債務調查報告
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債務調查報告1
最近，我們對全市政府債務情況進行了一次全面調查，調查顯示，目前各級政府負債已經非常沉重，單位負債比較普遍，亟需引起各級黨委政府的高度重視，并切實采取有效措施努力加以防范和解決。
一、債務現狀
從調查的情況看，我市政府負債數大面廣，形勢嚴峻，突出表現在以下四個方面：
3、債權數額小。從統計數據看，全市政府債權只有9.65億元，為債務總額的7.91%，債權債務嚴重不對稱，而且，9.65億元政府債權中，呆帳有3.86億元，真正有效債權只有5.79億元。
二、債務成因
形成巨額政府債務的原因是錯綜復雜的，概括起來，主要有以下五個方面：
3、基本建設舉債累積。近些年來，在國家加快城鎮化建設步伐，加快工業化進程的大背景下，地方各級政府都明顯加速了基礎設施建設，急促上馬了一大批市政、交通等工程項目，在短時間內也確實大大改變了城市面貌和交通條件。但由于這些建設項目過于超前，大大超越了財政承受能力，最后形成大額負債。這些年來，我市累積的城市建設負債達到25.41億元，交通建設負債達到3.93億元。教育系統在兩基達標負債還沒有消化的情況下，又大搞高中學校建設工程，僅兩年來高中建設就負債7個多億，其中有3個縣一中建設負債超過1個億�，F在這些高中建設負債雖然暫時還不要財政承擔，但由于負債很大，很多學校都是制定的10年以上的還款計劃，一旦國家教育收費政策調整，這些債務最終還是要不可避免地落到財政頭上。
5、債務控制機制缺失。盡管一些地方政府債務風險問題已經到了十分嚴重的地步，但仍沒有引起政府及有關部門的足夠重視，缺乏對債務風險的有效防范和管理，政府債務仍在繼續膨脹。一是舉債主體分散，舉債沒有整體規劃，多頭融資，多頭舉債現象嚴重。二是舉債行為隨意，對一些項目的建設缺乏科學嚴謹的可行性分析，建議超計劃、超預算的情況比較多，對項目資金借款沒有建立嚴格的審批制度，借款隨意性強。三是逃債制約措施缺位，一部分地方和單位甚至只考慮借錢，根本沒有考慮過還債。
三、主要影響
巨額的政府債務對我市各級政府、各級部門的工作造成了較大的影響，有的甚至危及到了社會經濟的正常發展，危害了社會穩定，損害了政府形象。
一是影響了財政正常運轉。近幾年來，我市因政府和部門負債占用的財政資金高達2億多元，每年財政承擔的償債支出達到近2億元，嚴重影響了財政資金調度，影響了財政收支運行，影響了財政預算平衡。有些縣由于政府舉債占用財政資金太多，還債壓力太大，已到了舉步維堅的地步。有一個縣為了支持企業改制和發展，到20xx年底，企業占用財政資金達1.09億元，相當于當年一般預算收入的76%，使得政府工資性、維持性支出難以為繼，不得不經常舉債保運轉。
二是影響了單位正常運轉。一些單位由于債務太多，一方面對單位正常公用經費支出帶來了很大沖擊;另外一方面，單位主要負責人不得不把主要精力放在在外化緣還債，放在應付債權人上，有些沒法還債的單位，單位負債人甚至不敢在單位上班。甘縣旅游局在1997年向社會借款辦了一家酒店，由于管理不善，酒店只經營兩年就倒閉關門了，欠社會個人債務80余萬元。這些年來，幾乎每天都要面臨60多個債主上門或打電話討債，嚴重影響了單位正常辦公。
三是影響了政府機關形象。一些地方由于負債過多過重，到期債務無法償還，引發了政府償債危機。個別地方甚至還發生了債權人采取過激行為，辱罵部門負責人，堵塞公共交通，封堵機關單位大門的現象，擾亂了社會秩序，損害了政府形象。
四、對策建議
防范和化解政府債務風險問題是一個長期而艱巨的系統工程，需要綜合運用各種政策手段，多管齊下，綜合治理。
1、建立健全政府債務控管體系。一是要建立政府債務風險預警機制。結合財政、經濟、社會發展相關指標，建立地方政府債務負擔率，債務依存度、償債率等一整套政府債務預警指標體系，便于地方政府及早采取措施進行防范、控制和化解，防止出現債務管理的無政府狀態。二是要實行政府債務統一歸口管理。將所有政府債務納入財政部門統一管理，由財政部門統籌負責債務統計，舉債審查控制、償債計劃編制，償債資金籌集，償債資金調度等工作。三是要建立完善政府償債渠道。將償債支出納入財政預算管理，編制償債計劃。對屬政府或財政本身借款的，將每年需償還的資金編進部門預算，確保按期償債;對屬行政事業單位借款的，視單位財務狀況將償債資金納入單位的部門預算，并采取預算通知、財政代扣等方式督促其按期償還;對屬經營性建設項目借款的，將經營性收入納入財政專戶儲存或監管，確保經營收益用于償還政府債務。四是要嚴格實行責任追究制度。將政府債務管理工作作為考核政府部門負責人的重要指標，對債務管理混亂無序、超過債務警戒線仍繼續舉債、債務不斷惡性膨脹的地方，堅決追究地方政府負責人和有關部門負責人的責任。對擅自舉債，有能力還債但不積極償還的單位，堅決追究單位主要負責人的責任。
2、嚴格控制政府債務新增規模。在當前債務居高不下的情況下，當務之急就是要嚴格控制住政府舉債行為，遏制政府債務膨脹勢頭。具體要做到三個管死，一個管�。阂皇枪芩镭斦桢X開支，嚴禁財政借錢用于非生產性非建設性開支。對預算不能平衡的地方，要主動調整支出結構，壓縮支出規模，降低支出標準，不得買車換車，不得組織公款旅游，不得搞樓堂館所建設，努力自求平衡。二是管死單位擅自舉債，取消行政事業單位的舉債權，嚴禁單位欠款借錢開支和負債搞樓堂館所等基本建設。三是管死形象工程舉債，嚴禁舉債搞形象工程、政績工程建設。四是管住負債搞基礎設施建設和公益事業建設。對基礎設施建設和公益事業建設要量力而行，不能超越財政承受能力。同時，改革政府投資公益事業的方式，推行公益事業市場化，改變過去財政包攬一切基礎設施建設投資的作法，對屬于可盈利的項目，可以采取政府規劃，招標競爭的方式，由民間資本投資建設;屬于可產生部分收入但不能保證盈利的項目，可以采取由財政定額補助的方式，鼓勵民間投資建設，以減輕財政壓力。
3、積極穩妥化解處理不良債務。對業已形成的不良債務和逾期借款，按照實事求是，分清責任，分類處理的原則，積極穩妥地分期分批予以化解。對糧食政策性虧損掛帳，考慮到數額巨大，地方目前切實無力承擔，建議先實行停息凍結，待糧食管理體制完全理順后再視情況予以處理。對國債轉貸資金，屬公益性建設的，建議上級予以豁免。對地方政府辦企業借款，由企業負責償還，企業無力償還的按《破產法》及其他有關規定處理。其他不良債務或逾期債務，為減輕政府償還壓力，建議全部停息，允許和支持地方政府采取盤活閑置資產資源，出讓國有企業股份等形式籌資還債。
4、調整完善現行管理制度政策。一是完善分稅制財政管理體制，進一步細化和明晰地方政府事權界限，按照權利責任對稱，事權財權相符的原則，合理確定各級政府的收入和支出范圍，確保地方各級政府履行職能的財力需要。二是實行財政支出的合理化、標準化、顯性化、規范化，繼續推進政府機構改革，精簡地方行政機構，精簡財政供養人員，科學合理確定人員支出、公用支出定額標準和辦公設施配備標準，規范個人工資外收入和職務消費，削減行政成本。三是改進政績考核機制，改變一些地方干部考核中存在著的重視硬件建設，輕視軟件建設;重視物質業績，輕視財務考核;重視資金投入，輕視效益評價的傾向，科學合理確定干部綜合考核指標，克服干部行為短期化。
5、允許地方發行市政建設債券。當前我國正處在城市化和小城鎮建設加速推進的過程中，各地公共基礎建設和城市環境整治必然需要投入大量資金，不舉債，基礎設施建設無法快速推進，形成瓶頸制約經濟發展。為此，有必要給地方政府留下足夠的融資空間，而允許地方政府公開發行市政建設債券，一方面既可以避免地方政府過度依賴銀行融資，分散財務風險;另一方面，由于發行市政建設債券的審批條件嚴格，可以促進地方政府改善治理，提高政府政務的規范性和財政的透明度，使隱性債務顯性化，債務管理規范化;再者，由于債券發行購買是一種純市場行為，通過公眾購買的選擇取向，可以提高建設項目的社會公益性和經濟效益性。
6、建立地方風險個案拯救制度。在當前存在大面積政府負債的情況下，若中央或上級政府對下級政府的債務風險進行全面援救，將會拖垮上級財政，同時還會增加道德風險。為此，建議對財政狀況惡化的地方，由上級政府實行個案拯救，防止危機發生，風險外延。
債務調查報告2
一、對地方政府債務預算的基本認識
（一）合理劃分地方政府債務預算的類型
根據不同的標準，地方政府預算可分為以下若干類：
1．按預算組織形式，可分為單式預算和復式預算。單式預算是把預算年度內地方政府的一切債務預算收入和支出不分經濟性質和用途，匯編到一個預算平衡表。復式預算是把預算年度內地方政府的全部債務收入和支出按性質劃分，分別匯編成兩個或兩個以上的債務收支計劃表。
2．按預算編制方法，可分為增量預算和零基預算。增量預算是指在編制地方政府債務預算時，以上年度預算債務收支執行數為基數，同時考慮計劃年度經濟社會發展情況和行政經濟政策要求，來編制預算。零基預算是指在編制地方政府債務預算時，按照零基的原則，即以零為起點，對預算年度預算債務收支的必要性和規模進行重新審查和安排，來確定債務收支計劃。
3．按預算作用時間長短，可分為年度預算和中長期預算。年度預算是指按年度編制，預算有效期為一年的地方政府債務預算。中長期預算是對預算有效期為一年以上的中長期地方政府債務狀況進行預測和計劃安排。
4．按投入項目能否直接反映其經濟效果，可分為項目預算和績效預算。項目預算是指只考慮地方政府債務投入項目的用途和支出金額，不考慮其支出的經濟效果的.預算�？冃ьA算是指根據成本—效益比較的原則，決定地方政府債務支出項目是否必要及其金額大小的預算形式。
�。ǘ嫿ǖ胤秸畟鶆疹A算體系
地方政府債務預算體系，是由一系列相對獨立又相互聯系的債務預算形式所構成的。應從兩個基本方面構建地方政府債務預算體系。
1．按政府級次構建地方政府債務預算體系。我國實行一級政府一級預算，從中央到地方設立中央、省、市、縣、鄉五級政府，相應地，地方政府債務預算可分為中央級地方政府債務預算和地方級地方政府債務預算。其中，地方級地方政府債務預算由�。ㄗ灾螀^、直轄市）政府債務預算、市（設區的市、自治州）政府債務預算、縣（自治縣、不設區的市、市轄區）政府債務預算和鄉（民族鄉、鎮）政府債務預算組成。中央級地方政府債務預算由各�。ㄗ灾螀^、直轄市）政府債務預算匯總組成。�。ㄗ灾螀^、直轄市）政府債務預算由本級政府債務預算及其所屬市（設區的市、自治州）政府債務預算匯總組成。市（設區的市、自治州）政府債務預算由本級政府債務預算及其所屬縣（自治縣、不設區的市、市轄區）政府債務預算匯總組成�？h（自治縣、不設區的市、市轄區）政府債務預算由本級政府債務預算及其所屬鄉（民族鄉、鎮）政府債務預算匯總組成。地方各級政府的本級債務預算由同級主管部門匯總直屬單位的行政、企事業單位政府性債務預算匯總組成。
設立中央級地方政府債務預算的目的和重要意義在于加強中央政府對地方政府債務的統一領導和宏觀調控，促進地方政府債務健康發展。
2．按債務管理主體構建地方政府債務預算體系。根據一級政府中各類債務管理主體對地方政府性債務預算收支管理范圍的差異性，可以把地方各級政府債務預算劃分為一級政府債務總預算、本級政府債務預算、部門債務預算和單位債務預算。
一級政府債務總預算由本級政府債務預算和下級政府債務總預算組成。本級政府債務預算由本級政府各部門（含直接單位）的債務預算組成。各部門債務預算由本部門所屬各單位債務預算組成。單位債務預算是指列入部門債務預算的國家機關、社會團休和其他單位的債務收支預算。
開展地方政府債務預算管理，應在一級政府中建立一級政府債務總預算制度、本級政府債務預算制度、部門債務預算制度和單位債務預算制度。
二、科學編制地方政府債務預算的重要意義和基本原則
�。ㄒ唬┏浞终J識編制地方政府債務預算的重要意義
地方政府債務預算是地方政府籌集和分配政府性債務資金的重要工具，也是有效調控地方政府債務活動的重要手段。把地方政府債務納入預算管理，實行地方政府債務預算管理，對于促進地方政府債務健康發展，充分發展地方政府債務的積極作用，更好地實現經濟社會又好又快發展，具有重要功能和作用。
1．有利于系統全面地反映地方政府債務收支狀況。地方政府債務預算是經過一定程序編制實施的地方政府年度債務收支計劃，它概括地反映預算年度地方政府債務活動的預見性，從而避免盲目性。
2．有利于合理配置地方政府債務資源。地方政府債務預算包括債務收入預算和債務支出預算，債務收入預算反映地方政府債務資金來源的渠道、性質、規模和水平，債務支出預算反映債務資金的分配去向、規模與結構。通過編制地方政府債務預算，可以使地方政府債務收支具有計劃性，使“量入為出”的原則得到更好體現。這對于促進地方政府債務資源的合理配置使用具有重要現實意義。
3．有利于規范地方政府債務行為。地方政府債務預算包括債務預算編制、債務預算執行和債務決算三個環節，債務預算的編制是地方政府對債務收支的計劃安排，債務預算的執行是債務收支的具體籌措和使用過程，債務決算是對債務預算執行的總結，各個環節都有嚴格的程序和規定，規定了地方政府債務活動的范圍、方向和政策，從制度上約束了地方政府的債務行為。這對于促進地方政府債務活動的有序發展具有重要作用，有利于積極防范地方政府債務風險。
�。ǘ┟鞔_地方政府債務預算編制的原則
地方政府債務預算編制應遵循以下原則：
1．政策性原則。地方政府債務預算反映地方政府債務活動的規模、范圍和方向，體現國家的政策意圖和目標。地方政府債務預算編制必須貫徹執行黨和國家的路線、方針和政策，反映地方政府的政治經濟任務和要求。
2．可靠性原則。編制地方政府債務預算，必須以真實、可靠的情況為依據，預算債務收支指標必須真實、準確，符合實際，既不夸大，也不縮小，使債務預算的編制立在可靠的基礎上。
3．統一性原則。地方政府債務預算按政府級次涉及中央、省、市、縣、鄉五級預算，按債務收支管理范圍分為地方政府債務總預算、本級債務預算、部門債務預算和單位債務預算，涉及方方面面。這就必須規范各級各類地方政府債務預算的編制，做到統一政策依據、統一收支范圍、統一預算科目、統一編制口徑、統一工作程序，使地方政府債務預算編制有序開展。
4．及時性原則。及時性原則就是對債務預算編制的時間要求。各部門、各單位應當按照本級政府和財政部門的有關規定及時編制地方政府債務預算。
三、科學編制地方政府債務預算的基本思路
當前，我國地方政府債務尚未統一納入政府預算管理，相應地，對地方政府債務預算也沒有科學統一的標準。為了便于在全國范圍統一開展地方政府債務預算，保證各地債務預算編制科學合理地反映地方政府的決策、活動范圍與方向，使債務預算更好地為實現地方政府職能服務，有必要對地方政府債務預算編制進行科學、系統、統一的設計。
（一）對地方政府債務預算收支進行科學分類
所謂地方政府債務預算收支分類，就是對地方政府債務預算收入和支出進行類別和層次劃分，以全面、準確、清晰地反映地方政府債務收支活動。它是編制地方政府預決算、組織預算執行以及預算單位進行會計明細核算的重要依據，能系統地反映債務預算收入的來源構成和支出構成，有利于對地方政府債務預算進行分類管理，可為地方政府債務決策提供分類別、分層次、系統性的信息支持。具體來說，地方政府債務預算收支分類體系具體科目設置的基本構想如下：
1．債務收入分類。債務收入分類主要反映地方政府債務收入的來源和性質。具體內容包括：（1）直接貸款收入。主要反映地方政府作為債務人直接向國內外金融機構和外國政府貸款取得的債務收入。主要包括：國內直接貸款收入、國外直接貸款收入等。（2）發行債券收入。主要反映地方政府通過發行債券取得的債務收入。主要包括：地方政府債券、企業債券、短期融資券、中期票據、銀信政等。（3）債務轉貸收入。主要反映省級和省級以下財政部門收到來自上級財政部門轉貸的債務收入。主要包括：國債轉貸收入、外債轉貸收入、農業綜合開發轉貸收入等。（4）擔保債務收入。主要反映地方政府提供直接或間接擔保形成的債務收入。主要包括：金融機構貸款擔保收入、外債轉貸擔保收入等。（5）其他直接債務收入。主要反映地方政府通過其他渠道形成的負有償還責任的直接債務收入。主要包括：拖欠工程款、向其他單位和個人借款等。（6）其他債務收入。主要反映由相關企事業等單位自行舉借用于公益性項目，以單位或項目自身收入償還而形成的債務收入。對于這種債務，地方政府既未提供擔保，也不負有任何法律償還責任，但當債務人出現償債困難時，政府可能需要給予一定救助。
2．債務支出分類。債務支出分類主要是按經濟科目反映地方政府債務支出的經濟性質和具體用途。具體內容包括：（1）公益性基礎設施建設支出。主要反映用于公益性基礎設施項目的債務支出。主要包括市政建設支出、交通運輸項目支出、土地收儲支出、教科文衛支出、農林水利建設支出、保障性住房建設支出和生態建設及環境保護支出等。（2）債務轉貸支出。主要反映各級財政部門對下級財政部門轉貸的債務支出。主要包括：國內債務轉貸支出、國外債務轉貸支出等。（3）債務還本支出。主要反映地方政府歸還各類借款本金方面的支出。主要包括：國內債務還本支出、國外債務還本支出等。（4）債務付息支出。主要反映地方政府用于支付債務利息方面的支出。主要包括：國內債務付息支出、國外債務付息支出等。（5）非資本性支出。主要反映用于發放工資福利和商品服務等方面的債務支出。主要包括：工資福利支出、商品和服務支出等。（6）其他資本性支出。主要反映用于工業、能源等領域投資的債務支出。主要包括：工業項目投資支出、能源項目投資支出等。（7）其他債務支出。主要反映不能劃分到上述科目的其他債務支出。
�。ǘ┙⒌胤秸畟鶆疹A算報表體系
地方各級政府債務預算按照復式預算編制。其基本報表應包括以下幾個方面：
1．地方政府債務收入預算表。主要反映預算年度內地方政府債務收入分類情況及其總額。
2．地方政府債務支出預算表。主要反映預算年度內地方政府債務支出分類情況及其總額。
3．地方政府債務來源預算表。主要反映預算年度內按債權人劃分的地方政府債務收入來源情況。
4．地方政府債務項目支出預算表。主要反映預算年度內按項目支出劃分的債務預算情況。
5．地方政府債務分部門還本付息預算表。主要反映預算年度內按部門劃分債務人的地方政府債務還本付息情況。
6．本級（地方）政府債務分項目還本付息預算明細表。主要反映預算年度內按項目劃分的本級（地方）政府債務還本付息明細情況。
7．地方政府債務還本付息資金來源預算表。主要反映預算年度內地方政府償還債務所需資金來源情況。
�。ㄈ┮幏兜胤秸畟鶆疹A算編制流程
地方政府債務預算的編制包括地方各級政府本級債務預算的編制和本級債務總預算的編制。地方政府本級債務總預算是在本級債務預算和下級政府預算的基礎上匯總編制而成的。地方各級政府本級債務預算的編制，一般采用自上而下、自下而上、上下結合的程序。
1．財政部門下達債務預算編制任務。本級政府的財政部門向本級有預算分配權的各部門下達編制年度預算的任務，提出編制債務預算的原則、要求和方法，具體部署債務預算的工作，如制發收支科目、報表格式等。
2．政府各部門編制債務預算草案。政府各部門按照財政部門年度債務預算編制的要求，對本部門債務收支進行預測分析，編制年度債務預算草案，上報財政部門。
3．財政部門下達債務預算收支控制指標。財政部門在收到政府各部門上報的債務預算草案后，對各部門債務預算收支概算的可靠性、合理性進行審核。在此基礎上，擬定政府本級債務收支控制指標，報政府同意后，再具體分解和下達給各部門。
4．政府各部門上報部門債務預算草案。政府各部門根據財政部門下達的債務收支控制指標，對本部門編制的債務預算草案進行修正完善，然后報送財政部門。
5．財政部門批復政府各部門債務預算。財政部門收到政府各部門經過修正的部門債務預算草案后，審核匯總政府各部門的債務預算草案，編制政府本級債務預算草案，報政府審定。政府本級債務預算按規定程序批準后，財政部門向政府部門批復部門債務預算。同時政府各部門也向所屬單位批復單位債務預算。
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