試驗區(qū)土地開發(fā)利用調(diào)研報告
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土地集約利用是指在兼顧環(huán)境效益和社會效益的前提下,通過調(diào)整土地使用目的、增加對土地的投入,達(dá)到提高土地的利用效率、增加經(jīng)濟(jì)效益、節(jié)約用地目的的一種土地利用方式。隨著海洋經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展，世界經(jīng)濟(jì)越來越向沿海地區(qū)集中。市地處海島，是沿海地區(qū)一類特殊的區(qū)域單元，土地供需矛盾突出，海洋型經(jīng)濟(jì)傾向明顯。加強(qiáng)對土地的集約利用，是破解土地資源瓶頸的主要途徑，是建設(shè)海洋經(jīng)濟(jì)綜合開發(fā)試驗區(qū)的重要要素保障。
一、市土地利用現(xiàn)狀
（一）土地資源總量及結(jié)構(gòu)
2012年市土地總面積145470公頃，其中農(nóng)用地94597公頃，占總土地面積的65.03%；建設(shè)用地29865公頃，占總土地面積的20.53%；未利用地面積21009公頃，占總土地面積的14.44%。
1、農(nóng)用地現(xiàn)狀
2012年市農(nóng)用地94597公頃，其中耕地面積27598.87公頃（40.05萬畝），占土地總面積的19.68％，主要分布在本島的平原沿海地區(qū)；園地面積2115.27公頃，占土地總面積的1.51%，主要分布在本島的丘陵平原交接處；林地面積50950.94公頃，占土地總面積的36.33%，在全市各大陸島均有廣泛分布，其中主要集中在本島、岱山島、泗礁島、衢山島的丘陵地帶；其他農(nóng)用地8505.07公頃，占土地總面積的6.06%，以坑塘水面為主。
2、建設(shè)用地現(xiàn)狀
2012年市建設(shè)用地29865公頃，其中城鄉(xiāng)建設(shè)用地14605.34公頃，占土地總面積的10.42％；交通水利用地3975.44公頃，占土地總面積2.83%；其他建設(shè)用地5490.46公頃，占土地總面積3.92％。整理文章由編輯：yjbys.com
城鄉(xiāng)建設(shè)用地中，城鎮(zhèn)工礦用地8450.55公頃，人均140平方米；農(nóng)居點(diǎn)用地面積6154.79公頃，人均146平方米。交通水利用地中，交通用地2130.47公頃，主要依托本島公路網(wǎng)和各大港口分布；水利設(shè)施用地1844.97公頃，主要為在本島的水庫。其他建設(shè)用地中，風(fēng)景名勝設(shè)施用地140.23公頃，集中分布在各風(fēng)景名勝區(qū)；特殊用地1234.64公頃，主要分布在本島沿海地區(qū)；鹽田面積4115.59公頃，各縣區(qū)沿海地區(qū)均有分布。
3、未利用地現(xiàn)狀
2012年，市未利用地面積26991.58公頃，占土地總面積的19.24%。其中水域面積769.46公頃，灘涂沼澤12308.09公頃，自然保留地13914.02公頃。
（二）海島土地資源的特殊性
1、土地類型多樣，可開發(fā)利用土地分散并且數(shù)量有限。群島由天臺山、四明山余脈入海而成，全市1390個島嶼，地貌基本以丘陵為主，平原較為狹窄。從地貌類型統(tǒng)計看，高丘占9％，低丘占61％，平原僅占30％。市內(nèi)較大的島嶼有較高山峰、丘崗，分層次構(gòu)成以本島為典型的高丘、低丘、平原、灘涂（潮間帶）以及海域地貌的環(huán)狀結(jié)構(gòu)。較小島嶼往往是“一山一島”或“一丘一島”，以低丘地貌為主。群島環(huán)境導(dǎo)致市可開發(fā)利用土地面積分散、狹小，開發(fā)成本高；丘陵面積在全部土地面積中所占的比重最大，導(dǎo)致可開發(fā)利用土地的更加有限，并在一定程度上增加土地開發(fā)利用的難度。整理文章：應(yīng)屆畢業(yè)生求職網(wǎng)
2、土地開發(fā)利用模式與大陸迥異。市人多地少、淡水資源短缺、陸地生態(tài)系統(tǒng)脆弱，農(nóng)業(yè)發(fā)展存在著明顯的劣勢。另一方面，市依海而存，也必將依海而興，其海洋優(yōu)勢正隨著社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的提高、消費(fèi)觀的變化而不斷顯現(xiàn)，市土地開發(fā)利用模式與大陸存在顯著差異。市土地開發(fā)利用要轉(zhuǎn)變對農(nóng)用地的認(rèn)識，農(nóng)用地存在的意義與大陸有很大差別，從目前的現(xiàn)狀來看，市農(nóng)業(yè)產(chǎn)值中90%以上為漁業(yè)產(chǎn)值，耕地主要以提供蔬菜、水果為主，糧食中的大米基本是外調(diào)，而林地主要以生態(tài)功能為主。也就是說，發(fā)展現(xiàn)代漁業(yè)應(yīng)當(dāng)成為市農(nóng)業(yè)發(fā)展的主要方向，農(nóng)業(yè)用地面積減少不會影響市農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定發(fā)展。
3、灘涂資源開發(fā)難度加大，投資成本提高。至2005年底，全市共圍成灘涂356處，總面積132.8平方公里。灘涂資源的開發(fā)利用，為我市農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、海水養(yǎng)殖、鹽業(yè)生產(chǎn)、城市建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提供了土地資源。與此同時，灘涂圍墾的成本不斷提高。2006年至2012年，全市圍墾面積37平方公里，完成投資29.58億元，灘涂圍墾成本在5萬元每畝左右；從目前正在實施的灘涂圍墾項目來看，釣梁圍墾三期、六橫小郭巨圍墾二期工程成本在7萬元每畝左右，金塘北部圍墾成本在15萬元每畝左右。灘涂圍墾成本大幅提高，以及對圍填海管理越來越嚴(yán)格，導(dǎo)致通過灘涂圍墾來解決用地需求的路越來越難走。
（三）土地資源利用存在的問題與矛盾
1、土地資源有限，供需矛盾突出。2012年，市土地總面積145470公頃，其中耕地面積27598.87公頃，按照戶籍人口96.77萬人計算，人口密度為665人/平方公里，人均土地面積2.25畝，人均耕地面積0.43畝。與浙江省相比，人口密度為全省的148%，人均土地面積約為全省的65%，人均耕地面積約為全省的59%。與全國相比，人口密度為全國的495%，人均土地面積為全國的20%，人均耕地面積為全國的29%。市目前正處于海洋經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的階段，經(jīng)濟(jì)建設(shè)用地、基礎(chǔ)設(shè)施用地、城市建設(shè)用地需求猛增，人多地少的矛盾嚴(yán)重制約全市經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的發(fā)展。
2、經(jīng)濟(jì)社會建設(shè)用地與耕地保護(hù)矛盾較大。市1390個島嶼基本是由天臺山、四明山余脈入海而成，各個島嶼的地形基本上是中央為山、山的四周為平地。按照平原面積為總面積的30%計算，全市平原面積約為42070公頃，而全市耕地面積為40.05萬畝，占平原面積的63%；耕地面積中又有36.43萬畝為基本農(nóng)田，約占耕地面積的91%。市發(fā)展海洋經(jīng)濟(jì)，建設(shè)現(xiàn)代化臨港工業(yè)體系，必定需要大量開發(fā)岸線資源和土地資源，由于地形原因和歷史原因，大部分項目建設(shè)所需的岸線和土地包含耕地，甚至包含基本農(nóng)田，經(jīng)濟(jì)社會建設(shè)用地與耕地保護(hù)矛盾突出。
3、海島保護(hù)法實施后，無居民小島審批周期拉長，使用難度加大。市是全國唯一的以群島立市的城市，全市1390個島嶼，住人島嶼僅有140個，無人島嶼1250個，占全市島嶼總數(shù)的90%。無人島嶼雖然比較分散，交通不便，基礎(chǔ)設(shè)施薄弱，但是蘊(yùn)含著豐富的岸線資源、旅游資源。近年來市海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅猛，開發(fā)利用無人島嶼也是推動力之一。市要建設(shè)海洋綜合開發(fā)試驗區(qū)，大力發(fā)展的港航產(chǎn)業(yè)、臨港工業(yè)、海洋旅游業(yè)，也有大量的項目需要布局到無人島嶼上。隨著海島法的頒布實施，無人島嶼的開發(fā)利用審批權(quán)上收，審批程序更加復(fù)雜，審批周期拉長，必然對開發(fā)利用無人島嶼發(fā)展海洋經(jīng)濟(jì)帶來影響。
4、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)受水資源短缺制約。市地處海島，與大陸分隔，且島嶼分散，徑流短促，水資源時空地域分布不均，目前人均水資源擁有量只有700立方米左右，是一個資源型缺水的.地區(qū)。為保障經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展對水資源的需求，市投入大量資金建設(shè)大陸引水一、二期工程和海水淡化項目，淡水生產(chǎn)供應(yīng)成本急劇上升, 大陸引水成本每立方米達(dá)到1.86元，海水淡化成本每立方米6元。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)是高耗水行業(yè)，農(nóng)業(yè)灌溉用水占的比例較高，全市農(nóng)田灌溉用水占全市用水量比重的30%左右。根據(jù)農(nóng)業(yè)部門提供的數(shù)據(jù)顯示，水稻種植畝均成本625元，按照大陸引水成本每立方米1.86元計算，水稻畝均耗水成本高達(dá)1268元，在種植水稻僅耗水成本是水稻平均種植成本的2倍，是國家水稻收購價格的1.36倍，在種植水稻和發(fā)展農(nóng)業(yè)嚴(yán)重的不經(jīng)濟(jì)和不適宜。高昂的淡水價格、難以開展規(guī)模農(nóng)業(yè)和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)相對較低的產(chǎn)出，使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的發(fā)展受到嚴(yán)重制約。
5、土地集約化利用程度不高。一是集約用地觀念不強(qiáng)，政府、企業(yè)、社會各界集約用地觀念普遍還不強(qiáng)。二是土地資源市場化配置程度不高，土地價格沒有真正反映市場價格。三是土地供應(yīng)管理制度還停留在“重審批輕監(jiān)管”的傳統(tǒng)管理模式，各級地方政府和國土資源管理部門在土地管理中，一貫將工作重點(diǎn)放在用地報批和土地供應(yīng)上，而對后續(xù)的土地開發(fā)利用過程的監(jiān)管往往缺位，對低效利用、閑置土地缺乏有效的處置措施及有效利用的激勵機(jī)制。
（四）土地集約利用的主要作法與成效
1、科學(xué)有序?qū)嵤┮慌鸀┩繃鷫椖�，增加可用土地面積，提升土地及岸線價值。1951年-2005年，全市共圍成灘涂356處，圍涂總面積達(dá)132.8平方公里，為人均增加用地0.20畝，現(xiàn)已開發(fā)利用125.4。2006年-2012年，全市圍墾成陸40處，面積37平方公里。灘涂圍墾項目不僅增加了土地面積，而且大幅度提升了土地及岸線價值，一大批臨港工業(yè)項目依托圍墾區(qū)域建設(shè)起來，推動全市社會經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展。如釣梁圍墾區(qū)域擴(kuò)展了本島北部的工業(yè)區(qū)塊面積，也充分挖掘出北部深水岸線的價值；東港圍墾區(qū)域建設(shè)起一座新城；目前正在實施的小洋山北部圍墾、金塘北部圍墾、小郭巨圍墾，將布局港口物流、臨港工業(yè)、石化工業(yè)等項目。
2、科學(xué)利用岸線資源，合理布局產(chǎn)業(yè)項目，充分發(fā)揮沿海土地價值。2007年9月，市政府常務(wù)會議審議通過了《市港口岸線使用管理暫行辦法》，對全市范圍內(nèi)港口岸線的規(guī)劃、利用、管理、監(jiān)督等活動進(jìn)行了規(guī)范，并成立了市港口岸線資源管理領(lǐng)導(dǎo)小組，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)港口岸線開發(fā)管理與項目布局方面的重大事項和問題。通過幾年的實施，岸線資源得到了充分利用，建設(shè)了一大批船舶修造、港口物流、海洋機(jī)械、臨港石化的大項目，如中遠(yuǎn)六橫修造船基地、歐華造船、和邦化學(xué)、金塘大浦口集裝箱碼頭等項目，極大地促進(jìn)了全市經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展。
3、推進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，減少耗水作物種植面積，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效益。水稻是我市傳統(tǒng)種植品種，耗水量大，遇到干旱年份或者降水時空不均衡的年份，容易遭受災(zāi)害，產(chǎn)出大幅度下降。為提高農(nóng)業(yè)產(chǎn)出率，同時為科學(xué)合理配置水資源，市大力推進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，主要是減少水稻等耗水作物種植面積，同時大力發(fā)展水果、蔬菜等經(jīng)濟(jì)作物種植，同時加大對農(nóng)業(yè)的投入，建設(shè)大棚、滴灌等現(xiàn)代化設(shè)施，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效益。
4、加強(qiáng)土地管理，確保土地資源合理有效利用。在土地供應(yīng)上,堅持從嚴(yán)從緊的建設(shè)用地供應(yīng)政策，嚴(yán)格執(zhí)行國家《限制用地目錄》和《禁止用地目錄》;在具體建設(shè)項目審批中，嚴(yán)格執(zhí)行《浙江省建設(shè)用地控制指標(biāo)》，對建設(shè)項目用地實施嚴(yán)格的定量管理;堅持土地資源市場化配置,嚴(yán)格執(zhí)行《劃撥用地目錄》、《協(xié)議出讓國有土地使用權(quán)規(guī)范》、《招標(biāo)拍賣掛牌出讓國有土地使用權(quán)規(guī)范》，正確界定劃撥、協(xié)議、招拍掛供地界限。在土地使用中,建立建設(shè)用地開發(fā)利用動態(tài)監(jiān)管體系,建立違約追究責(zé)任制度。在項目竣工后,建立用地復(fù)核驗收制度。
5、推進(jìn)產(chǎn)業(yè)集聚，增加基礎(chǔ)設(shè)施投入，提高土地使用效益。產(chǎn)業(yè)集聚可以提高公共基礎(chǔ)設(shè)施的共享程度、縮短產(chǎn)業(yè)鏈上企業(yè)的空間距離和實現(xiàn)規(guī)模效應(yīng)，從而增加產(chǎn)出，提高土地使用效益。近年來，市通過科學(xué)規(guī)劃、加大基礎(chǔ)設(shè)施投入力度、出臺優(yōu)惠扶持政策等手段，大力推進(jìn)產(chǎn)業(yè)向開發(fā)區(qū)集聚，向經(jīng)濟(jì)大島集聚，取得明顯成效。如經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)2008年實現(xiàn)工業(yè)總產(chǎn)值76.21億元、工業(yè)性投入13.48億元、利稅總額3.07億元，每平方公里工業(yè)產(chǎn)值為1.6億元；市六橫島2008年社會總產(chǎn)值131.8億元，每平方公里產(chǎn)出1.1億元。
二、市建設(shè)用地需求測算與缺口推算
（一）方法一：建設(shè)用地需求回歸測算
2、預(yù)測
2010年全市地區(qū)生產(chǎn)總值約為600億元，按照海洋綜合試驗區(qū)建設(shè)GDP目標(biāo)， 2015年實現(xiàn)GDP約為1100億元，2020年約為1700億元，代入模型，可得2010年全市建設(shè)用地28274.5公頃，2015年全市建設(shè)用地34822.5公頃，2020年全市建設(shè)用地42680.1公頃。
（二）方法二：根據(jù)重點(diǎn)項目用地缺口推算
根據(jù)《市土地利用總體規(guī)劃（2006-2020）》，2005年建設(shè)用地面積24071.23公頃，到2020年為32237.75公頃，期間可使用量為8166.52公頃。而根據(jù)方法一推算，到2020年，全市建設(shè)用地42680.1公頃，比2005年新增建設(shè)用地18608.87公頃，建設(shè)用地缺口為10442.35公頃。
根據(jù)《市要求列入省“十二五”重大建設(shè)項目規(guī)劃建議表（征求意見稿）》，“十二五”期間，市重大建設(shè)項目新增建設(shè)用地需要6200公頃，其中實施類項目2236公頃，預(yù)備類項目1013公頃，研究類項目2951公頃。按照《市土地利用總體規(guī)劃（2006-2020）》，2005年至2020年之間市建設(shè)用地使用量為8166.52公頃，2005年至2012年已經(jīng)使用了4084公頃，2010年至2020年之間建設(shè)用地僅剩4082.52公頃。兩項數(shù)據(jù)相比較，可以得出結(jié)論：規(guī)劃到2020年的建設(shè)用地，到“十二五”末，光重大建設(shè)項目用地需求就出現(xiàn)缺口2117.48公頃，而重大建設(shè)項目從歷年投資額來看，只占全市總投資的30%左右，也就是說“十二五”期間占全市總投資70%的非重大建設(shè)項目無地可用。“十二五”期間建設(shè)用地已經(jīng)出現(xiàn)較大缺口，“十三五”更是無地可用。
三、市土地集約利用的指導(dǎo)思想和基本原則
（一）指導(dǎo)思想
以科學(xué)發(fā)展觀為統(tǒng)領(lǐng)，根據(jù)建設(shè)海洋綜合開發(fā)試驗區(qū)的需要，兼顧環(huán)境效益和社會效益，通過開源與節(jié)流相結(jié)合的措施，加強(qiáng)對土地資源的集約利用，為促進(jìn)市海洋經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)快速發(fā)展和海洋資源合理開發(fā)利用提供重要的要素保障。
（二）基本原則
1、開源與節(jié)流相結(jié)合的原則。一方面要廣開源路，因地制宜，向海洋要地，向灘涂要地，向低丘緩坡要地，向無人海島要地，特別是向農(nóng)業(yè)要建設(shè)用地；另一方面要節(jié)約用地，發(fā)展不占地工業(yè)，大力發(fā)展港口物流業(yè)、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)，加強(qiáng)土地使用各環(huán)節(jié)的管理，推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)。
2、開發(fā)與保護(hù)相結(jié)合的原則。一方面要根據(jù)需要開發(fā)利用各種土地資源，保障經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的需要;另一方面在開發(fā)的同時，要采取多種措施，進(jìn)行生態(tài)保護(hù)、環(huán)境保護(hù)、土地可持續(xù)利用性保護(hù)。
3、外部和內(nèi)部相結(jié)合的原則。一方面要創(chuàng)造良好的外部環(huán)境，積極向上爭取各項用地優(yōu)惠政策，重點(diǎn)是突破現(xiàn)行用地政策，爭取保障海洋綜合開發(fā)實驗區(qū)建設(shè)需要的特殊用地政策；另一方面要加強(qiáng)內(nèi)部潛力挖掘，多途徑節(jié)約用地，合力保障土地要素。
四、市土地集約利用的對策措施
（一）發(fā)展“海上農(nóng)業(yè)”和“現(xiàn)代農(nóng)業(yè)”。“海上農(nóng)業(yè)”和“現(xiàn)代農(nóng)業(yè)”是市拓展農(nóng)業(yè)發(fā)展空間、提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效益的重要發(fā)展方向，可以確保在農(nóng)業(yè)用地不斷減少的情況下，農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定發(fā)展。發(fā)展“海上農(nóng)業(yè)”，一是要穩(wěn)定發(fā)展捕撈業(yè)，在保持捕撈量基本穩(wěn)定的前提下，不斷減少捕撈船只；二是要大力發(fā)展遠(yuǎn)洋漁業(yè)，拓展?jié)O業(yè)作業(yè)空間，打造遠(yuǎn)洋漁業(yè)基地；三是要大力發(fā)展生態(tài)養(yǎng)殖業(yè)，將有條件的港灣及近海開發(fā)成“藍(lán)色耕地”，發(fā)展深水網(wǎng)箱養(yǎng)殖。發(fā)展“現(xiàn)代農(nóng)業(yè)”，要根據(jù)自然條件和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的需要，劃定若干面積較大、連接成片、基礎(chǔ)設(shè)施較好地區(qū)域為農(nóng)業(yè)發(fā)展區(qū)，編制現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)發(fā)展規(guī)劃，建設(shè)若干現(xiàn)代農(nóng)業(yè)綜合區(qū)、農(nóng)業(yè)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)園區(qū)、精品農(nóng)業(yè)區(qū)，保障經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展對蔬菜、水果的需求。不斷加大對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的扶持力度，建立規(guī)范的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)平臺，推動農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，實現(xiàn)規(guī)模效應(yīng)。
（二）發(fā)展“節(jié)地工業(yè)”。隨著建筑技術(shù)的進(jìn)步和土地資源的日趨緊張，向地下和地上發(fā)展的“節(jié)地工業(yè)”是大勢所趨，也是提高工業(yè)土地產(chǎn)出率的重要途徑。對于新建的工業(yè)項目，要鼓勵引導(dǎo)企業(yè)建設(shè)多層廠房，給予建造兩層及兩層以上廠房的企業(yè)相關(guān)優(yōu)惠政策。對利用現(xiàn)有廠房、土地或淘汰落后生產(chǎn)能力實施“零增地”技術(shù)改造和技術(shù)創(chuàng)新項目的，要安排相關(guān)扶持資金。要鼓勵工業(yè)企業(yè)利用地上、地下空間來布置非生產(chǎn)性設(shè)施。
（三）培育發(fā)展“海上主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)”。市區(qū)域總面積2.22萬平方公里，其中海域面積占總面積的94%，發(fā)展空間廣闊。建設(shè)海洋綜合開發(fā)試驗區(qū)，就是要通過多年努力，把發(fā)展空間從陸地向海洋拓展�，F(xiàn)階段，要從實際出發(fā)，大力發(fā)展港航產(chǎn)業(yè)，不斷提高海運(yùn)運(yùn)力和發(fā)展物流貿(mào)易服務(wù)業(yè)，加快港航服務(wù)集聚區(qū)和物流園區(qū)建設(shè)，重點(diǎn)打造鐵礦砂中轉(zhuǎn)貿(mào)易、煤炭中轉(zhuǎn)加工配送、油品中轉(zhuǎn)貿(mào)易儲存、糧食中轉(zhuǎn)加工配送、化工品中轉(zhuǎn)儲運(yùn)加工、集裝箱中轉(zhuǎn)運(yùn)輸?shù)攘蠡�，建設(shè)全國重要的現(xiàn)代化大宗散貨樞紐港和重點(diǎn)物流節(jié)點(diǎn)城市。同時要大力發(fā)展臨港大宗物資加工產(chǎn)業(yè)，重點(diǎn)布局煤炭、礦砂、石化、糧油、木材、有色金屬等加工項目。
（四）發(fā)展“立體交通”。隨著市經(jīng)濟(jì)社會的快速發(fā)展，原有交通設(shè)施已經(jīng)不能滿足經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和人民生活的需求，一批交通道路正在建設(shè)之中。隨著土地資源的緊張，向空中和向地下拓展、發(fā)展“立體交通”也是勢在必行的。近期來看，要實施好定海區(qū)文化路立交橋、普陀區(qū)東港立交橋項目，一定程度上解決交通擁堵的問題。從長遠(yuǎn)來看，建設(shè)更多的立交橋、高架橋，甚至發(fā)展地鐵、輕軌，也是建設(shè)城市“暢通工程”的重要途徑。
（五）向“坡地”要地。選擇一些坡度較緩、環(huán)境優(yōu)美的地段作為山地住宅開發(fā)的重點(diǎn)。逐步推廣“山地住宅”的新概念，以引領(lǐng)開發(fā)商進(jìn)行更為科學(xué)合理的山地住宅建設(shè)。其次，可以將某些工業(yè)項目搬上低丘緩坡，擴(kuò)展用地外延空間。但需要強(qiáng)調(diào)的是，山地住宅和工業(yè)項目開發(fā)要綜合考慮生態(tài)、經(jīng)濟(jì)、技術(shù)、社會、人文等多方面的因素，實現(xiàn)科學(xué)有序開發(fā)。
五、推進(jìn)海洋綜合開發(fā)試驗區(qū)建設(shè)，實現(xiàn)土地集約利用的政策建議
（一）核減耕地保有量，取消基本農(nóng)田保護(hù)面積。市農(nóng)用地來源主要由兩部分組成，一是各島嶼自然港灣淤積圍墾而形成的小塊平地，經(jīng)捍鹵蓄淡后改造為水田，二是在島嶼山坡上開墾出來的旱地，包括大躍進(jìn)年代在15度以上坡地開墾的零星農(nóng)地。在1992年全國土地詳查時，雖有很多山頂、山坡地塊已經(jīng)退耕還林，但由于當(dāng)時土地詳查政策的規(guī)定，仍然統(tǒng)計在耕地總量之內(nèi)。市基本農(nóng)田面積則是以耕地面積為基數(shù)，按照國家國土部核定給浙江省的基本農(nóng)田保護(hù)率核定的，沒有考慮到市陸域面積零星離散、耕地總量少、人口密度高的實際，耕地面積保有量指標(biāo)偏大，基本農(nóng)田保護(hù)率偏高，保護(hù)率達(dá)到91%。受地形因素影響，市耕地和基本農(nóng)田大多數(shù)劃定在緊靠港口岸線的區(qū)位，致使一些臨港產(chǎn)業(yè)開發(fā)項目因涉及耕地和基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)而無法實施，制約了經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展。為促進(jìn)海洋綜合開發(fā)試驗區(qū)的建設(shè)，建議核減耕地保有量，取消基本農(nóng)田保護(hù)面積。
（二）增加建設(shè)用地指標(biāo)以及年度建設(shè)用地計劃指標(biāo)。長期以來，市經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對落后于長江三角洲其他地區(qū)，然而近年來市經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度卻處于長三角的領(lǐng)先地位。經(jīng)濟(jì)的后發(fā)性帶來了新的土地資源開發(fā)利用矛盾。在90年代末期，國家對建設(shè)用地的規(guī)�？刂撇粐�(yán)，但由于自身經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度較慢，上級分配的建設(shè)用地尚使用不完。近年來，隨著經(jīng)濟(jì)的增速，市建設(shè)用地需求量大幅度增加，在國家嚴(yán)格保護(hù)耕地的政策背景下，進(jìn)一步激化了土地供需矛盾，建設(shè)用地短缺嚴(yán)重制約了市經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展。因此，根據(jù)建設(shè)海洋經(jīng)濟(jì)綜合開發(fā)試驗區(qū)的實際需要，相應(yīng)增加市的建設(shè)用地總量指標(biāo)以及年度建設(shè)用地計劃指標(biāo)。
（三）保證用海指標(biāo)，享受省級海域使用審批權(quán)限。市土地資源短缺，海域面積寬闊，發(fā)展海洋經(jīng)濟(jì)，必定要利用海域。國家從2010年開始對用海實行指標(biāo)管理，指標(biāo)下達(dá)到省一級，計劃單列市單列。此政策對市臨港產(chǎn)業(yè)、灘涂圍墾等影響較大。建議將的圍填海計劃指標(biāo)實施計劃單列，由國家直接下達(dá)計劃指標(biāo)，并適當(dāng)放寬指標(biāo)限額。同時海域使用金全額留在當(dāng)?shù)�，支持地方�?jīng)濟(jì)建設(shè)，用于海域使用管理和海洋生態(tài)保護(hù)。
（四）圍墾造地全部劃為建設(shè)用地，并且不受用地指標(biāo)限制。灘涂圍墾是充分發(fā)揮市海洋資源優(yōu)勢、推進(jìn)海洋經(jīng)濟(jì)建設(shè)的重要舉措。但是，灘涂圍墾成陸部分，必須將一定比例劃分為補(bǔ)充耕地，不能全部劃為建設(shè)用地；并且在使用時也要受用地指標(biāo)限制，圍墾造地的優(yōu)勢不能得到充分發(fā)揮。由于我市圍墾造地工程建設(shè)難度大往往堤線水深達(dá)到-20米左右，投資成本也比沿海地區(qū)要高出近一倍，建議將圍墾造地部分能夠全部劃分為建設(shè)用地，在使用時不再受用地指標(biāo)限制。
（五）下放無居民海島使用審批權(quán)，享受省級無居民海島審批權(quán)限。海島保護(hù)法規(guī)定：“從事全國海島保護(hù)規(guī)劃確定的可利用無居民海島的開發(fā)利用活動，應(yīng)當(dāng)向省、自治區(qū)、直轄市人民政府海洋主管部門提出申請，并提交項目論證報告、開發(fā)利用具體方案等申請文件，由海洋主管部門組織有關(guān)部門和專家審查，提出審查意見，報省、自治區(qū)、直轄市人民政府審批。無居民海島的開發(fā)利用涉及利用特殊用途海島，或者確需填海連島以及其他嚴(yán)重改變海島自然地形、地貌的，由國務(wù)院審批。”照此規(guī)定，無居民海島的開發(fā)，至少需要省級審批，給市合理開發(fā)利用無居民島嶼帶來了諸多不便。建議上級授權(quán)委托市政府審批無居民海島使用，享受省級無居民海島審批權(quán)限。
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