資環境和生產條件。三是要培養一批有創新能力的企業和企業家。四是要重點發展關聯性強的產業，并以此帶動整個園區和區域發展。五是規劃建設園區要把歷史條件、技術條件和資源條件作為重要考慮因素。
(二)國外經驗借鑒
20世紀年代以來，世界各國和地區紛紛通過建設種類開發區來推動高新技術產業發展，其中美國硅谷、新竹、印度班加羅爾等最為知名。1.美國硅谷是世界上第一個高新技術產業區，也是當今世界上最具創新能力和活力的高科技園區。硅谷園區是以市場為主導發展起來的，科技人員的創新精神、私人企業家的風險投資、科技人才致富氛圍對人才的強大吸引力等三大條件成為推動硅谷發展的主導因素。政府不直接介入園區的發展和管理，其主要職責是提供自由的創新環境和健全的法律環境。2.新竹是上世紀70年代為應對出口導向經濟危機而進行產業升級的重要措施，目前園區GDP約占地區的10%左右，主要電子產品占全島的50%以上，帶動了高新技術產業的整體發展，成為經濟快速增長和經濟結構升級的重要推動力量。3.印度班加羅爾軟件科技園核心區面積僅1.5平方公里，是印度軟件技術園區的代表。20世紀年代，西方公司利用印度龐大而廉價的人力資源開發應用軟件，開展離岸開發業務。1992年印度政府在班加羅爾正式設立國家級軟件技術園區，并在班加羅爾與美國之間架設印度第一座衛星通訊設備，吸引了大量高科技公司和跨國公司由孟買搬遷至班加羅爾，惠普、摩托羅拉、IBM等一大批大型企業入駐班加羅爾科技園區，形成了對全球極具影響的印度軟件之都。4.盡管三個國際園區情況差異很大，與情況也很不相同，但是從不同角度來深入分析仍然對我們很有啟示：一是要在園區選址上可以進一步放開思路，特別是印度班加羅爾啟示我們，可以在發展中國家的偏遠地區，利用自身的人力資源發展IT產業和遠程服務。二是要更加注重高校等科研單位的作用。三是要發揮政府采購的市場拉動和技術促進作用。四是要注重培養培育中小企業集群。五是加快風險投資發展，拓寬技術企業融資渠道。
(三)國內城市做法
本次調研除園區之外，還考察了、、、、等5個城市、8個園區、近20家園區企業，既有省內園區，又有省外園區，同時兼顧東中西部三類省會城市。從經濟總量上看，經濟技術開發區、高新區、開發區、高新區排名靠前，年GDP分別為1150億元、950億元、617億元、416億元，開發區、開發區、高新區、高新區排名靠后，年GDP分別為358億元、180億元、121億元、30億元左右。從行政級別上看，八個國家級園區管委會均是副地級或正地級。其中：開發區、兩個園區管委會都與所在區縣政府相同，分別是正地級和副地級(為副部級城市，其區縣為副地級);兩個園區管委會為正地級，與市政府相同，遠高于所在區縣政府;高新區和兩個園區管委會分別為副地級和正地級，介于市政府和區縣政府之間(為副部級城市)。從管理體制上看，主要有三種模式：一是“區區合一”模式，包括經濟技術開發區和高新區，需要明確的是這兩個園區以前都是與所在行政區縣分離的，分別于年和年合二為一。二是“獨立園區”模式，包括高新區和開發區、高新區，這種模式下園區空間邊界清晰、相對明確，管委會相對獨立行使經濟管理權(與開發區、高新區合并之前情況相同)，兩個園區還與相關區政府合作行使部分社會事務管理權。三是“委托代管”模式，園區管委會除園區范圍內的管理以外，還受鄰近區縣政府委托，代管一定區域范圍，行使市一級經濟管理權限和相應行政管理職能，主要目的是擴大園區政策范圍，最大限度地發揮園區輻射作用，包括開發區和開發區、高新區。經了解，在園區管理體制上，商務部和科技部并無統一要求，全國每個園區管理在具體做法上都有不同之處，也都有各自特點和實際原因。目前各方面相對統一的認識：一是園區管理模式不是千篇一律和一成不變的，各地要根據實際情況選擇最適合自身發展的管理模式，不能不顧實際、照搬照抄。二是考慮到園區建設發展特別是初始階段，需要政府發揮推進作用，因此要賦予園區管委會效力足夠、相對獨立的權限，因此成立相對獨立、級別高于所在區縣的管委會是十分必要的。三是“區區合一”和“園區獨立管理”兩種模式各有利弊，前者的主要目的是為了解決園區的發展空間問題、社會管理問題以及解決所在行政區域的城鄉統籌問題、就業分配問題，只有這四大問題處理妥當，才能夠真正實現“區區之間”互相
促進、互相受益和共同發展。四是園區管理模式的根本還是在于區域之間利益分配平衡問題。通過各方面情況總體上看，這些相對統一的認識對于園區建設有一定的啟示意義。
三、措施建議
通過現場考察以及與各地園區、園區企業、各級政府部門和專家學者交流溝通，特別是對市園區建設發展的背景、現狀、問題、思路以及未來發展方向等進行多維探討，對市園區建設的功能定位、產業選擇、市場拓展、發展方向、治理結構等方面有了一定認識，初步提出以下思路措施建議。
(一)關于功能定位
定位是發展戰略的核心。市要把園區建設放在國家西部大開發戰略、省跨越發展的大背景下來考慮定位，要志存高遠、立足、放眼西部，著力打造國家級區域增長極、打造我國西部中心城市，充分發揮中心城市對整個區域的示范、帶動、輻射、聚集作用，促進整個西部地區經濟結構調整和增長方式轉變，最終促進區域經濟社會的全面發展。同時還要及早謀劃，對歐亞大陸橋經濟帶進行戰略研究。是古代絲綢之路上的重要城市，處于歐亞大陸橋的重要節點。隨著金磚四國的發展，隨著東亞地區國際區域合作的加強，園區作為區域經濟的引擎，要做好歐亞大陸橋經濟崛起的準備，爭取成為中國陸橋經濟的推進者和受益者，使園區成為陸橋經濟帶上的重要樞紐。
(二)關于管理體制
管理體制是全國園區發展中的共性問題，只有管理體制有所突破，園區發展才會有突破。首先要對園區管理機構高度授權。目前全國各個園區都把管委會級別盡可能提高，雖然管委會的級別很重要，但是更重要的還是管委會能夠獨立行使的行政權力，其中四個關鍵因素是人事、土地、投資(包括財政收支)、規劃，否則管委會體制就難以真正發揮作用。其次要防止一區多園管理當中的內耗。目前全國不少園區都是一區多園格局，實質是還是行政區域分割管理，內耗大于合力，整體推進力不強，同時還導致園區碎片化，不利于吸引大企業進入。另外還要創新管理模式，以平衡各方面利益，提高運行效率。
(三)關于產業集聚
產業集聚是園區發展的基本要求。除了推進企業向園區集聚以外，還要著力打造有競爭力的產業集群。市產業發展的歷史條件、市場條件、技術條件、資源條件等都很有特點，打造產業集群要注重發揮資源優勢和比較優勢，注重發展特色產業和關聯性比較強的產業，要注重二三產業融合發展特別是要有針對性地大力發展生產性服務業。產業集群的打造可以圍繞三條線展開：一是從資源能源角度展開，把優勢產業鏈“做長做寬做大”，“做長”就是向上下游延伸，把產業鏈做完整，“做寬”就是把關聯行業、同類企業都吸引進來，“做大”就是把總量做大，形成規模效應。二是從深加工角度功入，逐步提高技術水平，占領行業制高點�，F代制造業模塊化趨勢明顯，市園區可以兩條腿走路，一方面是做某個行業的深加工基地，另一方面是做某個環節的總部和高端。三是從大項目帶動入手，提高細分行業在全國乃至全球的競爭力，做細分行業龍頭，比如鎳的研發、生產、銷售等。
(四)關于產業轉移
西部開發區的歷史機遇就是迎來了東部沿海發達地區的產業向外轉移的時機。產業轉移的一般規律包括市場導向、資源導向和人才導向，有的企業是市場導向型的，即企業選址趨向于靠近其產品消費市場的地區，有的企業是原料導向型的，即企業選址趨向于靠近其產品原料出產地，有的企業則是人才導向型的，即企業選址主要考慮人力資本的豐富性和可得性。前兩種選址傾向的主要原因就是運輸成本的存在，如果原材料經加工后會失去絕大部分的'重量，或資源、原料具有難以流動性，那么企業選址就傾向于靠近資源、原料產地，反則其選址就會傾向于靠近市場。市園區建設要正確把握城市特點和資源稟賦，揚長避短、錯位發展，特別是要充分發揮市的資源優勢、市場優勢、政策優勢，超前謀劃、及早布局、主動對接，根據產業集聚和產業轉移的規律，選對產業方向，做好產業接續，特別是要吸引資源導向型和人才導向型企業，吸引具有增長潛力的東部企業入駐園區，逐步打造國家產業轉移承載的示范區。
(五)關于園區政策
我國園區建設的成功與政府良好的政策是分不開的，關鍵是要吃透和利用好國家給予的優惠政策，特別是不能停留在簡單地靠低地價、低稅收和財政補貼來招商引資的階段。首先，市可以充分利用國家的對口支援政策或東部地區經濟開發區發展的相關政策，來探討與東部地區合作共建經濟開發區的發展路徑。只要不違背國家的法律法規，合作共建的具體形式可以靈活多樣，爭取在最短的時間內充分吸收和引進東部開發區的發展經驗、技術經驗和管理經驗。合作共建經濟開發區本身也是一種管理的創新，可以借鑒南通市和青島市在相關方面的經驗，比如“代管”、“托管”、“齊抓共管”等。其次，園區政策特別是審批政策、優惠政策等要盡可能公開透明，統一規范，穩定外地企業投資預期，營造良好投資環境。另外，要注重政策集成，發揮政策合力，提供高效可靠的園區服務。
(六)關于建設時序
根據增長極理論，一個能夠對周邊產生帶動輻射作用的發展極，必須是企業、企業家的高度聚集，必須具有較強的規模效應，必須具有良好的投資和生產生活環境。因此市園區建設要突出重點，優先發展基礎好、速度快、空間大、帶動強的園區，引導企業、資源、資金、人才等向優先發展園區聚集，推進重點園區快速做大做強，進而帶動輻射其他區域發展。要合理規劃、加強統籌，防止多個園區的同質化和同城競爭、惡性競爭，影響全市園區整體的招商引資力度和經濟發展速度。
(七)關于建設資金
園區要發展，資金是關鍵。資金問題對于市園區建設尤為重要，特別是當前形勢下受到開發成本高和招商引資難“兩頭擠”，壓力越來越大。園區正處于快速發展的建設期，資金需求量大，總體上要拓寬思路、廣開渠道、創新方式、增加投入，確保建設資金需求。一是要增加政府資金投入。要給予園區管委會足夠的、穩定的財力，便于園區建設的長遠安排。二是要提高資金使用效率。要建立相對統一、科學運行、有效管理的園區投資平臺，充分發揮政府投資的放大效應。三是要積極吸引社會資金。制定優惠政策，吸引各地風險投資以多種形式參與園區建設，創新社會資金的使用方式，比如合作共建、委托建設、建設移交、建設運營等。四是要大力發展金融產業。園區發展金融產業，一方面豐富建設資金來源，另一方面金融產業本身也是未來發展方向。要采取多種形式支持金融產業發展，特別是鼓勵在園區設立針對園區企業服務的基金、投行、結算中心等銀行金融機構，著力打造西部區域性結算中心和要素市場中心。
(八)關于人才戰略
從硅谷和班加羅爾的經驗來看，園區發展的一個重要標準就是對人才的吸引力。因此要站在全市及至區域高度制定人才發展戰略和優惠政策，大力吸引各地人才到來參觀考慮、就業生活、創業致富。要高度重視高等院校、科研院所等研究機構在人才培養、創業創新等方面的基礎作用，鼓勵高校院所建立各種高校園區、創業園區等。要充分發揮大型企業、中央企業、跨國公司等在吸引人才、培養人才方面的積極作用，鼓勵園區與高校、企業聯合培養科技人才、管理人才。完善人才引進政策，大力發展科技、教育、文化、衛生事業，為園區工作人員營造良好的工作生活環境。此外，基礎設施建設、土地利用政策、空港出口加工、現代遠程服務等幾個問題，對于市園區建設也十分重要，因篇幅有限不再一一贅述。由于時間有限、了解不夠，以上思路建議多是管中窺豹、一家之言，有些地方還有不妥之處，有些方面涉及國家或省級層面的政策建議，還需要做進一步的工作。
總的來說，一個多月時間對于了解全市園區情況的確太短，但每到過一個園區一家企業，內心就會對這片熱土增加一份感情一份熱情，支撐著我更加認真更加投入地完成調研報告，并以此寄托自己的一份期待，期待能對關心參與園區工作的同志有所啟示，期待園區未來更美好!
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