關(guān)于整治土地閑置問(wèn)題的調(diào)研報(bào)告
當(dāng)前，在我國(guó)土地資源稀缺、供需矛盾突出的嚴(yán)峻形勢(shì)下，土地閑置已經(jīng)成為土地資源利用和管理中被廣泛關(guān)注的問(wèn)題,同時(shí)也是國(guó)土資源管理部門致力于解決的重點(diǎn)課題之一。下面是應(yīng)屆畢業(yè)生小編為大家搜集整理出來(lái)的有關(guān)于整治土地閑置問(wèn)題的調(diào)研報(bào)告，歡迎閱讀!
土地閑置不但加劇了土地市場(chǎng)的混亂無(wú)序和農(nóng)用地非農(nóng)化的趨勢(shì),造成了資源和資產(chǎn)的浪費(fèi)，而且嚴(yán)重阻礙了經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展，甚至還會(huì)影響貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀、建設(shè)和諧社會(huì)的進(jìn)程。因此，清理閑置土地、提高土地利用效率勢(shì)在必行。本文首先對(duì)我國(guó)的土地閑置總體情況做以簡(jiǎn)要介紹，對(duì)引發(fā)此類問(wèn)題的原因進(jìn)行深入分析，并有針對(duì)性地提出一些對(duì)策建議。
一、我國(guó)土地閑置總體情況
按照國(guó)務(wù)院2XXX年十號(hào)文件的要求，國(guó)土資源管理部門加大對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)的清理治理整頓力度，打擊囤積土地行為，于今年3月至7月開(kāi)展了全國(guó)房地產(chǎn)市場(chǎng)專項(xiàng)治理整頓，并將工作的進(jìn)展情況及時(shí)向社會(huì)進(jìn)行通報(bào)。同時(shí)，對(duì)發(fā)現(xiàn)的典型案件進(jìn)行掛牌督辦和公開(kāi)通報(bào)，以促進(jìn)房地產(chǎn)市場(chǎng)治理整頓下一步的規(guī)范運(yùn)行。
2xxx年08月09日，國(guó)土資源部披露了全國(guó)1457宗閑置土地名單，閑置面積達(dá)14.66萬(wàn)畝，其中，70%以上為住宅用地。2010年 8月19日，國(guó)土資源部又公布了全國(guó)違法違規(guī)土地清理的最新數(shù)據(jù)：截至今年5月底，全國(guó)共上報(bào)房地產(chǎn)違法違規(guī)用地宗數(shù)3070宗，面積約18.84萬(wàn)畝，其中，閑置土地2815宗，面積16.95萬(wàn)畝，分別占上報(bào)總宗數(shù)和面積的91.69%和90%。從清理數(shù)據(jù)來(lái)看，在各類房地產(chǎn)違法違規(guī)用地中，閑置土地成為房地產(chǎn)用地違法違規(guī)的主要問(wèn)題。目前，土地閑置大體分為兩類，企業(yè)自身原因造成的占46%，其余54%的閑置土地主要是由政府原因造成，而因毛地出讓拆遷難、調(diào)整規(guī)劃等政府和客觀原因造成土地閑置的占六成以上。
二、土地閑置問(wèn)題的原因分析
引發(fā)土地閑置問(wèn)題的原因復(fù)雜，涉及面廣，歸結(jié)有如下幾點(diǎn)：
(一)政府依法征收、收回的土地未能及時(shí)處理或者處理不完全造成的土地閑置。各級(jí)政府依法征收、收回土地后，由于地理位置、規(guī)劃用途、基礎(chǔ)設(shè)施配套、土地限制條件或土地出讓底價(jià)過(guò)高等因素，部分土地與土地開(kāi)發(fā)利用計(jì)劃脫節(jié)，加上沒(méi)有政策支持，缺乏有效的制約機(jī)制，導(dǎo)致土地利用率較低。一是地方政府對(duì)土地利用缺乏統(tǒng)籌規(guī)劃，為片面追求招商引資進(jìn)度，極力滿足用地單位的需求，亂鋪攤子、亂上項(xiàng)目、大面積占用土地，但由于論證不到位、規(guī)劃不合理，沒(méi)有考慮土地管理規(guī)定、城市規(guī)劃要求和相關(guān)法律法規(guī)及有關(guān)政策，在進(jìn)行總體規(guī)劃修編后，一些既定土地原有規(guī)劃可能面臨調(diào)整，同時(shí)，一些企業(yè)著眼于自身利益而申請(qǐng)調(diào)整規(guī)劃，造成用地性質(zhì)或土地容積率發(fā)生變化，開(kāi)發(fā)商和地方政府要進(jìn)行重新協(xié)調(diào)和溝通，從而造成土地批而未建，大量土地閑置;二是土地權(quán)屬、審批流程或交易流程等環(huán)節(jié)存在糾紛，導(dǎo)致土地不能如期開(kāi)發(fā);三是土地的一級(jí)開(kāi)發(fā)推進(jìn)困難，導(dǎo)致規(guī)劃土地不能實(shí)現(xiàn)最后開(kāi)發(fā);四是雖然通過(guò)土地招拍掛制度向開(kāi)發(fā)商轉(zhuǎn)讓了土地，但由于更大規(guī)模的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)計(jì)劃，致使土地轉(zhuǎn)讓作廢，無(wú)法按原計(jì)劃開(kāi)發(fā);五是由于一些地區(qū)市況不好，規(guī)劃開(kāi)發(fā)土地往往流拍。
(二)地方政府財(cái)政資金緊張。我國(guó)目前實(shí)行的分稅制對(duì)中央政府和地方政府的財(cái)政收入分配做出了向中央政府傾斜的切割，在中央政府財(cái)政收入急劇增加的同時(shí)，各級(jí)地方政府的財(cái)政資金急劇減少，財(cái)政資金分配制度不夠合理，使其不得不尋找其他資金來(lái)源。同時(shí)，中央政府為保證地方政府的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，不得不允許地方政府舉債，放任日趨嚴(yán)重的“土地財(cái)政”現(xiàn)象。在現(xiàn)有的財(cái)稅體制下，地方政府在財(cái)政資金運(yùn)籌方面困難重重，對(duì)于土地財(cái)政的依賴性也越來(lái)越強(qiáng)，過(guò)度出售所掌控之中的城市土地，對(duì)于開(kāi)發(fā)商的囤地行為監(jiān)管不嚴(yán)，打擊囤地的政策執(zhí)行力度不夠，對(duì)閑置土地行為未能及時(shí)處理。大量城市土地閑置，加劇了房地產(chǎn)市場(chǎng)的混亂，成為了中央政府與地方政府財(cái)政資金分配不合理所衍生出的嚴(yán)重問(wèn)題。
(三)政策執(zhí)行不到位，監(jiān)管查處力度偏軟。由于查處閑置土地牽扯多方利益，一些地方政府出于土地財(cái)政考慮，為促進(jìn)gdp增長(zhǎng)，以及獲取更高土地出讓金或其他土地收益，擔(dān)心打擊囤地后導(dǎo)致地價(jià)房?jī)r(jià)下降，或收回囤地后不能再賣出高價(jià)而存在畏難狀況，因此，在有效利用土地方面態(tài)度曖昧，放任房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商的囤地行為，對(duì)閑置土地的重視程度不夠，在監(jiān)管力度方面執(zhí)行能力偏弱，清理摸底不夠全面深入，查處力度聲勢(shì)不夠大，工作比較滯后。地方土地行政主管部門的工作透明度也不高，對(duì)于發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題以遮蓋為原則，未及時(shí)上報(bào)，導(dǎo)致大量閑置土地未能依法處理。土地政策執(zhí)行不到位，閑置土地處理辦法未能落實(shí)，讓囤積土地的違法成本過(guò)低，給開(kāi)發(fā)商造成僥幸心理，從而形成惡性循環(huán)。由于政府違約而造成的土地閑置中，僅單方面地要求開(kāi)發(fā)商完全依法、依合同而執(zhí)行合約，卻未要求政府也應(yīng)嚴(yán)格地履行合約，并向因違約而給開(kāi)發(fā)商造成的損失進(jìn)行補(bǔ)償，因此，由于政府原因造成土地閑置的比例大，協(xié)商查處難度大，加之較早出讓的毛地拆遷難，導(dǎo)致以閑置土地為主的房地產(chǎn)違法違規(guī)用地查處結(jié)案率比較低。
(四)由國(guó)有大中型企業(yè)造成的土地閑置。隨著經(jīng)濟(jì)體制改革的逐步深化，許多國(guó)有大中型企業(yè)停產(chǎn)、停業(yè)、轉(zhuǎn)產(chǎn)或破產(chǎn)，從而造成大量土地閑置。由于企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理不善或相關(guān)部門監(jiān)管不到位，部分企業(yè)將原國(guó)家無(wú)償劃撥的國(guó)有土地長(zhǎng)期處于閑置或低效利用狀態(tài)。某些企業(yè)原來(lái)使用國(guó)有土地的方式是無(wú)償劃撥，按照國(guó)家政策規(guī)定處置國(guó)有企業(yè)劃撥土地的出讓金應(yīng)首先用于安置企業(yè)職工，但為了節(jié)省資金，對(duì)于盈利部分生產(chǎn)部門的土地和便于變現(xiàn)的土地資產(chǎn)，以作為企業(yè)職工安置的名義直接坐扣土地出讓金，將大量不便使用的土地長(zhǎng)期擱置或長(zhǎng)期租賃給其他單位使用，既不將閑置土地交給政府處理，也不上繳出租的土地收益;一些企業(yè)直接將房產(chǎn)轉(zhuǎn)讓，以土地所有者身份將劃撥土地直接出租，收取高額土地收益;有的企業(yè)甚至將房產(chǎn)轉(zhuǎn)讓，以土地所有者身份簽訂土地使用權(quán)有償使用合同，不僅影響了土地管理的正常秩序，而且嚴(yán)重?fù)p害了國(guó)家和購(gòu)房者的利益。
(五)國(guó)有商業(yè)銀行處理不良資產(chǎn)過(guò)程中造成的土地閑置。國(guó)有商業(yè)銀行在國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展中起的作用是不容置疑的，各個(gè)金融機(jī)構(gòu)都收回了大量土地，然而在處置不良資產(chǎn)過(guò)程中，由于取得土地成本過(guò)高、變現(xiàn)損耗過(guò)大，或者看到土地有增值前景則待價(jià)而沽，或者沒(méi)有完全取得處置權(quán)利等原因，未能及時(shí)處置抵債資產(chǎn)而造成了土地閑置。還有一部分不良資產(chǎn)在金融機(jī)構(gòu)和資產(chǎn)公司之間進(jìn)行了資產(chǎn)轉(zhuǎn)移，由于這部分抵債資產(chǎn)往往還牽連著其他利益沖突，金融機(jī)構(gòu)和資產(chǎn)公司并未履行任何過(guò)戶、更名手續(xù)，在資產(chǎn)公司又再次將其打包出售后，連同其他債權(quán)最終一起被第三方購(gòu)得，當(dāng)取得這部分資產(chǎn)的權(quán)利人到土地行政主管部門辦理過(guò)戶手續(xù)時(shí)，因手續(xù)不完備、權(quán)利不明確而不能辦理相應(yīng)手續(xù)，土地不得不閑置。由于前些年銀行業(yè)管理不善，貸款發(fā)放程序不完善，一些企業(yè)貸款過(guò)高，銀行在收回抵押物后發(fā)現(xiàn)處置抵押物后的損耗過(guò)大，處置不如閑置，至少閑置情況下有抵押物存在可以少報(bào)損耗。還有部分地理位置好、容易變現(xiàn)的土地資產(chǎn)沒(méi)有處置，主要是由于銀行的一些高級(jí)管理人員看到了這些土地具有升值的潛力，稍遲處理會(huì)取得更高的回報(bào)，因此暫緩處置。
(六)開(kāi)發(fā)商囤地現(xiàn)象嚴(yán)重。土地作為一種稀缺資產(chǎn)，具有保值和增值作用，從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看是有很好的增長(zhǎng)預(yù)期，囤積和炒賣土地比正常的開(kāi)發(fā)房地產(chǎn)要周期短、利潤(rùn)高，因此，開(kāi)發(fā)商為抬高房?jī)r(jià)牟取暴利，將購(gòu)置的土地長(zhǎng)期閑置，囤積居奇，造成房地產(chǎn)市場(chǎng)長(zhǎng)期以來(lái)的供給不足，市場(chǎng)中的土地投機(jī)機(jī)構(gòu)的圈地、囤地造成了土地閑置。另外，部分企業(yè)由于自身資金周轉(zhuǎn)或經(jīng)濟(jì)實(shí)力發(fā)生變化，大部分資金用于繳納土地出讓金，無(wú)法消化前期土地儲(chǔ)備，或者隨行就市放緩開(kāi)發(fā)節(jié)奏，也導(dǎo)致了囤地現(xiàn)象的出現(xiàn)。有的項(xiàng)目土地開(kāi)發(fā)手續(xù)早已完善，但開(kāi)發(fā)企業(yè)之間相互轉(zhuǎn)讓，造成開(kāi)發(fā)時(shí)間延誤，從而造成土地閑置。
(七)拆遷難造成土地閑置。因現(xiàn)有拆遷制度的弊端導(dǎo)致政府部門沒(méi)有兌現(xiàn)土地出讓合同中規(guī)定的拆遷交地時(shí)間。這些土地并非“熟地”而是“生地”，開(kāi)發(fā)商得地之后，還需要和住戶談判拆遷事宜。如果拆遷沒(méi)談攏，土地便要閑置。從土地角度看，是“閑置”的，但從社會(huì)角度看，并不是“閑置”的。從社會(huì)整體角度看，土地閑置當(dāng)然是巨大的'浪費(fèi)。解決土地閑置既需要地方政府部門嚴(yán)格按照法律程序辦事，更需要從非市場(chǎng)原因造成的土地閑置入手去尋找根治之策。
(八)農(nóng)村土地閑置。一是村里級(jí)差排基過(guò)高，部分建房戶承受不了,造成農(nóng)轉(zhuǎn)用后土地閑置。如果適當(dāng)降低級(jí)差排基，讓一部分經(jīng)濟(jì)條件比較好的建房農(nóng)戶能夠承受，那么閑置土地的矛盾就可以得到有效緩解。二是征地費(fèi)過(guò)低，對(duì)比懸殊、反差強(qiáng)烈的農(nóng)村級(jí)差排基收費(fèi)過(guò)高和征地費(fèi)過(guò)低的矛盾，造成年年延續(xù)比較多的閑置土地。三是目前農(nóng)民的就業(yè)門路拓寬，收入渠道增多，生存和發(fā)展的空間更加廣闊，農(nóng)民對(duì)土地的生存依賴性逐漸降低，尤其是在工業(yè)化進(jìn)程中，大量農(nóng)村富余勞動(dòng)力集中向城市轉(zhuǎn)移，而其名下的土地沒(méi)有實(shí)現(xiàn)合理流轉(zhuǎn)，這些緣由導(dǎo)致了農(nóng)村中大量可耕土地的閑置現(xiàn)象。
(九)相關(guān)法律法規(guī)的不完善導(dǎo)致閑置土地處置難度大。雖然《土地管理法》、《房地產(chǎn)管理法》等規(guī)定了滿一年未動(dòng)工開(kāi)發(fā)的土地應(yīng)收取閑置費(fèi)，連續(xù)兩年未使用的土地?zé)o償收回，但同時(shí)又規(guī)定了因不可抗力或者政府、政府有關(guān)部門的行為或者動(dòng)工開(kāi)發(fā)必需的前期工作造成的動(dòng)工開(kāi)發(fā)延遲除外。這個(gè)規(guī)定彈性很大，許多用地項(xiàng)目的土地閑置在土地管理部門查處時(shí)都能找到規(guī)避處置的種種借口。而且法律法規(guī)對(duì)收回土地使用權(quán)和收取土地閑置費(fèi)都沒(méi)有明確可申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行的條款，這就造成了閑置土地調(diào)查容易，執(zhí)行難的現(xiàn)象。
(十)制度層面法律法規(guī)缺陷。一是制度安排中土地存在著法定“剛性閑置”事實(shí)。由于現(xiàn)有法律對(duì)閑置土地處置作出了滿兩年后方可收回重新安排使用的規(guī)定，從而形成了現(xiàn)實(shí)中土地一旦閑置在時(shí)間上需兩年以上的法定“剛性閑置”的事實(shí)，不利于土地的高效利用。二是對(duì)閑置土地缺乏有效的市場(chǎng)引導(dǎo)機(jī)制。由于土地轉(zhuǎn)讓條件的法律限制性規(guī)定，土地閑置而又未達(dá)到法律轉(zhuǎn)讓條件的，土地使用者只有被動(dòng)地接受繳納閑置費(fèi)及收回土地的局面。三是對(duì)土地閑置的責(zé)任主體未作界定。土地開(kāi)發(fā)利用過(guò)程多數(shù)是涉及出讓合同雙方權(quán)利和義務(wù)的履約過(guò)程，在現(xiàn)行法律只對(duì)閑置結(jié)果作出認(rèn)定而未界定閑置責(zé)任主體的情況下，單一對(duì)使用者作出繳納閑置費(fèi)或收回土地的決定，在法理上有失公平。因而在非土地使用者自身因素造成土地閑置的情況下，強(qiáng)制征收閑置費(fèi)或收回土地顯然是無(wú)法執(zhí)行的。四是對(duì)閑置土地收回程序性未作細(xì)化規(guī)定。現(xiàn)行土地管理法和房地產(chǎn)管理法只對(duì)收回情形作出了規(guī)定，而未明確收回閑置土地使用權(quán)的執(zhí)行程序，在依法行政前提下，程序的合法性是十分必要的。
三、整治土地閑置問(wèn)題的對(duì)策建議
整治土地閑置必須從改革土地制度、規(guī)范地方政府行為、健全相關(guān)法律法規(guī)及政策等多方面入手。下面就針對(duì)土地閑置問(wèn)題提出以下幾點(diǎn)措施建議。
(一)加大土地利用監(jiān)管力度。一是加強(qiáng)土地利用監(jiān)管力度，對(duì)于沒(méi)能力繼續(xù)開(kāi)發(fā)的用地單位，可以通過(guò)政府收購(gòu)方式來(lái)完成土地一級(jí)開(kāi)發(fā)，以盡早入市;對(duì)于有能力開(kāi)發(fā)的企業(yè)，則應(yīng)督促其加快土地開(kāi)發(fā)利用進(jìn)度。例如，在土地出讓合同中規(guī)定土地閑置滿兩年，依法應(yīng)當(dāng)無(wú)償收回。二是建立信息平臺(tái)，利用輿論監(jiān)督，相關(guān)部門嚴(yán)格落實(shí)《國(guó)土資源部關(guān)于加強(qiáng)房地產(chǎn)用地供應(yīng)和監(jiān)管有關(guān)問(wèn)題的通知》，及時(shí)更新土地出讓及開(kāi)發(fā)利用信息，并通過(guò)網(wǎng)絡(luò)向社會(huì)發(fā)布，利用公眾輿論的監(jiān)督力量，促進(jìn)土地市場(chǎng)健康發(fā)展。三是加強(qiáng)跟蹤管理，健全建設(shè)用地動(dòng)態(tài)監(jiān)管制度。充分運(yùn)用在線監(jiān)測(cè)信息，建立以基層國(guó)土資源部門為主的日常督查制度，對(duì)建設(shè)項(xiàng)目用地開(kāi)發(fā)利用全過(guò)程的檢查跟蹤，主動(dòng)預(yù)防和及時(shí)查處土地閑置行為。四是建立多部門聯(lián)合監(jiān)管長(zhǎng)效機(jī)制，加強(qiáng)溝通協(xié)作，構(gòu)建共同責(zé)任體系，形成預(yù)防閑置土地的強(qiáng)大合力，同時(shí)，實(shí)行房地產(chǎn)用地開(kāi)竣工申報(bào)制度，對(duì)房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)進(jìn)行全程監(jiān)管。五是鑒于由于政府原因造成的土地閑置占大多數(shù)，建議建立針對(duì)政府部門的問(wèn)責(zé)制度和機(jī)制。如規(guī)定，一個(gè)城市閑置多大比例的商品用地就要直接展開(kāi)對(duì)當(dāng)?shù)仡I(lǐng)導(dǎo)的問(wèn)責(zé);對(duì)于查處、沒(méi)收閑置土地不力的地方政府，除了給予經(jīng)濟(jì)處罰之外，還應(yīng)與主要領(lǐng)導(dǎo)任免相掛鉤。閑置土地的相關(guān)政策是否能夠得到嚴(yán)格執(zhí)行，關(guān)鍵在于地方政府能否擺脫“土地財(cái)政”的痼疾，退出房地產(chǎn)利益鏈條。
(二)完善制度建設(shè)，做好統(tǒng)籌規(guī)劃。一是相關(guān)部門應(yīng)加強(qiáng)制度建設(shè)，提高土地規(guī)劃的科學(xué)性，增強(qiáng)規(guī)劃的執(zhí)行力，維護(hù)其權(quán)威性。二是摸清閑置土地底數(shù)，根據(jù)城市規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃制定詳細(xì)的、切實(shí)可行的閑置土地處置方案，使得閑置土地早日得到利用。三是各項(xiàng)政策向閑置土地傾斜。處置閑置土地應(yīng)該由規(guī)劃、土地、環(huán)保等部門分工協(xié)作，政府統(tǒng)一協(xié)調(diào)，各個(gè)部門在招商引資中要優(yōu)先考慮閑置土地，將商業(yè)銀行收回的土地納入到統(tǒng)一處置之中，對(duì)于使用閑置土地的企業(yè)或個(gè)人給予一定的優(yōu)惠政策，在閑置土地未處理之前停止新的占用農(nóng)用土地審批工作。
(三)加大行政執(zhí)法力度。對(duì)閑置土地的行為要依法嚴(yán)肅處理，將處理過(guò)程和結(jié)果全面公開(kāi)，接受社會(huì)監(jiān)督;加強(qiáng)行政執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)，實(shí)行紀(jì)檢、監(jiān)察、審計(jì)等多部門聯(lián)合辦案，相互監(jiān)督的管理機(jī)制，確保嚴(yán)格執(zhí)法。同時(shí)，對(duì)圈占土地未達(dá)到投資要求或者不按照批準(zhǔn)用途使用土地的，也要制定相應(yīng)的處置方案。由于我國(guó)實(shí)行的是土地用途管制制度，閑置土地和不按照批準(zhǔn)用途使用土地都屬于違法行為，應(yīng)當(dāng)加大對(duì)相關(guān)法律法規(guī)的宣傳力度，加強(qiáng)對(duì)土地使用狀況的監(jiān)督力度，防止一些用地單位以沒(méi)有閑置為名不按照批準(zhǔn)用途使用土地。
(四)采取多項(xiàng)措施解決農(nóng)村土地閑置問(wèn)題。一是盤活閑置的土地。對(duì)農(nóng)轉(zhuǎn)用兩年后還未安排的或無(wú)法安排的土地，在不違背國(guó)務(wù)院《關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》(國(guó)發(fā)【2004】28號(hào))及“國(guó)八條”，且符合村鎮(zhèn)規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃的前提下，對(duì)閑置的土地進(jìn)行跨村等量調(diào)劑。這樣急需建房的村的建設(shè)用地指標(biāo)欠缺問(wèn)題可以在一定程度上得到解決，并且村與村之間的經(jīng)濟(jì)收入不平衡、基礎(chǔ)設(shè)施的完善程度不同也為閑置土地等量調(diào)劑提供了客觀條件。二是辦好選址意見(jiàn)書(shū)，即分間落實(shí)到建房戶。為了使農(nóng)轉(zhuǎn)用后的建房用地盡快供地，規(guī)劃必須先行，即在農(nóng)轉(zhuǎn)用之前，村委會(huì)必須依據(jù)村居民點(diǎn)規(guī)劃實(shí)施計(jì)劃落實(shí)到建房戶，上報(bào)規(guī)劃部門辦理好選址意見(jiàn)書(shū)，再由建房戶先交納一部分級(jí)差排基款，用于前期征地和報(bào)批啟動(dòng)資金。三是適當(dāng)提高征地費(fèi)。合理提高土地征用費(fèi)，保證土地被征用后被征用的農(nóng)戶的生活水平不低于被征地前，并配合做好《被征地農(nóng)民基本養(yǎng)老制度》實(shí)施工作，這樣土地被征用的農(nóng)戶將得到實(shí)惠。四是進(jìn)一步完善統(tǒng)一征地制度，規(guī)范征地程序，有效防止征地中損害群眾利益行為的發(fā)生。五是村鎮(zhèn)規(guī)劃必須適時(shí)調(diào)整。村鎮(zhèn)規(guī)劃必須隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展而有所調(diào)整，允許農(nóng)民有選擇跨村建房居住的權(quán)利。六是采取優(yōu)惠政策，加大加快山區(qū)村民的遷居力度和速度，讓閑置的土地發(fā)揮效用。
(五)通過(guò)金融手段減少企業(yè)囤地行為。對(duì)于開(kāi)發(fā)商自身原因造成的閑置，除了收回閑置土地，取消有嚴(yán)重閑置土地行為的發(fā)展商在土地一級(jí)市場(chǎng)上投標(biāo)的資格外，還可以通過(guò)限制貸款和融資、收取稅費(fèi)等措施提高閑置土地的財(cái)務(wù)成本，從而加大開(kāi)發(fā)商的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、政策風(fēng)險(xiǎn)和市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)等。國(guó)土部與銀監(jiān)會(huì)聯(lián)手清查閑置土地，通過(guò)銀行對(duì)房地產(chǎn)企業(yè)貸款加以控制，不僅將對(duì)土地存量市場(chǎng)帶來(lái)明顯改善，督促開(kāi)發(fā)商早日動(dòng)工，政策趨緊也將給新增土地市場(chǎng)帶來(lái)威懾作用，開(kāi)發(fā)商拿地前不得不考慮今后不能按時(shí)開(kāi)發(fā)而帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)。最后，國(guó)土部應(yīng)聯(lián)手銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)堅(jiān)決貫徹執(zhí)行“對(duì)于囤地企業(yè)不得發(fā)放貸款，不得上市、再融資”的指示，遏制上市房企的囤地行為。
(六)加大有效供地面積，提高供地門檻。導(dǎo)致土地囤積的主要原因之一是供應(yīng)量少，因此，在當(dāng)前保護(hù)18億畝耕地紅線的前提下，國(guó)家也要放松地根，加大供應(yīng)，從而減少土地囤積。今年4月份，國(guó)土資源部公布了年度土地供應(yīng)計(jì)劃，2010年全國(guó)住宅用地供應(yīng)面積為18.5萬(wàn)公頃。從今年上半年的完成情況看，全國(guó)住房用地的實(shí)際供應(yīng)量為5.6萬(wàn)公頃，其中，保障性住房、棚改房和中小套型商品房用地供應(yīng)量為4.2萬(wàn)公頃。就此計(jì)算，上半年完成的供地?cái)?shù)量?jī)H占全年計(jì)劃量的三成左右。加上近幾年土地市場(chǎng)迅速升溫，土地價(jià)格在快速攀升的過(guò)程中也增加了囤地的利潤(rùn)空間，在資本逐利的驅(qū)動(dòng)下，開(kāi)發(fā)商通過(guò)不斷買地 —— 改規(guī)劃 —— 囤地來(lái)坐等升值。因此，增加土地市場(chǎng)的有效供應(yīng)應(yīng)成為目前地產(chǎn)調(diào)控的重心之一。此外，作為土地管理部門，在審批土地時(shí)必須精打細(xì)算，避免粗放式用地，要嚴(yán)格控制建設(shè)用地增量，著力盤活土地存量，新上建設(shè)項(xiàng)目首先要利用存量土地，同時(shí)，制定和實(shí)施新的土地使用標(biāo)準(zhǔn)，完善相關(guān)稅制，促進(jìn)土地利用集約化，防止土地閑置。
(七)加大宣傳力度，完善閑置土地相關(guān)法律法規(guī)。國(guó)土資源部和各地國(guó)土部門應(yīng)當(dāng)每年公布一次所有土地閑置和開(kāi)發(fā)情況，將每一幅用地都置于公眾監(jiān)督之下，以借助社會(huì)和輿論的壓力來(lái)監(jiān)督和打擊開(kāi)發(fā)商的囤地行為。同時(shí)，要加強(qiáng)對(duì)金融機(jī)構(gòu)的土地政策宣傳，如對(duì)房地產(chǎn)項(xiàng)目超過(guò)土地出讓合同約定的動(dòng)工開(kāi)發(fā)日期滿一年，完成土地開(kāi)發(fā)面積不足1/3或投資總額不足1/4的企業(yè)，應(yīng)審慎貸款和核準(zhǔn)融資，對(duì)違法用地項(xiàng)目不得提供貸款和上市融資。此外，現(xiàn)行的相關(guān)法律制度建設(shè)仍不完善，對(duì)閑置土地處理的相關(guān)法律過(guò)于剛性，對(duì)閑置土地的退還機(jī)制及途徑未進(jìn)行設(shè)置，缺乏完善的市場(chǎng)退出機(jī)制。為此，建議國(guó)土資源部加強(qiáng)對(duì)閑置土地處理的具體指導(dǎo)，出臺(tái)具體的操作實(shí)施意見(jiàn)，進(jìn)一步明確地方相關(guān)部門在處置閑置土地過(guò)程中的職、權(quán)、責(zé)。
(八)通過(guò)多種手段減少住宅用地土地閑置現(xiàn)象。一是對(duì)不具備商品房預(yù)售條件的項(xiàng)目，不得核發(fā)“商品房預(yù)售許可證”，嚴(yán)禁向非房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目實(shí)施主體發(fā)放預(yù)售許可證，商品住房預(yù)售嚴(yán)格按單幢審批，不得分層、分單元、按小區(qū)、按組團(tuán)許可，要嚴(yán)格按照申報(bào)價(jià)格，明碼標(biāo)價(jià)進(jìn)行銷售，對(duì)取得預(yù)售許可的房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)企業(yè)，要求其在規(guī)定時(shí)間內(nèi)一次性公開(kāi)全部房源。二是收緊二套房貸。在繼續(xù)支持居民首次貸款購(gòu)買普通自住房的同時(shí)，嚴(yán)格二套住房購(gòu)房貸款管理，合理引導(dǎo)住房消費(fèi)，抑制投資投機(jī)性購(gòu)房需求。三是嚴(yán)格規(guī)定政府職能部門的辦事流程、審批時(shí)限，不能拒收件，政府部門超期審批的時(shí)間不計(jì)入開(kāi)發(fā)商的開(kāi)發(fā)期限內(nèi)，對(duì)因政府頒布新政策、修改規(guī)劃等造成開(kāi)發(fā)商重復(fù)投入的時(shí)間不計(jì)入開(kāi)發(fā)期限，并給予開(kāi)發(fā)商相應(yīng)的補(bǔ)償。四是加強(qiáng)對(duì)保障性住房的用地監(jiān)管，明確保障性住房用地供應(yīng)比例，城市規(guī)劃區(qū)工業(yè)用地改為商業(yè)性用地的，要優(yōu)先安排給安居工程建設(shè)，對(duì)原有建設(shè)用地改變用途用于商品房開(kāi)發(fā)的，要從嚴(yán)審批，由政府統(tǒng)籌安排使用，要切實(shí)加強(qiáng)監(jiān)管，在供地時(shí)進(jìn)行公告，接受社會(huì)監(jiān)督，同時(shí)，按國(guó)務(wù)院要求參與項(xiàng)目竣工驗(yàn)收，對(duì)土地使用效果進(jìn)行評(píng)估。五是公開(kāi)土地招拍掛信息，包括歷史協(xié)議轉(zhuǎn)讓或已過(guò)期地塊(超過(guò)兩年期限未開(kāi)發(fā)地塊)的詳細(xì)資料，如報(bào)建、實(shí)施、運(yùn)作等。在實(shí)施招拍掛前，嚴(yán)格審查參與公司的有關(guān)資料、資金實(shí)力、開(kāi)發(fā)計(jì)劃等，并將開(kāi)發(fā)計(jì)劃列入合同條款。
(九)建立綜合檔案，強(qiáng)化合同管理，改革登記機(jī)制。建議對(duì)存量閑置土地逐宗登記造冊(cè)，逐個(gè)調(diào)查梳理和依法核定，進(jìn)行詳細(xì)分類，建立地塊的綜合信息檔案，在充分了解閑置原因的基礎(chǔ)上，對(duì)多批少用、缺乏資金投入、人為圈地等不同類型采取“一地一策”的處置辦法。定期發(fā)布存量閑置土地的信息，為需轉(zhuǎn)讓的單位和用地單位提供平臺(tái)，增加交易機(jī)會(huì)，使有限的土地資源得到合理的利用，提高土地的綜合效益。同時(shí)，建議強(qiáng)化合同管理，嚴(yán)格項(xiàng)目竣工驗(yàn)收和審查土地出讓合同，嚴(yán)格約定建設(shè)項(xiàng)目投資額、開(kāi)竣工時(shí)間、規(guī)劃條件、價(jià)款、違約責(zé)任等內(nèi)容。為提高土地部門對(duì)土地監(jiān)管的效率，創(chuàng)新土地登記機(jī)制，建議改變以往一律按照土地用途頒發(fā)相對(duì)應(yīng)年期土地證的做法(如經(jīng)營(yíng)性用地為40年，住宅用地為70年，工業(yè)用地為50年)，可以根據(jù)實(shí)際情況，對(duì)新出讓的土地頒發(fā)臨時(shí)的土地權(quán)證。臨時(shí)的土地權(quán)證的有效期可以按照合同規(guī)定的開(kāi)發(fā)周期來(lái)定，一般為兩年。臨時(shí)土地權(quán)證只可以在金融機(jī)構(gòu)抵押一次，這樣既讓開(kāi)發(fā)企業(yè)獲得銀行貸款用以完成土地開(kāi)發(fā)，又解決了開(kāi)發(fā)企業(yè)數(shù)次抵押土地而不開(kāi)發(fā)或延期開(kāi)發(fā)的問(wèn)題。臨時(shí)土地權(quán)證因有效期短，一旦需要換證，就必須接受土地部門的審核檢查。這樣將改變土地部門目前被動(dòng)監(jiān)管的局面，提高監(jiān)管效率。
(十)制定優(yōu)惠措施，調(diào)整創(chuàng)新閑置土地利用方向。制定利用存量閑置土地的優(yōu)惠政策，積極鼓勵(lì)企業(yè)通過(guò)內(nèi)部挖潛，提高單位面積投資強(qiáng)度;積極鼓勵(lì)企業(yè)利用存量土地，采取聯(lián)營(yíng)、嫁接等方式進(jìn)行合資合作經(jīng)營(yíng);積極鼓勵(lì)企業(yè)建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)廠房，用于吸納投資規(guī)模小、對(duì)廠房無(wú)特殊要求的項(xiàng)目，為中小企業(yè)成長(zhǎng)提供環(huán)境，提高存量土地利用率。這樣，運(yùn)用行政、法律、經(jīng)濟(jì)手段，既鼓勵(lì)提高土地利用率，又讓集約用地工作到位的土地使用者得到實(shí)惠，同時(shí)也為更好地盤活存量閑置土地奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。
(十一)加大處置力度，建立健全閑置土地查處體系。對(duì)核準(zhǔn)的閑置土地應(yīng)加大處置力度，進(jìn)行分類處理。對(duì)閑置土地不滿一年的，責(zé)令土地使用者限期按規(guī)定使用;閑置土地滿一年不滿二年的，按規(guī)定征收土地閑置費(fèi);閑置土地滿二年的，收回國(guó)有土地使用權(quán)。同時(shí)建議從擁有大量土地儲(chǔ)備的上市公司入手，清理其手中的閑置土地和土地資源。對(duì)土地儲(chǔ)備過(guò)量、開(kāi)發(fā)能力不足的企業(yè)，要列入禁止拿地的“黑名單”，限期進(jìn)行清理和加快開(kāi)發(fā)進(jìn)度。要排除各方面的干擾，賦予地方政府一定的行政權(quán)力，明確職責(zé)，對(duì)違法用地行為一查到底。另外，建議在公布閑置土地情況的同時(shí)，對(duì)閑置土地被依法處置的數(shù)量一并進(jìn)行統(tǒng)計(jì)，以通過(guò)社會(huì)輿論對(duì)政府部門在處置土地閑置的問(wèn)題上進(jìn)行監(jiān)督。
(十二)加強(qiáng)政策執(zhí)行力。國(guó)家有關(guān)部門已制訂了很多相關(guān)法律法規(guī)及政策，如《中華人民共和國(guó)土地管理法》、《閑置土地處置辦法》和《關(guān)于集約節(jié)約用地的通知》等，并且凡是出臺(tái)一次關(guān)于房地產(chǎn)市場(chǎng)調(diào)控的政策，都會(huì)明確或重申一次對(duì)閑置土地的處理措施，國(guó)土資源部也不斷對(duì)如何認(rèn)定閑置土地等具體細(xì)節(jié)出臺(tái)新的措施。因此，在進(jìn)一步完善相關(guān)法律法規(guī)的基礎(chǔ)上，應(yīng)更注重對(duì)政策執(zhí)行環(huán)節(jié)的監(jiān)管，確保相關(guān)規(guī)定和制度能夠被有效執(zhí)行，從而有效遏制開(kāi)發(fā)商和地方政府的不法行為。
(十三)征收地價(jià)增值稅。在加大持地成本方面，建議加快研究推行閑置土地的地價(jià)增值相關(guān)稅收政策，對(duì)由于因建設(shè)容積率增加或地價(jià)增值所產(chǎn)生的高額收益可征收高額增值稅或所得稅等，以增加開(kāi)發(fā)商的持地成本，督促房產(chǎn)商盡快開(kāi)工建設(shè)，有效增加市場(chǎng)供給。
(十四)建立統(tǒng)一土地閑置認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。鑒于實(shí)際操作過(guò)程中，對(duì)于閑置土地的認(rèn)定、未開(kāi)工的認(rèn)定往往標(biāo)準(zhǔn)不一、過(guò)于主觀，建議政府應(yīng)建立統(tǒng)一的土地閑置認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，包括責(zé)任主體和責(zé)任范圍、閑置起算時(shí)點(diǎn)、閑置有效計(jì)算時(shí)段、已投資數(shù)額或已開(kāi)發(fā)建設(shè)面積確認(rèn)以及因司法裁決而轉(zhuǎn)移的未開(kāi)發(fā)利用土地的閑置情形認(rèn)定等標(biāo)準(zhǔn)。未達(dá)到規(guī)定比重，即使部分開(kāi)工建設(shè)也視同閑置土地依法處置，使清理閑置土地更具有可操作性。
四、結(jié)束語(yǔ)
在貫徹落實(shí)國(guó)務(wù)院嚴(yán)格土地管理、加強(qiáng)宏觀調(diào)控政策的大背景下，在堅(jiān)持走內(nèi)涵挖潛、盤活存量、節(jié)約集約之路的同時(shí)，可以預(yù)見(jiàn)，在全國(guó)范圍內(nèi)，必定會(huì)掀起一場(chǎng)大規(guī)模整治閑置土地運(yùn)動(dòng)的高潮。作為國(guó)土資源管理部門，為進(jìn)一步整頓規(guī)范房地產(chǎn)市場(chǎng)和土地市場(chǎng)秩序，我們要以“三個(gè)代表”重要思想為指導(dǎo)，牢固樹(shù)立科學(xué)發(fā)展觀和正確的政績(jī)觀，高度重視土地的保護(hù)和合理利用，切實(shí)維護(hù)好廣大人民群眾的根本利益，為中國(guó)土地市場(chǎng)的健康發(fā)展和經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展保駕護(hù)航!
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