老年人托養營利機構監管調研報告
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近年來，隨著人口老齡化加劇，養老服務需求日漸增多，老年人托養營利機構發展迅速，形成了新興的“朝陽產業”。在滿足群眾服務需求的同時，部分營利性托老機構也因經營不規范、誠信缺失、監管缺位而引發諸多消費投訴。今年以來，市工商局共受理該類投訴案件占整體消費投訴案件的18%，成為近年來增長速度最快的消費投訴類型之一。針對這一問題，該局組織人員開展了專題調研，深入了解營利性托老機構違法經營的表現及原因，并有針對性的提出了部分監管建議。
一、老年人托養營利機構經營存在的問題。
（一）無證照經營現象多，基礎設施條件較差。營利性養老機構在市場準入登記中，需要經過公安、民政、消防、衛生、工商等多個主管部門審批。近年來，由于主管部門對民營養老機構在場所、衛生、公共安全等方面的審核條件越來越嚴，準入門檻不斷提升，許多經營者無法獲得前置許可，工商部門無法核發營業執照，使得該類經營機構多數長期處于無照經營狀態。此外，托養營利機構大多為臨時設立的，基礎設施差：一是配套設施不齊全，經營者租賃簡陋房屋、安設幾個床位便開始經營，場所設施大多比較陳舊，衛生、醫療、消防條件及相關設施配備很難達到行業要求標準，安全隱患較大。二是人員培訓不到位，業務素質低。老年人托養營利機構護理員整體素質呈現三低狀態：文化水平低、收入低、管理水平低。大部分護理員是40-50歲的下崗人員，不僅沒有養老護理員職業資格，也缺少相應的護理經驗。
�。ǘ┩叙B場所隱蔽性強，執法巡查監管難。一是多數老年人托養營利機構屬于租房經營，隨著房價近幾年的快速上漲，為了降低經營成本，該類經營機構逐漸出現郊區化的趨勢，特別是違規經營業戶，他們定期更換經營場所，與監管人員開展長期“游擊戰”。二是老年人托養營利機構多數租用居民樓或自然村民房，與普通居民混住在一起，藏身于城市小區或農村，無明顯的經營門頭標志。工商執法人員在巡查中較難發現，同時基于執法權限，無法進入居民住宅內檢查，給調查取證、案件查處造成較大困難。
�。ㄈ┖贤瑑热莶粔蛞幏�，存在條款侵權問題。目前，私營托老機構行業還未推行統一格式合同，不同的經營者自擬的合同格式不同，相關內容中存在較多霸王條款、免責約定等。如，部分養老協議書中的附加條款約定，老人入住公寓期間，自主走失、跌傷等院方不負責任。還有部分合同在正文條款中約定，老人自行飲食時噎住造成意外等情況，院方僅負通知家屬的義務。
�。ㄋ模┨摷傩麄鳜F象嚴重，引發較多消費投訴。當前，部分私營老年人托養機構為了招收更多托養人員，違規發布大量宣傳廣告，主要有以下三種類型：一是私營營利性養老機構冒充公辦養老機構。部分個人經營的營利性養老機構，為吸引老人入住，在民政部門備案“非營利性機構”，對外宣傳是公辦養老機構，實為個人營利性經營。利用“公辦”、“非營利”等字眼騙取老人家屬的信任，逃避工商部門的監管。二是無照機構冒充有照機構。在巡查中發現，由于審批程序不嚴，部分無照經營機構拿不出民政部門的《社會福利執業許可證》或工商部門的《營業執照》，卻能夠出示消防或衛生等部分頒發的許可證明，涉嫌欺騙托養老人和家屬的行為。三是虛假宣傳使消費者受騙。部分營利性養老機構通過報紙、電視廣告等夸大實有的設施條件水平，或虛稱服務人員具有高級“職業護理”、“醫師資格”等資格，但事實上多數機構缺少正規的執業醫師和具有健康證明的防護人員。由于設施、人員的名不副實，老人的安全衛生條件存在隱患，對于突發事故的應急處理能力不足，極易造成事故。
�。ㄎ澹┥婕岸鄠�部門管轄，存在監管缺位問題。一是監管界限模糊。營利性養老機構的審批登記涉及民政、工商、公安、消防等多個部門，監管職權界限模糊。目前，該類養老機構運營尚無行之有效的監管措施和取締機制，形成監管“真空”地帶。以工商部門為例，在接到群眾投訴后，工商部門只能借助《無照經營查處取締辦法》或《商標廣告法》以擦邊球的形式進行監管，或依據《消費者權益保護法》進行調解查處。具體監管細則和職權責任方面的空白，使得相關部門采取觀望狀態，“不去管”、“不敢管”不僅不利于養老行業的整體發展，更對政府部門的公信力造成損害。二是執法人員被動執法。由于對該類投訴、案件接觸少，法律法規方面了解不足，工商執法人員普遍沒有形成監管意識。在監管過程中，大多是出現相關投訴，然后執法人員去調查處理，監管預防意識和預控手段不足。
二、老年人托養營利機構違法問題的原因
�。ㄒ唬┩叙B老人防范意識薄弱。多數托養老人及家屬對托養機構的消防安全、衛生條件、人員素質、服務水平等“軟條件”考查不足，對經營者資質、宣傳真實性考慮較少。同時，由于缺乏對相關專業知識的了解，許多普通群眾對私營托養機構的性質不確定，無法明確托養前要查看經營者的相關資格證件，部分托養機構在民政部門備案“非營利性養老機構”，對外聲稱“公辦福利養老機構”，利用公辦養老機構條件好、管理規范、信譽度高等特征，騙取托養人員及家屬的信任，并逃避了工商部門的監管。
�。ǘ┤鄙俳y一行業規范標準。目前，養老機構正處于快速發展階段，服務規范和監督體系跟進的速度較慢，缺少健全的行業自律組織和相應的管理制度，多數經營者各自為政，床位費、護理費、餐費等相關收費標準均由經營者自行決定，同時管理標準、護理標準、公寓房屋設計標準以及管理和服務人員的選用標準都不統一。今年以來，該局受理的涉及養老機構投訴案件中，55%的糾紛因價格問題和服務質量引發。同時，由于相關服務項目缺少統一標準，工商部門在處理消費投訴過程中僅能按照合理原則調解，工作存在較大的被動性。
（三）法規不健全，主動介入監管少。目前，尚無具體的全國性法律、法規對營利性養老機構監管職權和實施細則予以明確規定，給予法定職權，對于住宅內不法經營工商部門無權進入調查，因此工商部門在監管過程存在法規依據缺乏、取證困難的現狀。監管能動性不足，一定程度上縱容經營主體違法經營。同時，在基層執法人員中，執法人員普遍存在認識不足問題，對營利性托養機構與福利性公立養老機構鑒定不清，缺乏積極介入監管的主動性。
（四）相關部門未形成監管合力。一是相關部門審批不嚴。民政部門在監管中存在缺位。當前，非營利性養老機構在民政部門進行登記管理，營利性養老機構由工商部門登記發照。由于種種原因，經常出現營利性養老機構冒充非營利性養老機構進行備案登記，使經營者逃避工商部門監管。二是各部門職責推諉。民政、消防、公安、衛生等部門，在監管過程中多實行縱向分段監管。如工商部門只對經營范圍和主體資格進行檢查，消防、衛生等部門在巡察時只檢查各自證照情況，對于非本部門職責監管的違法行為卻不予理會，缺乏橫向連貫的監管協作機制，形成各部門多頭檢查卻都管不好的尷尬局面。三是部門信息流通不暢。目前各監管部門尚未形成暢通有效的.信息流通渠道和溝通平臺，部門存在信息共享障礙，對于違法經營行為的處理上常常出現個別部門單打獨斗，未形成合力，整治效果往往突出某一特定環節，缺乏整體性、體系化的綜合規范。此外由于信息的有序交流跟不上，監管部門缺乏有效地預警會商機制，因此對于營利性養老機構違法經營的預防效果較差。
三、加強老年人托養營利機構監管的建議
（一）規范養老服務合同文本。針對當前老年人托養營利機構存在的違規問題，要積極聯合民政部門，共同出臺《營利性養老機構協議書》，進一步科學界定養老機構、服務人員和消費者各自的權利義務，對機構環境、服務類別、方式、期限、標準和費用做出詳細的規定，并對養老服務工作中出現的合同糾紛處理、事故責任追究、老人身體損害賠償等方面做出明確規定，在所有從事營利性養老服務的機構中予以推廣使用。
�。ǘ嫿ūO管信息公共平臺。在“紅盾信息網”構建營利性養老機構信息平臺，建立四項機制。一是信息收集機制。通過與監管部門定期召開“聯席會議”、“信息交流會”等形式，進一步強化信息共享，全面整理公安、消防、衛生、民政、工商等各部門的審批信息，并將所有的屬于工商部門監管的養老機構情況在信息網上公示，根據登記信息將現有機構劃分為“已辦照”和“未辦照”兩大類，廣大群眾可以通過登陸網站，切實了解每個營利性養老機構成立中的各環節許可審批情況，選擇規范的機構托養老人。二是信息分析機制。由辦公室、調研室、消協、紀檢等部門每月開展“信息分析聯席會議”，對采集的信息進行預警分析，并將分析結果提供給機關負責人和相關監管部門，為決策和職能部門前置預防提供信息參考。三是信息發布機制。將工商部門采集、分析的數據、預警信息在網站上進行公示，不定期更新，暢通信息內外溝通渠道，增強公眾信息認知，彌補機構和消費者之間信息不對稱。四是公共投訴受理機制。在網絡平臺上設立投訴信箱，受理消費者投訴，消保科、消協等部門實行“三工作日回復制”，根據舉報的信息，開展實地核查，屬于工商監管范圍的及時查處，不屬于工商職責范圍的積極提供救濟渠道，主動為職能部門提供線索，及時為消費者排憂解難。通過四項機制，構建信息查詢、投訴受理、市場預警、日常監督四位一體的營利養老機構信息網絡平臺。
（三）強化虛假養老廣告監管。市局商廣科在廣告登記備案時嚴格審查廣告用語，對用語中出現的榮譽、資質等信息認真核實，嚴把廣告許可核審關。轄區工商所要加大巡查力度，重點查處未經許可擅自發布戶外廣告和印刷品廣告、廣告用語不規范等行為，對轄區養老廣告進行嚴抓細管。消保科、消協等部門要繼續推進“會議一站”進社區、下基層活動。選拔責任心強、知識水平高的群眾作為廣告監管員，在養老機構經營場所設立投訴電話，暢通申訴舉報渠道，落實24小時舉報電話值班制度，對投訴迅速回應，及時查處。形成上下聯動、多方參與、齊抓共管的廣告監管體系。
�。ㄋ模┡嘤堫^養老服務企業。重點培育一批優秀品牌營利性養老服務企業，以帶動和提升養老服務行業的整體發展水平。積極引導養老服務企業大力發展連鎖經營，充分整合現有資源和網絡，豐富服務項目，推進多元化、規�；l展。主動協調市委市政府在政策、資金、規劃、床位補貼、運營補貼等方面給予幫助，指導相關企業樹立品牌意識，幫助養老服務企業爭創馳名、著名商標，優化服務，打造地方養老企業龍頭品牌，實現以點帶面試發展。
�。ㄎ澹⿵娀喾轿宦搫訁f作。在政府統一領導下建立多部門協作監管機制，加強對違法營利性養老機構的動態監控。一是加強宣傳。結合民政、工商、衛生、公安職責，在日常工作中強化全面宣傳引導，通過廣播、報紙、電視等媒體介紹托養老人應注意的情況，引導廣大養老機構規范經營。二是交流寫作。定期與社區負責人、村委會的進行溝通，了解轄區內營利性養老機構發展狀況。構建多部門信息共享機制，及時交流在巡查中發現的最新違法情況，在政府的統一協調下，開展聯合執法，從各個環節進行規范。三是立體監督。除在紅盾信息網開設投訴受理專欄，結合“一會兩站”進社區、下基層活動，進一步暢通投訴舉報渠道，公布舉報電話、落實投訴舉報獎勵機制，請社區或村委會負責人擔任“義務觀察員”構建部門、網絡、社會三位一體的立體監督網絡。
(六)行業協會構建長效機制。工商部門主動牽頭協調地方黨委政府、民政部門成立聯系會議制度，積極協助民政部門構建養老服務行業協會。建立健全養老服務就業及從業人員的配套服務體系，開展養老服務人員職業技能鑒定，規范行業準入制度，對養老機構服務各項標準統一規范，定期開展服務人員培訓，加強巡查監管，全面落實人員持證上崗。同時，利用行業協會推行行業自律，加強營利性養老企業信用評價體系建設，構建該類機構“行業協會誠信星級評定”機制，在全社會營造一個有利于養老服務企業長遠發展的良好環境.
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