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基礎(chǔ)設(shè)施項目融資和PPP模式的實施要點
在全球范圍內(nèi)，基礎(chǔ)設(shè)施項目的主要實施模式有三大類，它與PPP模式的實施要點是哪些?下面是小編幫大家整理的基礎(chǔ)設(shè)施項目融資和PPP模式的實施要點，希望對大家有所幫助。
基礎(chǔ)設(shè)施項目融資和PPP模式的實施要點 篇1
【一】
一、基礎(chǔ)設(shè)施項目及其實施模式
基礎(chǔ)設(shè)施分為社會基礎(chǔ)設(shè)施和經(jīng)濟基礎(chǔ)設(shè)施兩大類，其中社會基礎(chǔ)設(shè)施直接服務(wù)于人本身，比如醫(yī)療、護理、教育、休閑，還有監(jiān)獄等行政類基礎(chǔ)設(shè)施，主要的經(jīng)費來源靠公共財政，一般沒有收費機制，或收費機制遠不能覆蓋項目全成本的日常運營需要。經(jīng)濟類基礎(chǔ)設(shè)施不僅服務(wù)于人，還服務(wù)于特定區(qū)域內(nèi)的工商企業(yè)，大多數(shù)情況下服務(wù)工商企業(yè)的比重更多一些，比如上海的供水與供電，工商企業(yè)的用量遠高于家庭，大約是4：1的關(guān)系。所以，包括能源、供水、供電在內(nèi)的經(jīng)濟類基礎(chǔ)設(shè)施，沒有理由讓財政全部提供經(jīng)費，財政也沒有能力全部承擔(dān)，一般會建立起使用者付費機制。這其中還往往存在居民和工商企業(yè)收費標(biāo)準(zhǔn)不一樣的情況，也就是工商企業(yè)對居民戶的交叉補貼。因為社會基礎(chǔ)設(shè)施和經(jīng)濟基礎(chǔ)設(shè)施的服務(wù)對象不一樣，經(jīng)費來源機制不一樣，所以項目融資和實施模式也存在明顯的區(qū)別。
國內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施項目的實施主體有比較明確的分工，由不同層級的政府負責(zé)特定行業(yè)的項目建設(shè)組織和運行管理。比如能源、鐵路、航空、航天、電力、通信、遠洋運輸、跨省重大水利項目、國防等基礎(chǔ)設(shè)施主要是由中央政府通過央企來提供，這些項目的收費機制以及主體融資能力普遍都很強，在這些領(lǐng)域基本已經(jīng)實現(xiàn)了企業(yè)化運作。省級政府及其下屬機構(gòu)實施的項目，包括高速公路、高等級公路、省內(nèi)重大水利工程、城際鐵路、能源、天然氣骨干網(wǎng)、港口、內(nèi)河運輸、監(jiān)獄等，這些項目的實施機構(gòu)的融資和項目實施能力也很強，與目前風(fēng)行的PPP模式關(guān)系不太大。實際上，PPP模式對應(yīng)的基礎(chǔ)設(shè)施最主要的是市級或縣級政府負責(zé)的市政基礎(chǔ)設(shè)施項目，包括土地儲備、供水、排水、污水處理、供氣、供熱、市政道路、垃圾處理、大部分社會基礎(chǔ)設(shè)施。由于市和縣級政府財力有限，近年地方政府融資平臺的融資受到明顯的政策限制，迫使融資能力較弱的市與縣級政府負責(zé)的基礎(chǔ)設(shè)施項目，成為國內(nèi)PPP模式的主陣地。
基礎(chǔ)設(shè)施項目提供當(dāng)?shù)鼐用窈凸ど唐髽I(yè)普遍需要的基本公共服務(wù)，地方政府承擔(dān)保質(zhì)保量提供基本公共服務(wù)的最終責(zé)任。由于公共服務(wù)的需求彈性低、進入壁壘高，政府對基礎(chǔ)設(shè)施項目的規(guī)制力度很強，一般還建立了按照通貨膨脹調(diào)整的收入回報機制�；A(chǔ)設(shè)施項目和其他固定資產(chǎn)項目相比，一個很明顯的區(qū)別就是基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)揮經(jīng)濟和社會效應(yīng)的期限通常非常長。例如，一條電視機生產(chǎn)線的經(jīng)濟壽命可能在5-8年左右，一條汽車生產(chǎn)線的經(jīng)濟壽命也難以超過10年。但是，都江堰水利工程造于2000多年前、北京地鐵1號線造于上世紀(jì)60年代，這些設(shè)施現(xiàn)在都還在繼續(xù)發(fā)揮作用。基礎(chǔ)設(shè)施本身的有效壽命、投資回收期及項目融資期限，較其他固定資產(chǎn)項目要長很多。因此基礎(chǔ)設(shè)施項目往往可以提供定期、穩(wěn)定可預(yù)測的預(yù)期收入、承擔(dān)較高的財務(wù)杠桿率。
在全球范圍內(nèi)，基礎(chǔ)設(shè)施項目的主要實施模式有三大類。第一類是公共機構(gòu)主導(dǎo)模式(地方政府發(fā)行債券或地方政府融資平臺代替政府融資);第二類即公共機構(gòu)和商業(yè)機構(gòu)合作的模式，即PPP模式。PPP有兩個流派：一是英國對社會基礎(chǔ)設(shè)施的PFI/PF2模式，二是法國對經(jīng)濟類基礎(chǔ)設(shè)施的特許經(jīng)營模式，這是國內(nèi)PPP理論與政策的兩個主要來源;第三類是商業(yè)機構(gòu)主導(dǎo)模式，又稱私有化模式，私有化模式比較典型是英國，主要的經(jīng)驗教訓(xùn)也來自英國。
平臺模式是很多國家普遍采用的基礎(chǔ)設(shè)施項目實施模式。既使在自由市場經(jīng)濟的優(yōu)秀代表美國，城市基礎(chǔ)設(shè)施主要靠地方政府發(fā)行市政債籌資，也還普遍存在政府下屬機構(gòu)代替政府融資并組織項目實施的平臺模式。
舉兩個案例：一是羅斯福新政期間由聯(lián)邦政府在1933年成立的田納西河流域管理局，該機構(gòu)負責(zé)對田納西河流域包括水土保持、糧食生產(chǎn)、水庫發(fā)電、水陸交通進行綜合開發(fā)，大多為公益性項目，公司運行前20多年的經(jīng)費來源主要來自聯(lián)邦政府撥款。1959年以后，聯(lián)邦政府授權(quán)該機構(gòu)發(fā)行債券，此時前期投資項目產(chǎn)生的發(fā)電收入成為其主要經(jīng)費來源，實現(xiàn)不依賴政府撥款的自主經(jīng)營。第二個是人們比較熟悉的紐約新澤西港務(wù)局。主營業(yè)務(wù)是機場設(shè)施;港口、工業(yè)開放園區(qū)、濱水地區(qū)再開發(fā);隧道、橋梁與車站、輕軌、世界貿(mào)易中心等;很多設(shè)施租賃給專業(yè)私營企業(yè)負責(zé)運營管理。資金來源主要來自基礎(chǔ)設(shè)施的使用者付費及發(fā)行債券。2014年底，啟動實施紐約海港區(qū)美化規(guī)劃方案，包括建設(shè)17號碼頭、豪華住宅塔樓、增加零售、文化與教育設(shè)施等。曼哈頓與紐約港區(qū)域是美國式自由資本主義的圣地，居然由這么一家類似平臺公司的公共機構(gòu)負責(zé)提供全面的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)，而不是PPP或私有化模式!
美國的市政基礎(chǔ)設(shè)施包括供水、市政道路等，主要靠發(fā)行市政債來融資。美國的市政債模式非常成熟，各級地方政府和下屬機構(gòu)都可以根據(jù)資金需求自主發(fā)債。當(dāng)然，由于不同地方的財政狀況差異很大，信用評級及債券發(fā)行利率差異也很大。不過，美國的市政債和國內(nèi)目前的地方政府債券相比，存在實質(zhì)性的法律差異。美國是聯(lián)邦制，各級地方政府普遍是獨立的財政預(yù)算主體和法人主體，因此會出現(xiàn)地方政府發(fā)債過多導(dǎo)致破產(chǎn)的情況。比如著名的紐約市和加州，歷史上多次破產(chǎn)。我國和日本是單一制國家，地方政府貌似上級政府的分支機構(gòu)，獨立性不強，根本無法破產(chǎn)，因此各地發(fā)行的地方政府債券，存在由中央政府進行兜底的可能性。此外，美國的市政債的期限可以到10年、20年、30年，這和項目資金需求期限和投資回收期相對應(yīng)。但是，日本的地方政府債券一般不超過10年，國內(nèi)主要以5年、7年、10年為主，與項目投資回收期和資金需求期限并不匹配。而且，因為存在中央政府兜底的隱性擔(dān)保，因此不同省級政府發(fā)行的地方政府債券的評級也都是AAA，發(fā)債利率也都和國債差不多，上海與寧夏沒有明顯區(qū)別。所以，我國的地方政府債券的法律特征與日本差不多，不能參照美國的市政債的法律性質(zhì)和經(jīng)驗。
專題一：英國的基礎(chǔ)設(shè)施的項目實施模式。
英國在1980年以前，城市供水、能源、電信、交通運輸?shù)戎卮蠼?jīng)濟基礎(chǔ)設(shè)施主要由政府或其下屬機構(gòu)進行融資、投資、組織建設(shè)和運營管理。前首相撒切爾夫人執(zhí)政后，采用私有化模式將經(jīng)濟類基礎(chǔ)設(shè)施項目投資建設(shè)和運營全面推向市場。英國推行私有化的程度比較徹底，經(jīng)濟類基礎(chǔ)設(shè)施幾乎沒有特許經(jīng)營項目和政府平臺公司。
1992年時任財政大臣Norman Lamont首次提出在公共服務(wù)領(lǐng)域推行政府購買服務(wù)的私人融資計劃(PFI)模式，對于難以向使用者收費的各類社會基礎(chǔ)設(shè)施(學(xué)校、醫(yī)院、城市公共設(shè)施)廣泛采用PFI模式。從2013年開始，英國政府在強調(diào)政府購買服務(wù)的基礎(chǔ)上，主張動用財政資金參與PPP項目的前期股權(quán)投資，由此提出PF2的運作理念。
英國眾議院的財政委員會在2012年對前20年的PFI項目做了一個整體的評估，得出幾點重要結(jié)論：
第一，采購程序復(fù)雜、耗時比較長，一般需要2-3年項目才能完成采購，融資成本相對比較高(指相對政府債券而言，因為市場機構(gòu)的信用級別低于英國政府)，最終通過政府付費實質(zhì)上會增加財政負擔(dān)而不是減輕負擔(dān)，難以實現(xiàn)價物有所值。
第二，PFI項目融資屬于政府資產(chǎn)負債表之外的融資，從而使得PFI成為政府規(guī)避預(yù)算約束的一種方式，短期內(nèi)能夠刺激政府的非理性投資，長期內(nèi)將加大政府未來財政負擔(dān);
第三，PFI項目提供的是公共服務(wù)，項目失敗的風(fēng)險最終依舊會由政府承擔(dān)，因此風(fēng)險并沒有真正轉(zhuǎn)移出去;
第四，PFI項目合同期長難以根據(jù)未來實際情況與需求變化對合同條款進行調(diào)整，缺乏靈活性。
以上是英國的最高權(quán)力機構(gòu)下議院對過去20年P(guān)FI實踐的一個官方的綜合性評價，主要指出PFI模式的不足之處，這對我國推進PPP工作有很強的借鑒意義。
實際上，英國的政治家雖然推崇PFI模式，將其成為成功經(jīng)驗向其他國家推廣。但實務(wù)中，英國從未排除使用傳統(tǒng)的政府投資模式，而且堅持將傳統(tǒng)模式作為選擇PFI等其他模式的比較基準(zhǔn)。根據(jù)英國財政部提供的最新數(shù)據(jù)，2014年P(guān)FI項目占英國整個公共部門投資的比例僅為11%，最高的年份也沒有超過20%。因此，不能將PFI視為英國采用PPP的唯一模式，更不能將其視為英國政府公共項目運作的唯一模式。
專題二：法國的特許經(jīng)營模式。
法國從1955年開始探索采用特許經(jīng)營模式引入私人資本參與基礎(chǔ)設(shè)施和公共事業(yè)領(lǐng)域的項目建設(shè)，通過使用者付費構(gòu)建公共服務(wù)領(lǐng)域的商業(yè)化運作模式，尤其是在交通建設(shè)領(lǐng)域，法國在其11000公里的高速公路中，有8500公里采用特許經(jīng)營模式。
從2004年開始，法國通過立法要求在政府付費類社會基礎(chǔ)設(shè)施目領(lǐng)域通過政府與私人部門簽署合作伙伴合同(Contract of Partnership，簡稱CP，類似于英國的PFI)，采用政府購買服務(wù)模式，發(fā)揮私人部門的專業(yè)化作用。不過法國的試點工作非常謹慎，經(jīng)歷了十余年的試點后落地項目不到40個。
法國人認為，如果在BOT的項目運作結(jié)構(gòu)設(shè)計中充分考慮了有關(guān)參與各方的權(quán)利義務(wù)關(guān)系、風(fēng)險和利益分擔(dān)機制、構(gòu)建了具有可持續(xù)合作伙伴關(guān)系的項目架構(gòu)，那么這樣的BOT就是PPP。
國內(nèi)推行PPP的實踐和理論來源主要來自于英國和法國。整體來說，私有化模式是英國提供經(jīng)濟類基礎(chǔ)設(shè)施的主流模式，在社會類基礎(chǔ)設(shè)施中，PFI模式占有一定比例，但還是以政府直接投資為主。法國的經(jīng)濟類基礎(chǔ)實施領(lǐng)域，實施特許經(jīng)營模式的時間較長，經(jīng)驗很豐富。在法國的特許經(jīng)營模式中，項目融資和建設(shè)組織一般是由政府負責(zé)，資產(chǎn)的所有權(quán)普遍屬于政府，只是將經(jīng)營權(quán)授予商業(yè)機構(gòu)。我國目前主要是政府平臺模式，政府平臺模式在美國等諸多國家一直是主流模式。
國內(nèi)主要部委制訂的PPP推進政策中，財政部學(xué)英國的PFI模式更多一些，不過財政部提出在諸多“公共服務(wù)領(lǐng)域”全面推進PPP模式市場，不到3年時間在國內(nèi)形成超過10萬億元的PPP。這一點實際上與英國本身的情況存在很大差異，因為在英國，PFI模式也只是在比例較小的公共項目中落地。國內(nèi)是否有條件全面推行PPP模式，甚至強調(diào)在某些領(lǐng)域強制推廣PPP模式，可能英國師傅知道后也會自嘆弗如。國家發(fā)改委的PPP政策學(xué)習(xí)法國的特許經(jīng)營模式更多一些，由于國家計委在1995年就開始試點特許經(jīng)營，在隨后的20余年國內(nèi)也有很多實踐，有經(jīng)驗也有教訓(xùn)。國家發(fā)改委的PPP政策相對更加務(wù)實審慎。從另一方面看，由于英國屬普通法系，法國屬大陸法系，我國也是大陸法系，要借鑒英國的政策和經(jīng)驗，可能需要更加謹慎而不是更加激進。
二、項目融資及其要點
項目融資的核心特征有以下幾點：
1、首先需要成立一個新設(shè)立的、專門做此項目的項目公司，主要是由于政府要對這個項目進行專門的規(guī)制與監(jiān)管，比如成本費用的監(jiān)控，而如果不專門成立公司，要進行規(guī)制和成本劃分很難。
2、項目融資是基于項目本身現(xiàn)金流。償還債務(wù)基于項目本身現(xiàn)金流，發(fā)起人承擔(dān)有限責(zé)任，要么無追索，要么有限追索。
3、項目融資的核心是風(fēng)險的分配結(jié)構(gòu)。即基于項目合作伙伴的能力和項目本身的風(fēng)險狀況，把項目的風(fēng)險分配給特定的合作伙伴�；静僮髁鞒淌亲R別項目整個生命周期流程的風(fēng)險(包括融資、建設(shè)、運營及移交期的全流程風(fēng)險)和相應(yīng)實施主體的資源與能力，從而將特定風(fēng)險與各個合作伙伴的能力進行匹配。如果現(xiàn)有合作伙伴的能力不足以分擔(dān)所有風(fēng)險，就有必要引入新的合作主體。通過項目風(fēng)險的合理分配，最終實現(xiàn)項目風(fēng)險看來成本的最小化。并在風(fēng)險分配結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)上構(gòu)建交易結(jié)構(gòu)，之后才是合同結(jié)構(gòu)和法律文本等問題。
項目融資最重要的是解決股權(quán)性融資，股權(quán)性融資落實后，債務(wù)型資金融資就比較方便和簡單。股權(quán)性投資者分為兩大類：一是財務(wù)投資者。財務(wù)投資者只關(guān)心財務(wù)回報，不太關(guān)心項目運作也不參與項目建設(shè)和后期運營。二是戰(zhàn)略投資者。其中又分為兩大類：a是公共投資者，代表地方政府，關(guān)注的是項目的正常實施與運行，公共投資者不太關(guān)心投資回報;b是專業(yè)投資者，包括建設(shè)施工、設(shè)備供應(yīng)商和項目運營商，他們參與股權(quán)投資不是簡單看財務(wù)收益率，主要是通過參股來支持主營業(yè)務(wù)協(xié)同發(fā)展，實現(xiàn)自身綜合商業(yè)利益的最大化。所以不同主體的利益訴求不一樣，如何在項目交易結(jié)構(gòu)中利用各自的資源優(yōu)勢，滿足不同的訴求，實現(xiàn)項目各方的共贏，是項目融資的重點和難點。
三、PPP的核心理念和要點
PPP的第一個“P”指承擔(dān)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)提供責(zé)任的公共部門，包括適格的政府機構(gòu)、事業(yè)單位與國有企業(yè);第二個“P”指按照市場化機制運作的商業(yè)機構(gòu)，目前國內(nèi)主要的專業(yè)投資者為有條件轉(zhuǎn)型的建筑施工企業(yè)與地方政府平臺公司，外資與民營機構(gòu)發(fā)揮作用的意愿、能力與空間有限;第三個“P”主要指合作機制，主要包括：物有所值評價、合適的風(fēng)險分擔(dān)、全生命周期的長期合作伙伴關(guān)系、各方利益的統(tǒng)籌平衡，等。
PPP實際上是項目融資、設(shè)計施工總承包、運營與維護這三段工作的全流程整合。目前國內(nèi)符合條件的投資者還是很稀缺的，比如軌道交通項目，從目前結(jié)果看，最主要的投資者是香港地鐵，而其他投資者的還沒有成熟的運營項目來檢驗其能力，包括一些央企、省級的施工建設(shè)單位，他們可能在設(shè)計和建設(shè)方面比較強，但在運營和維護能力方面還沒有經(jīng)驗，而只有三個方面都足夠強才能把整個項目做好。
公共機構(gòu)實施PPP項目的目的有：引進先進技術(shù)和管理經(jīng)驗降低項目全生命周期的綜合成本，落實基礎(chǔ)設(shè)施項目的建設(shè)與運營維護資金，有效盤活存量資產(chǎn)解決歷史債務(wù)問題。商業(yè)機構(gòu)參與PPP項目的主要目的應(yīng)當(dāng)定位于獲取穩(wěn)定的長期回報，不宜奢望過高的超額利潤。對于用戶或者市民，旨在享有價格合理、品質(zhì)合格的公共產(chǎn)品與服務(wù)，不宜過分強調(diào)公眾利益最大化。
適合實施PPP的項目應(yīng)當(dāng)是：資本密集型、技術(shù)密集型、穩(wěn)定現(xiàn)金流、技術(shù)與需求穩(wěn)定，這四個方面最好同時具備。
要成功實施PPP項目，政府方需要守信并采取協(xié)商方式，具備依法有效監(jiān)管的能力，清晰的改革招商目的，強有力的政治領(lǐng)導(dǎo)，執(zhí)行力強的工作團隊，執(zhí)行規(guī)范合適的程序;引進具有先進技術(shù)和管理經(jīng)驗、長期投資能力的戰(zhàn)略投資者;實現(xiàn)各方利益的合理分配和平衡。
從國內(nèi)20余年的時間看來，不成功項目的主要問題在于：項目建設(shè)規(guī)模遠高于城市實際需要，采用“一對一”談判、拍賣、簡單招標(biāo)等不合適的引資方式，政府監(jiān)管不到位，部分環(huán)節(jié)不徹底的改革;引進“無知無畏”的財務(wù)投機者;采用違規(guī)的高成本的“固定回報模式”增加地方政府債務(wù)負擔(dān);沒有專業(yè)中介機構(gòu)支持的政府工作團隊與投資者的專業(yè)能力的巨大差距。
合格的牽頭咨詢機構(gòu)是成功實施PPP項目的一項決定性因素，其主要職責(zé)有協(xié)調(diào)溝通各方、專業(yè)統(tǒng)籌兜底、控制推進程序等三個方面的工作，國內(nèi)具備相關(guān)綜合能力的咨詢機構(gòu)和專業(yè)人員還很稀缺，制約PPP在國內(nèi)的大規(guī)模推廣落地。
PPP涉及政府、社會資本、公眾長達20-30年的長期合作關(guān)系，不同階段還會涉及設(shè)計、施工、運營、供應(yīng)商等諸多主體，所提供產(chǎn)品往往是與普通民眾生存權(quán)和發(fā)展權(quán)相關(guān)的基本公共產(chǎn)品與公共服務(wù)。本質(zhì)上，PPP不是一個行政管理問題，也不是一個民事合同問題，而是一個涉及多方主體長期合作關(guān)系和多元利益持續(xù)博弈的公共治理問題。PPP的核心在于公共治理機制的有效建立及良性運行，對整體法治環(huán)境、恪守契約精神、爭議解決機制的要求很高。
國內(nèi)要積極穩(wěn)妥試點推進PPP項目，需要在以下幾個方面著力：提供法規(guī)支持;培育合格專業(yè)投資者;金融機構(gòu)融資支持;牽頭咨詢機構(gòu)能力建設(shè);政府公共治理能力的提升;總結(jié)國內(nèi)外經(jīng)驗;等。
【二】
2010年6月10日，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于加強地方政府融資平臺公司管理有關(guān)問題的通知》(國發(fā)〔2010〕19號)，這是國務(wù)院層面針對融資平臺的一個專門性文件。國發(fā)19號文對融資平臺定義為：地方政府融資平臺公司指由地方政府及其部門和機構(gòu)等通過財政撥款或注入土地、股權(quán)等資產(chǎn)設(shè)立，承擔(dān)政府投資項目融資功能，并擁有獨立法人資格的經(jīng)濟實體。國發(fā)19號文首先肯定了地方融資平臺的貢獻：近年來，地方政府融資平臺公司通過舉債融資，為地方經(jīng)濟和社會發(fā)展籌集資金，在加強基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及應(yīng)對國際金融危機沖擊中發(fā)揮了積極作用。同時也指出了平臺存在的主要問題：融資平臺公司舉債融資規(guī)模迅速膨脹，運作不夠規(guī)范;地方政府違規(guī)或變相提供擔(dān)保，償債風(fēng)險日益加大;部分銀行業(yè)金融機構(gòu)風(fēng)險意識薄弱，對融資平臺公司信貸管理缺失等。國務(wù)院要求地方政府在出資范圍內(nèi)對融資平臺公司承擔(dān)有限責(zé)任，實現(xiàn)融資平臺公司債務(wù)風(fēng)險內(nèi)部化。
國發(fā)19號文給出的定義，明確提出判斷某個機構(gòu)是否為地方政府融資平臺的三條實質(zhì)性標(biāo)準(zhǔn)：一是地方政府是最終出資方，也是實質(zhì)控制人�？梢杂烧苯映鲑Y，或由所屬政府部門、事業(yè)單位和國有企業(yè)出資;如果最終出資方是某個地方政府或由多個不同的地方政府，且滿足后面兩條標(biāo)準(zhǔn)，就可以判定該機構(gòu)為地方政府融資平臺公司;二是平臺的主要職能是承擔(dān)地方政府所負責(zé)項目的“融資”功能，這里特別突出代表政府為政府投資項目進行融資的職能，實務(wù)中很多平臺的職能不只是融資功能，還包括組織建設(shè)與資產(chǎn)運營管理等功能;三是平臺是有獨立法人資格的經(jīng)濟實體，具體包括政府部門、事業(yè)單位和國有企業(yè)，比如，各省往往由省交通廳、省公路局、省交通投資集團這三類機構(gòu)，分工負責(zé)省內(nèi)高速公路的融資責(zé)任。雖然銀監(jiān)會每個季度公布融資平臺名單，但由于種種原因并不完備，只能作為參考，實質(zhì)性判斷標(biāo)準(zhǔn)是國發(fā)19號文給出的定義。
實際上，從1986年8月，國內(nèi)第一家平臺公司上海久事公司在上海成立以來，平臺實際上成為地方政府推進城鎮(zhèn)化的主要融資平臺和項目實施主體。以成立于1992年的上海城投為例，該公司是上海基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)運營的主要承擔(dān)者，截至2015年多渠道籌措城建資金2500億元。2015年實現(xiàn)營業(yè)收入217億元，利潤總額49億元;總資產(chǎn)4719億元，凈資產(chǎn)2124億元，資產(chǎn)負債率55%。2015年完成投資216.35億元，“十二五”期間完成固定資產(chǎn)投資968.69億元。2016-2018年，城投集團計劃完成投資總計達 956.63.63 億元，其中公路基礎(chǔ)設(shè)施投資702.33億元;水務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施投資 229.6億元;環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施投資24.7億元。2014年11月，上海城投改制為國有獨資的有限責(zé)任公司，提出了打造CIMO(咨詢、投融資、項目管理、運營)專業(yè)服務(wù)能力，即企業(yè)未來的商業(yè)模式為專業(yè)服務(wù)(CMO)和投融資服務(wù)(I)雙輪驅(qū)動，可以根據(jù)需要，為不同地域、不同規(guī)模、不同發(fā)展階段的城市提供基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)CIMO中的一項或多項方案。
實際上，該公司下屬子公司進行過一些探索，如：“2014年度固廢行業(yè)企業(yè)評選結(jié)果”在京揭曉，上海城投所屬上海環(huán)境集團有限公司繼2012年后再次被評為“2014年中國固廢行業(yè)十大影響力企業(yè)”。環(huán)境集團將以“讓城市生活更美好”為使命，打造國內(nèi)一流的、具有項目價值提升能力和全球市場拓展能力的城市環(huán)境綜合服務(wù)商和具有社會責(zé)任感和持續(xù)創(chuàng)新能力的環(huán)保百年老店為愿景，堅持“專業(yè)服務(wù)、持續(xù)創(chuàng)新、責(zé)任誠信、和諧共贏”的宗旨，鑄造優(yōu)秀企業(yè)文化，為環(huán)保事業(yè)發(fā)展進獻綿薄之力。
2014年11月的定位，顯示該公司計劃在國內(nèi)近年推進的熱熱鬧鬧的PPP運動的背景下，有意整合利用其在上海積累的綜合實力服務(wù)全國。不過，2015年底上海城投的定位重新調(diào)整為：上海城投將傳承創(chuàng)新、專業(yè)、誠信、負責(zé)的發(fā)展理念，秉持“讓城市生活更美好”的愿景，以“城市基礎(chǔ)設(shè)施投資公司”為戰(zhàn)略定位，牢記使命、服務(wù)大局、提升能效、做實做強，以“提升城市基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)核心競爭力”為主線，以“完善可持續(xù)發(fā)展體制機制”為保障，以“確保重大工程建設(shè)，確保城市運行安全”為目標(biāo)，著力提升城市形象、強化城市功能、改善城市環(huán)境，為新型城鎮(zhèn)化建設(shè)做出就有的貢獻。
上海城投好像又收心回到上海，回歸本地融資平臺的定位，其中的曲折各位可以揣摩，限于篇幅本文不詳細展開討論。
國內(nèi)形形色色的融資平臺公司總體上可以分為四類：
一是綜合性平臺。標(biāo)桿性代表如上海城投、杭州城投、武漢城投等，她們往往是當(dāng)?shù)爻鞘薪ㄔO(shè)融資的最終兜底方，履行建設(shè)財政的職能，是所在行政區(qū)域內(nèi)重大項目的融資主體、項目建設(shè)主體和公用事業(yè)的運營管理主體。發(fā)達城市的綜合性平臺在基礎(chǔ)實施與公共服務(wù)領(lǐng)域已經(jīng)積累綜合優(yōu)勢，融資成本低、建設(shè)組織效率高、運營管理能力強，是各類金融機構(gòu)優(yōu)先爭取的合作伙伴。
二是專業(yè)性平臺。標(biāo)桿性代表如京投公司、上海申通地鐵集團、北京排水集團、重慶水務(wù)等。她們往往是城市建設(shè)中某一個特定領(lǐng)域的融資、建設(shè)與運營主體。如2003年成立的京投公司，注冊資本從25億元增加到909億元人民幣。截至2015年底，累計完成投資達3953億元，建成客流總量世界第一、總里程世界第二的超大型城市軌道交通網(wǎng)絡(luò);總資產(chǎn)4045億元，凈資產(chǎn)達到1409億元，分列北京市屬國企第二位和第一位。2015年，新增到賬資金462.5億元，累計落實國開行專項債券資金四批共計55.6億元并陸續(xù)撥付至10個項目;正式簽署地鐵16號線特許經(jīng)營協(xié)議和補充協(xié)議;將現(xiàn)行專項資金“政策”轉(zhuǎn)變?yōu)槭跈?quán)經(jīng)營“協(xié)議”;推廣土儲模式;加快京津冀城際鐵路投資建設(shè)，保障國鐵項目建設(shè)，布局城市地下綜合管廊業(yè)務(wù)，承擔(dān)新機場高速公路建設(shè)。該公司積極推動“軌道+土地”車輛段綜合開發(fā)模式，打造上蓋精品工程，全年完成土地一級開發(fā)約68公頃，琨御府、西華府、公園悅府等二級開發(fā)項目取得良好銷售業(yè)績�？梢哉f，如果不采用京投公司這樣的融資平臺模式，北京市的地鐵建設(shè)想如此快速，完全沒有可能。
三是園區(qū)性平臺。標(biāo)桿性代表如上海金橋集團有限公司、蘇州高新區(qū)經(jīng)濟發(fā)展集團總公司、西安高新控股有限公司等。她們承擔(dān)經(jīng)濟開發(fā)區(qū)、高新區(qū)、出口加工區(qū)、保稅區(qū)及自貿(mào)區(qū)等特定發(fā)展區(qū)域的基礎(chǔ)設(shè)施融資、建設(shè)與運營，招商引資以及政府授權(quán)的公共服務(wù)職能。2016年9月8月29日，中誠信國際信用評級有限責(zé)任公司發(fā)布報告，在經(jīng)過多輪的考察和磋商后，將成立于2003年的西安高新控股有限公司額主體信用等級調(diào)升至AAA，評級展望為穩(wěn)定，作為國家級開發(fā)區(qū)中為數(shù)不多的AAA級融資平臺，西安高新控股將為高新區(qū)的發(fā)展提供更為強有力的資金支撐。西安高新控股有限公司作為高新區(qū)內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及公用事業(yè)唯一建設(shè)及運營主體，獲得了金融機構(gòu)、社會資本的廣泛認可，通過卓有成效的融資工作，高新控股有限公司滿足了高新區(qū)率先發(fā)展、跨越發(fā)展的需求，為各項工作順利開展提供了堅實的資金保障。
四是空殼型平臺。2008年全球金融危機后，各地成立了一些資產(chǎn)規(guī)模少、可運作資源少、治理結(jié)構(gòu)不規(guī)范、綜合能力弱、至今未公開發(fā)行債券的區(qū)縣級平臺。比如，某些地市級有10余個平臺，除了安排干部外，幾乎沒有發(fā)揮實質(zhì)性融資功能，更談不上提升公共服務(wù)效率這些更為高級的目標(biāo)。她們的典型特點是：(1)地方政府直接控制下的偽市場主體，長官意志突出，運作管理不規(guī)范;(2)按政府指定辦，盲目融資與投資，融資效率低、融資成本高、償債來源無法保障;(3)自身缺乏經(jīng)營性現(xiàn)金流，償債現(xiàn)金流高度依賴當(dāng)?shù)刎斦�，特別是土地財政;(4)對下屬子公司的控制能力弱，報表型平臺公司普遍存在。從數(shù)量上看，這類平臺是主流，但從占有的有效資產(chǎn)規(guī)�？�，實際占比并不大。這類平臺公司是欠發(fā)達地區(qū)金融意識落后、金融市場運作能力弱、地方政府公共管理能力差等因素的突出體現(xiàn)，如果不能做實做強，確實應(yīng)該清理關(guān)門。
國內(nèi)地方政府融資平臺的融資渠道很繁雜，存在很多不規(guī)范現(xiàn)象。特別在2012年起監(jiān)管機構(gòu)收緊對地方融資平臺的貸款之后的2013年-2015年，如信托、基金子公司、投資基金等各類“創(chuàng)新性”平臺融資業(yè)務(wù)興旺發(fā)達。2014年時，很多地市級平臺的融資成本高達15%以上，縣級平臺甚至高達20%以上。由于這些融資平臺的經(jīng)營性現(xiàn)金流很少，地方財政實力很弱，平臺的存量債務(wù)按較高的復(fù)利高速累加，新建項目還需要大規(guī)模融資。如果不緊急剎車，降低存量債務(wù)和新增債務(wù)融資成本，造成系統(tǒng)性風(fēng)險難以避免。2015年以來，在國務(wù)院統(tǒng)一部署下，鎖定存量債務(wù)并通過債務(wù)置換大幅度降低存量債務(wù)的成本，并限制高成本增量債務(wù)的產(chǎn)生，在短期內(nèi)遏制了融資平臺債務(wù)風(fēng)險的爆發(fā)，但長期債務(wù)風(fēng)險仍然存在。
地方政府融資平臺融資的主要風(fēng)險點如下：
第一，現(xiàn)金流高度依賴土地財政。融資平臺本身的資產(chǎn)大多為公益性資產(chǎn)，即使部分資產(chǎn)有收費機制，但能覆蓋日常運營成本就不錯了，融資平臺產(chǎn)生經(jīng)營性現(xiàn)金流可以用于債務(wù)還本付息的能力非常弱。融資平臺維持現(xiàn)金流不斷高度依靠當(dāng)?shù)刎斦绕涫峭恋刎斦�，即使在前幾年土地市場活躍時，平臺的借款本金償還甚至利息償還也主要靠借新還舊。不過，隨著征地拆遷等一級開發(fā)成本的上升，一二級土地之間的剪刀差已經(jīng)大幅度縮減，土地財政的可持續(xù)性遇到挑戰(zhàn)。
第二，資產(chǎn)的真實性和盈利性存疑。普遍存在以下情況：注入公園、政府大樓、市政道路等公益性資產(chǎn);非實際控制但納入合并報表范圍的子公司，很多融資平臺匯集當(dāng)?shù)毓还�、自來水公司、供氣公司、供熱公司，但除了合并報表外，在這些子公司的資產(chǎn)運作、人事任命、收益分紅等方面幾乎沒有話語權(quán);注入土地資產(chǎn)的價值虛增，部分公司作為注冊資本主要部分的土地資產(chǎn)，還是無規(guī)劃指標(biāo)、無配套設(shè)施、無征地拆遷的三無“生地”，但卻經(jīng)評估作高價作為政府出資;以政府為交易對手，以BT協(xié)議、代建制等方式，虛構(gòu)一些巨額應(yīng)收賬款入賬甚至虛增注冊資本;平臺的資產(chǎn)負債率高，負債都是實數(shù)，包括注冊資本在內(nèi)的資產(chǎn)卻存在很高比例的虛假資產(chǎn)，資產(chǎn)負債率高低只能靠猜;
第三，存在大量的高成本負債與表外融資，特別是高成本的.名股實債方式的盛行，增加金融機構(gòu)的風(fēng)險辨析與管控難度;
第四，同一地方政府下設(shè)多家平臺，存在嚴重的相互擔(dān)保與聯(lián)合擔(dān)�，F(xiàn)象;抵質(zhì)押擔(dān)保的唯一性與合法合規(guī)性存疑;
第五，融資平臺公司的資產(chǎn)劃撥比較隨意，存在惡意破產(chǎn)逃債等風(fēng)險事件;
第六，地方經(jīng)營性國有企業(yè)由于給平臺擔(dān)保甚至直接為政府融資，城市商業(yè)銀行等地方金融機構(gòu)將很高比例的資產(chǎn)投入本地政府投資項目，這兩類機構(gòu)實際上走向平臺化，逐筆成為地方政府項目的融資渠道。
地方融資平臺主導(dǎo)的地方政府項目融資模式，經(jīng)過2009-2012年的狂飆突進，暴露出以下可能形成系統(tǒng)性風(fēng)險的嚴重問題：
第一，債務(wù)規(guī)模失控。地方政府為穩(wěn)增長，啟動大規(guī)模的新城區(qū)建設(shè)計劃，亟需巨量資金。但是，地方財政收入無力支撐，地方政府自身舉債缺乏權(quán)限和規(guī)范渠道，平臺模式成為不得以也最便捷的地方政府融資渠道，迅速風(fēng)行全國，很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的政府也初始建立各類融資平臺。平臺融資方式缺乏有效監(jiān)督和決策持續(xù)約束，容易造成債務(wù)規(guī)模失控，存在潛在的償債風(fēng)險。由于絕大多數(shù)融資平臺缺乏經(jīng)營性現(xiàn)金流，存量債務(wù)償還只能靠借新還舊，新建項目的融資任務(wù)每年增加，債務(wù)累加的復(fù)利還很高，如此造成債務(wù)余額指數(shù)式高速累加，依托地方政府信用隱性擔(dān)保的平臺融資模式危如累卵。
第二，融資成本高企。很多平臺達不到通過銀行貸款和公開發(fā)債等正規(guī)方式籌集資金的資信水平，特別是2013年后金融監(jiān)管政策收緊，地方政府融資平臺通過非正規(guī)渠道融資的借款成本迅速提高，且期限較短。但是，地方自發(fā)自還債券利率基本與國債收益率持平。平臺模式與地方債券模式都是依托政府信用，最終還款都是依靠財政收入，而融資利率之間的差異在6%以上，甚至高達15%以上，存在系統(tǒng)性的財政風(fēng)險。
第三，項目實施效率低。地方政府的項目建設(shè)普遍采取相互分割的步驟，融資、投資、建設(shè)、運營由不同的下屬機構(gòu)負責(zé)實施。地方融資平臺按照政府指令去找金融機構(gòu)借款，投資與建設(shè)一般由行業(yè)主管部門組建臨時指揮部來負責(zé)，普遍存在缺乏同類項目實施經(jīng)驗的硬傷，設(shè)計與施工招投標(biāo)普遍不規(guī)范。項目建成后不管質(zhì)量如何，直接移交給某事業(yè)單位或國有企業(yè)負責(zé)運營，這些運營單位缺乏運營經(jīng)驗和專業(yè)人員，往往成為安排各方官員關(guān)系戶的安樂窩。從這個流程看，重建設(shè)輕管理的問題很突出，土地與資金資源浪費的現(xiàn)象也非常嚴重，投資與運營效率很低。實際上，國內(nèi)市政公用行業(yè)市場化運作已經(jīng)有接近20年的發(fā)展，已經(jīng)有一批能打通融資、投資、建設(shè)、運營的全流程工作的專業(yè)投資運營機構(gòu)，但是在融資平臺融資比較方便的背景下，專業(yè)投資運營機構(gòu)獲取項目又會遇到各種限制，難以異地拓展業(yè)務(wù)，存在明顯的效率損失。
針對地方政府融資平臺支撐的傳統(tǒng)政府項目投融資模式，以2014年6月30日中央政治局會議審議通過《深化財稅體制改革總體方案》為起點，隨后，2014年8月31日全國人大常委會通過《關(guān)于修改<中華人民共和國預(yù)算法>的決定》，2014年9月21日國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見》(國發(fā)【2014】43號)，2014年9月26日國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于深化預(yù)算管理制度改革的決定》(國發(fā)【2014】45號)，2014年11月16日國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于創(chuàng)新重點領(lǐng)域投融資機制鼓勵社會投資的指導(dǎo)意見》(國發(fā)〔2014〕60 號)，2015年5月22日，國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)財政部、發(fā)展改革委、人民銀行聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會資本合作模式的指導(dǎo)意見》(國辦發(fā)〔2015〕42號)。財政部、國家發(fā)改委及有關(guān)部委就地方政府債務(wù)問題、投融資體制改革、PPP等方面的工作，相繼印發(fā)超過50項部委規(guī)范性文件。除寧夏、西藏外的中國內(nèi)地29個省、直轄市和自治區(qū)政府發(fā)布了推廣PPP模式的實施意見或指導(dǎo)意見。
有關(guān)文件明確提出剝離地方政府融資平臺的政府融資職能，政府項目的推進只有兩個合法途徑：一是省級政府在批準(zhǔn)的限額內(nèi)發(fā)行地方政府債券;二是通過PPP方式推進政府項目。從實際情況來看，2015年度地方政府債券發(fā)行3.6萬億元，其中一般債券5,000億元和專項債券1,000億元共計6000億元可以用于新建項目;2016年計劃發(fā)行1.18萬億地方政府債券可以用于新建項目。截至2016年8月末，財政部全國PPP綜合信息平臺項目庫收錄項目10313個，總投資12.3萬億元，已簽約超過1.4萬億元，而實際落地形成固定資產(chǎn)的金額遠低于這個數(shù)字。相對于國內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施每年超過10萬億元的總投資，地方債券和PPP兩項渠道發(fā)揮的作用還很有限，大部分基礎(chǔ)設(shè)施項目的融資還是以平臺為主。特別是有關(guān)部委大力推進的PPP運動，落地率太低，千億規(guī)模的PPP落地投資額相對于十萬億計的實際基礎(chǔ)設(shè)施投資額，可以說是杯水車薪。可以合理的預(yù)期，當(dāng)前乃至未來一段時間，地方政府債券和PPP這兩種模式，尚無法取代地方政府融資平臺的政府項目融資主渠道的地位，地方政府融資平臺仍然是地方政府不得不倚重的主流融資模式。
既然融資平臺不可能掃進歷時的垃圾堆，并且還將發(fā)揮地方政府項目融資主渠道作用，就有必要分析平臺現(xiàn)在面臨的問題的根源，并對癥下藥，探尋平臺的前程和出路。
對地方政府融資平臺進行理性分析，有必要先厘清以下事實：
第一，平臺承擔(dān)城市化建設(shè)起步資金的籌集職責(zé)。在城市化建設(shè)的起步期，諸多基礎(chǔ)設(shè)施項目需要全面啟動并超前建設(shè)，需要巨額的“第一桶金”才能打開地方城市建設(shè)的新局面。而此時，土地價格較低，招商引資剛開始還沒有產(chǎn)生穩(wěn)定稅收，社會資本懷疑發(fā)展前景難以大規(guī)模投入，唯有平臺迎難而上�？梢哉f，國內(nèi)城市化發(fā)展取得重大成效的地方，平臺在初期融資中都起到絕對主導(dǎo)的作用。那些一開始就靠廉價賣地的地方，難以持續(xù)推進城區(qū)建設(shè)規(guī)劃的落實。
第二，諸多重大項目的邊界條件不清晰，唯有平臺才有能力組織實施。以上海新江灣城片區(qū)開發(fā)項目為例。1997年空軍將總面積9.45平方公里的江灣機場土地高價賣給上海城投，前幾年主要用于開發(fā)動遷房，如此，將虧損嚴重，當(dāng)然也可以列入政策性虧損處理銷賬。不過，上海城投利用國際智力資源，在2004年7月提出規(guī)劃建設(shè)“以21世紀(jì)知識型、生態(tài)型住宅區(qū)和花園城區(qū)為方向的新江灣”，并取得市政府在城市規(guī)劃調(diào)整方面的支持，進行大規(guī)模高強度的包括地鐵、園林、道路等方面的投資，還免費給復(fù)旦大學(xué)提供了3000畝土地用于新校區(qū)建設(shè)，充分發(fā)掘新江灣城土地的稀缺性和價值空間。2015年11月25日，信達以72.99億元競得D7地塊，成交樓板價49152元/平米;2016年7月29日，融信集團以31.55億元購得B3地塊，樓面價5.3萬元/平米，保本售價預(yù)計突破10萬元/平米。上海城投憑借強大的融資能力和項目組織實施能力，借助規(guī)劃調(diào)整等公開資源，給復(fù)旦提供免費用地體現(xiàn)了公共機構(gòu)對區(qū)域發(fā)展的責(zé)任擔(dān)當(dāng)，用20-30年的運作周期，實現(xiàn)了良好的經(jīng)濟效益與社會效益，為盤活存量土地資源消化城市建設(shè)歷時債務(wù)做出一個標(biāo)桿性項目。如果2000年前后，上海市就通過分片土地拍賣，或者找一家社會資本來總體實施該項目，效果肯定要差很遠，有心者可以對比國內(nèi)部分城市引進房地產(chǎn)開發(fā)商進行老機場、老廠區(qū)片區(qū)開發(fā)的效果差異。
第三，國內(nèi)市政公用行業(yè)普遍未建立起合適的收費機制，平臺兜底項目運營虧損。
第四，融資平臺依托政府信用和公開資源才有生存發(fā)展的基礎(chǔ)。
第五，融資平臺為城市建設(shè)融資提供了時間差。
總之，在地方政府建立穩(wěn)定可靠的社會基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金來源渠道之前，在經(jīng)濟類基礎(chǔ)設(shè)施價格機制建立和到位之前，融資平臺仍將是地方政府公共項目融資的主渠道。即使在PPP項目實施中，平臺也可以發(fā)揮政府指定的項目實施主體的關(guān)鍵作用，還可以作為項目收入不足的風(fēng)險緩沖器，為各地成功實施PPP項目提供主導(dǎo)性和支撐性作用。
規(guī)范地方政府融資平臺行為，積極審慎發(fā)展PPP模式，才是靠譜的政府項目投融資體制改革轉(zhuǎn)型之路。
基礎(chǔ)設(shè)施項目融資和PPP模式的實施要點 篇2
首先給大家一個公式，首先PPP相當(dāng)于傳統(tǒng)上所說的項目融資，加上EPC（設(shè)計施工總承包），加上O&M（運用與維護）三個方面工作的全流程整合的經(jīng)濟活動，所以它整體的復(fù)雜性比傳統(tǒng)意義上的一批EPC、O&M、PF都更強。傳統(tǒng)的施工企業(yè)EPC非常熟悉，但是對PF項目融資和O&M運用與維護都不是特別熟悉，很多傳統(tǒng)的國有事業(yè)單位和運營主體在O&M比較強，但是在EPC這方面，控制設(shè)計建設(shè)風(fēng)險的能力相對比較弱。真正的PPP合格的社會資本，必須具備項目融資、設(shè)計施工總承、O&M這三項分段工作的組織或整合的能力，才真正能夠把PPP的事情做好。如果單個主體缺乏這方面的能力，應(yīng)該找相應(yīng)的合作伙伴一起組成聯(lián)合體履行這方面的職責(zé)。
基礎(chǔ)設(shè)施涉及的主要行業(yè)，按照通行的分類規(guī)則，基礎(chǔ)設(shè)施分為社會基礎(chǔ)設(shè)施和經(jīng)濟基礎(chǔ)設(shè)施。社會基礎(chǔ)設(shè)施主要指的是服務(wù)于人本身的公共服務(wù)項目，包括醫(yī)療、老年護理、教育、體育、休閑、安全這方面的，而經(jīng)濟基礎(chǔ)設(shè)施不只是服務(wù)于人本身，還要服務(wù)于區(qū)域內(nèi)的工商業(yè)企業(yè)主體，如交通、電力、供氣供熱、垃圾處理等，這方面的要注意區(qū)分。
在PPP做得比較好的英國，它的經(jīng)濟基礎(chǔ)在這方面已經(jīng)基本上私有化了，而它的社會基礎(chǔ)設(shè)施方面，采取的是PFI和PF2的政府采購的PPP模式。法國的經(jīng)濟基礎(chǔ)設(shè)施大量的是特許經(jīng)營模式，我們國家在經(jīng)濟基礎(chǔ)設(shè)施的PPP方面，更多的要學(xué)習(xí)法國的特許經(jīng)營模式。在社會基礎(chǔ)設(shè)施方面，更多的要學(xué)習(xí)英國的PFI和PF2的模式。
下一個頁面是基礎(chǔ)設(shè)施項目的主要特征�；A(chǔ)設(shè)施是為當(dāng)?shù)氐睦习傩蘸彤?dāng)?shù)氐墓ど唐髽I(yè)主體提供大家都需要的核心的公共服務(wù)設(shè)施。因為基礎(chǔ)設(shè)施是人人都需要的基本公共服務(wù)，所以它的需求彈性比較低，需求數(shù)量是可以獨立于經(jīng)濟周期的，是穩(wěn)定可預(yù)測的，基礎(chǔ)設(shè)施的初始投資成本很高，很難以重復(fù)建設(shè)，很難想象一個城市可以建兩套相互競爭的供水網(wǎng)絡(luò)、供氣網(wǎng)絡(luò)、地鐵網(wǎng)絡(luò)，這是不可能的。但是一旦建成以后，新增的每單位邊際成本低，所以基礎(chǔ)設(shè)施具有自然壟斷性。因為基礎(chǔ)設(shè)施提供的是基本公共服務(wù)，而基本公共服務(wù)的最終提供責(zé)任者是當(dāng)?shù)卣�，所以政府的基本公共服�?wù)的提供主體承擔(dān)比較強的規(guī)制，這也符合現(xiàn)代政府的公共治理的基本準(zhǔn)則，所以政府的基礎(chǔ)設(shè)施類提供公共服務(wù)的主體對方方面面的監(jiān)管是非常嚴格的。
基礎(chǔ)設(shè)施的經(jīng)濟壽命很長。例如，都江堰水利工程是秦始皇時期建的，到現(xiàn)在已經(jīng)2000年多年的歷史。北京的地鐵六十年代建的，現(xiàn)在已經(jīng)六十來年了。如果不出大的事故，再用兩、三百年是沒有問題的。基礎(chǔ)設(shè)施相對于電視機生產(chǎn)線、汽車生產(chǎn)線這種其他的固定資產(chǎn)投資項目的很大的區(qū)別，就基礎(chǔ)設(shè)施的使用壽命可能長達30年、50年、100年、1000年。基礎(chǔ)設(shè)施有一個特征就是如果有收費的話，它的收費通常會建立按照通貨膨脹調(diào)整的收入調(diào)整機制。這些特征是以基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)和基礎(chǔ)設(shè)施項目，相對于其他項目有一個比較鮮明的特征，就是它的現(xiàn)金流非常穩(wěn)定，產(chǎn)生定期按月、按季度或者按年穩(wěn)定的可預(yù)測，以及大多數(shù)情況下隨通貨膨脹調(diào)整的長期收入，可以抵御傳統(tǒng)經(jīng)濟周期的沖擊。所以基礎(chǔ)設(shè)施項目在項目融資結(jié)構(gòu)中，資產(chǎn)負債率相對來說比傳統(tǒng)的項目要高很多，可以達到80%甚至更高。
下一頁，對同一個收費公路來說，不同的收費方式對于相關(guān)的主體，承擔(dān)的風(fēng)險狀況都是不一樣的。比如按公里收費，就與通行的車輛是有關(guān)系的，但是如果按年票的方式，比如一年中通過這條路要收1000塊錢，那么一開始買年票的數(shù)量與后面的日產(chǎn)的通行過程中具體通行車輛的數(shù)目關(guān)系就不是很大。我們在進行具體的基礎(chǔ)資產(chǎn)分析的時候，必須要把不同收費方式的不同特征，進行深入的具體的分析。
下一頁，是水務(wù)行業(yè)的價值鏈與投資�；A(chǔ)設(shè)施不能簡單的說一個行業(yè)就是一定的投資風(fēng)險收益特征，同一個行業(yè)不同的環(huán)節(jié)，風(fēng)險收益特征產(chǎn)生的相關(guān)的對社會資本主體能力和資源的要求會有很明顯的區(qū)別。以水務(wù)行業(yè)里面的供水服務(wù)為例，水庫和引水管道是典型的資本密集型，一旦建成以后，后面的運營是很簡單的。但是，從供水管道到制水廠環(huán)節(jié)，是資本密集型，加上后面長期的可能長達20年、30年甚至更長時間的運營管理相關(guān)的。如水產(chǎn)，因為水質(zhì)的變化和外部條件的變化，相關(guān)的水處理工藝也要根據(jù)相應(yīng)的調(diào)整，所以在運營管理方面的要求就比水庫和輸水管道要強很多。水廠的水出來以后，進入城市供水管網(wǎng)。供水管網(wǎng)是資本密集型，加上基礎(chǔ)管理密集型。對技術(shù)管理方面的要求比較高，如重慶這樣的3D城市，首先管網(wǎng)的規(guī)劃必須與城市本身的地形走勢要直接相關(guān)，管網(wǎng)的走向要具體規(guī)劃好，而且出問題的時候也能很快的找到管網(wǎng)的具體哪個地方出了問題。水從管網(wǎng)到老百姓家里的時候，就是一個勞動密集型的環(huán)節(jié)。比如收水費以及老百姓家里供水的故障的`維護。
下一頁，項目融資的核心特征。首先，項目融資需要推出目的公司，因為政府要對這個項目公司的項目進行嚴格的規(guī)制，包括成本費用方面的規(guī)制。如果是不同項目的主體，規(guī)制是很難控制的。第二，規(guī)范的項目融資是基于項目本身的現(xiàn)金流的借款，包括股權(quán)融資和債務(wù)融資，選擇依據(jù)就是項目本身的現(xiàn)金流。風(fēng)險分擔(dān)結(jié)構(gòu)是項目融資最核心的內(nèi)容，是基于把某一項風(fēng)險交給最能承擔(dān)某項內(nèi)容的特定合作伙伴的方式，在具體的操作過程中，首先要有專業(yè)人士把項目相關(guān)的具體風(fēng)險給列出來，然后要把相關(guān)的合作伙伴的能力資源列出來，把兩邊進行匹配，形成比較好的風(fēng)險分配架構(gòu)，在此基礎(chǔ)上設(shè)置比較好的交易結(jié)構(gòu)和合同結(jié)構(gòu)，這是項目融資的核心。
項目融資還有一個特點，對項目發(fā)起人要承擔(dān)有限責(zé)任，如果真正實現(xiàn)了有權(quán)追索，對他來說就是表外融資。有權(quán)追索要根據(jù)實際情況，比如SPO項目公司是新成立的，股權(quán)投資人，特別是債務(wù)人智能化，要求項目發(fā)起人在特定階段，比如在項目建設(shè)期到穩(wěn)定運營期要承擔(dān)一定的擔(dān)保責(zé)任，或者是一定金額的擔(dān)保責(zé)任。
基礎(chǔ)設(shè)施項目融資在全球主要有三類模式：一類是有政府下屬機構(gòu)主導(dǎo)的模式，這種模式也是全球比較通行的模式。比如美國密西西比流域管理局，負責(zé)整個密西西比流域的水務(wù)方面的授權(quán)管理。還有著名的紐約港務(wù)區(qū)，負責(zé)紐約港，包括曼哈頓地區(qū)城市基礎(chǔ)設(shè)施和土地一級開發(fā)。所以平臺模式也是一種通用的模式。
還有一種在英國比較主流的模式，就是私有化模式。在英國，撒切爾首相搞私有化之后，英國的經(jīng)濟類基礎(chǔ)設(shè)施是既服務(wù)于人，又服務(wù)于工商企業(yè)的經(jīng)濟類的基礎(chǔ)設(shè)施，已經(jīng)基本實現(xiàn)了私有化。
PPP模式是介于政府平臺模式和私有化模式之間的實施基礎(chǔ)設(shè)施模式，最早是在英國80年代私有化之后開始推行的針對還沒有私有化的社會基礎(chǔ)設(shè)施，包括醫(yī)療、養(yǎng)老以及一些行政類的基礎(chǔ)設(shè)施，所做的以政府采購為基礎(chǔ)的。公司合作模式是一種相對比較復(fù)雜的模式。政府平臺模式因為在技術(shù)管理方面存在一些困難，在私有化方面還不成熟，就采取了由商業(yè)部門和公共部門以平等合作的方式來推進的模式，這種模式的要求是非常高的。
這三種模式，政府平臺模式在我國是主導(dǎo)模式，私有化模式在國內(nèi)還比較少見。公司合作模式是最近兩年才流行起來的，整體發(fā)生的作用還比較弱。項目融資的資金來源在全世界都差不多。首先，項目融資最先要解決股權(quán)融資，股權(quán)融資包括項目發(fā)起人、專業(yè)投資人、財務(wù)投資人。因為可以承擔(dān)比較高的財務(wù)杠桿，所以搞一些民股私債的家庭融資，隨后政府和國際性組織如亞行，亞投行，可以提供一些發(fā)展性資金，還有商業(yè)化的銀行貸款和短期資金。
在圖中，資產(chǎn)證券化在資金來源中是一個圓圈，放在中央。之所以這樣，是因為資產(chǎn)證券化是針對現(xiàn)金流比較穩(wěn)定的基礎(chǔ)設(shè)施項目。基礎(chǔ)設(shè)施項目前期的建設(shè)級風(fēng)險是一個很重要的風(fēng)險，所以它的前期建設(shè)階段一般很少采取資產(chǎn)證券化模式，更多的是一種找項目融資的模式。找專業(yè)投資人、財務(wù)投資人、債務(wù)融資，等項目建成以后，穩(wěn)定運營以后，現(xiàn)金流穩(wěn)定以后，再以資產(chǎn)證券化的方式讓前期的建設(shè)及投資者退出，去實施新的項目。
投資者分成兩類：一類是財務(wù)投資者。大多數(shù)金融機構(gòu)都是財務(wù)投資者，它們參與這個項目主要是為了到期收回投資，取得獲利的投資回報；第二類是戰(zhàn)略投資者。戰(zhàn)略投資者又分成兩類：一類是公共投資者，一類是專業(yè)投資者。公共投資者大多是政府融資平臺，他們的主要職能是代表地方政府把這個項目能夠正常的保質(zhì)保量的實施起來，能夠發(fā)揮它的作用，他不太在乎這個項目本身的投資收益。很重要的投資者，稱為專業(yè)投資人，比如建筑施工企業(yè)、設(shè)備供應(yīng)商、運營商，他們參與這個項目和財務(wù)投資者及公眾投資者不一樣。他們除了一定參股，希望這部分股權(quán)能夠收回投資，取得獲利的收益以外，更多的是看著施工環(huán)節(jié)、設(shè)計供應(yīng)環(huán)節(jié)和運營管理環(huán)節(jié)的業(yè)務(wù)協(xié)同效應(yīng)，實現(xiàn)了整體的商業(yè)利益的最大化。所以這三類投資之間，都有不同的利益訴求，在具體的項目融資結(jié)構(gòu)里面，要把三方不同利益數(shù)據(jù)的投資者通過一個投資合同和項目公司的章程，把他們的利益統(tǒng)一起來，能夠?qū)崿F(xiàn)項目公司的正常運作。
下一頁列了債務(wù)融資的方式。在基礎(chǔ)設(shè)施這方面，解決了股權(quán)融資，后面的債務(wù)融資相對來說就比較容易一些。
PPP中的第一個P，是承擔(dān)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)提供責(zé)任的公共部門，包括適合法律資格的政府機構(gòu)、事業(yè)單位和國有企業(yè)�，F(xiàn)在國內(nèi)的PPP，把國有企業(yè)和事業(yè)單位排除在外，可能在實務(wù)過程中會出現(xiàn)一些。
第二個P，是按照市場化機制運作的商業(yè)機構(gòu)，目前國內(nèi)主要的專業(yè)投資者是有條件轉(zhuǎn)型建筑施工企業(yè)和地方政府平臺公司。從目前的情況看，外資和民營機構(gòu)發(fā)揮作用的意愿、能力和空間都是有限的。
第三個P，主要是合作機制。這是PPP核心的理念，包括物有所值評價。所謂的物有所值評價就是用PPP的方式，或者用傳統(tǒng)的方式，對項目全生命周期的綜合成本是有優(yōu)勢的。第二個就是合適的風(fēng)險分擔(dān)結(jié)構(gòu)，就是要把某項目相關(guān)的某一類特定風(fēng)險分擔(dān)到最能承擔(dān)這個風(fēng)險的某個特定主體來承擔(dān)。第三個講的是全生命周期的長期合作伙伴關(guān)系，這對政府方和社會資本方，都用一種平等協(xié)商、互惠互利的方式來推動合作關(guān)系。第三方面是政府方案、社會資本方案，都要實現(xiàn)幾方利益之間的統(tǒng)籌評估。
實施PPP的目的。公共機構(gòu)實施PPP的目的主要是，他自己可能缺乏足夠的先進技術(shù)和管理經(jīng)驗，要引進先進技術(shù)和管理經(jīng)驗，目的是建立項目全生命周期的綜合成本。第二在城市建設(shè)的高峰期，需要通過平移方式來落實基礎(chǔ)設(shè)施項目的建設(shè)和運營維護資金。第三是通過PPP的方式有效盤活存量資產(chǎn)，解決歷史債務(wù)問題。
商業(yè)機構(gòu)參與PPP的目的，主要是為獲取穩(wěn)定的長期回報，不。。希望獲得太高的超額利潤。基礎(chǔ)設(shè)施提供的是基本公共服務(wù)，政府對價格、社會資本的利潤，都會實行嚴格的監(jiān)管，如果獲得超額利潤，那就意味著政府失控。
用戶和市民目的是支持PPP享有價格合理、品質(zhì)合格的公共產(chǎn)品和服務(wù)。需要注意的是，如果過分強調(diào)公眾利益的最大化，一旦最大化以后就可能影響其他兩方面的利益，就造成PPP機制的失衡。
適合PPP項目，應(yīng)該是資本密集型，技術(shù)密集型，要有穩(wěn)定現(xiàn)金流，技術(shù)和需求穩(wěn)定。幾個方面都要同時具備。有些項目，可能今年是資本密集型，但是管理很簡單，那么這時候就可以通過平臺借款，各種招投標(biāo)來解決。PPP更強調(diào)的是未來幾十年后的技術(shù)管理方面的運營能力的要求。
穩(wěn)定現(xiàn)金流也很重要。如果缺乏穩(wěn)定現(xiàn)金流，在后面，特別是在國內(nèi)，財政支付能力不穩(wěn)定的情況下，就很容易出現(xiàn)支付問題。
要成功實施PPP項目，對政府來說，要遵守信用，處理事情要采取協(xié)商的方式，特別是需要有監(jiān)管的能力。如果缺乏能力，就寧愿不搞。其次要有清晰的改革招商目的，就是前面講的三點，不能夠摻雜其他的目的。一個地方特別是地市級，要搞一個規(guī)范的PPP項目，最好是當(dāng)?shù)氐氖形瘯浻H自要指導(dǎo)，要有強有力的政策領(lǐng)導(dǎo)。執(zhí)行力強的工作團隊不僅僅是中介機構(gòu)，還包括當(dāng)?shù)卣揭嬲娜閰⑴c，要在此過程中執(zhí)行規(guī)范合適的程序。因為PPP前期的費用很高，對投資者參與這個項目的成本也很高。
第二個P，要引進真正的具有先進技術(shù)和管理經(jīng)驗，并且有長期投資能力的戰(zhàn)略投資者。PPP項目的投資回收期很長，很多可能到15年20年，短期資金是應(yīng)付不了PPP項目的投資需求。要求投資者既要有錢又要有本事，能夠看出PPP長期回報的盈利模式。
第三，機制方面要實現(xiàn)各方利益的合理分配和平衡。任何一方面的失衡都可能會影響PPP項目的正常運轉(zhuǎn)。
PPP項目在國內(nèi)不是一個新的項目，國內(nèi)已經(jīng)執(zhí)行了非常多的項目。相當(dāng)一批項目出現(xiàn)了這樣和那樣的問題，歸納起來主要在以下幾個方面：一是很多項目的建設(shè)規(guī)模遠高于城市實際需要，造成了項目建成以后，沒辦法發(fā)揮正常的效應(yīng)，出現(xiàn)了支付問題。比如水廠就存在這種問題。第二，程序不規(guī)范，采用一對一談判、拍賣、簡單招標(biāo)等不合適的融資方式，最后造成方方面面對這個程序進行攻擊，出了一些問題。第三是政府監(jiān)管不到位。比如很多污水處理廠偷排，部分環(huán)節(jié)不徹底的改革，現(xiàn)在在國內(nèi)是比較大的問題。
PPP的很多做法，與現(xiàn)在的工程招投標(biāo)法，政府采購法，都存在一些不一致地方。PPP這方面的失敗，就引進了一些無知無畏的財務(wù)投資者。有一些投資者認為公共項目在政府手里效率一，如果拿到以后靠倒賣合同就可以獲得超額收益。這在前一輪的市政公用行業(yè)市場化項目中出現(xiàn)了很多案例，這些案例造成的教訓(xùn)非常深刻的，財務(wù)投資者和政府方面都付出了非常高的成本，可能采取了違規(guī)的高成本的固定回報模式，增加了地方政府債務(wù)的負擔(dān)。財政部在每一次的文件中，每一次的會議中都特別強調(diào)PPP不能搞固定回報，搞固定回報違反了相應(yīng)的監(jiān)管規(guī)定。沒有專業(yè)中介機構(gòu)支持的政府工作團隊有投資者的專業(yè)能力存在很大差距。雖然有些投資者通過欺負政府專業(yè)能力不足拿到項目，簽了一個好合同，在執(zhí)行過程中會知道出一些問題。所以大家參與項目最好希望項目的前期工作有專業(yè)的中介機構(gòu)為政府做前期的工作。
特別講的是牽頭咨詢機構(gòu)。牽頭咨詢機構(gòu)在PPP項目中發(fā)揮的作用非常重要，有以下幾點。
第一，要做到協(xié)調(diào)溝通各方。溝通各方包括3個條件，當(dāng)?shù)厥形瘯浺韵拢ǚ止苁虚L、分管副市長，相關(guān)的委辦廳局的主要人員，要用專業(yè)的，用他們聽得懂的語言，讓他們接受PPP的運作方法和經(jīng)驗。
第二，讓有興趣參與項目的社會資本和專業(yè)投資者能夠信任這個項目的程序是規(guī)范的，愿意參與這個項目。方方面面的專業(yè)工作團隊之間，包括技術(shù)方面、財務(wù)方面、法律方面、程序方面等要做比較好的溝通，就是要負責(zé)專業(yè)統(tǒng)籌到底。任何一方面的專家，都可以說這方面的問題他可能不懂，但是你作為牽頭咨詢機構(gòu)的項目負責(zé)人，必須要有能力有資源在碰到問題以后，能找到解決相關(guān)問題的方式，并且還不能時間太長。你必須通過電話、郵件等在很短時間內(nèi)把碰到的大家解決不了的問題，通過自己的方式來解決。
第三，控制推行程序。涉及的政府方和社會資本方，包括專業(yè)機構(gòu)方，這些方面都要在牽頭咨詢機構(gòu)項目負責(zé)人的指導(dǎo)下，按照確定的時間表來推進項目的實施，這方面的要求也很高。要完成這個項目的工作，對牽頭咨詢機構(gòu)的專業(yè)團隊的專業(yè)人員、項目負責(zé)人的要求還是非常高的。
在國內(nèi)要真正PPP平穩(wěn)的往前推，在以下幾個方面還要做很多工作。一是要提供比PPP理念和模式相適應(yīng)的比較高層級的法律法規(guī)的支持，目前最高層級的是部門規(guī)章，本身的法律保障效率還是有限的。
第二，需要培育合格的專業(yè)投資者。目前國內(nèi)參加PPP項目的主要是建筑施工企業(yè)。建筑施工企業(yè)在建筑施工方面比較專業(yè)，但是在項目融資方面，對金融市場的熟悉程度和運營及維護方面的能力還是比較不足的。這方面可能需要5—10年的能力培養(yǎng)才能成為一個合格的專業(yè)投資者。
第三，國內(nèi)目前的金融機構(gòu)更加適用于以這體融資短期的3—5年融資為主，還不適應(yīng)需要15年、20年、30年這樣長期的項目融資的PPP項目融資需求，所以在監(jiān)管政策方面，金融機構(gòu)風(fēng)險管理方面，互補性管理方面都需要進行全面的調(diào)整，才能適應(yīng)PPP項目的需求。
另外就是牽頭咨詢機構(gòu)。目前合格的牽頭咨詢機構(gòu)和專業(yè)人員，確實還是比較稀缺的資源，這方面也需要比較長時間的培養(yǎng)。因為這種能源的培養(yǎng)可能需要5年左右的時間才能真正的培養(yǎng)出來，各級政府特別是PPP組織實施和監(jiān)管的政府，它的公共治理能力的提升，就是政府還把它整個停留在行政管理階段，它適用于官和民的關(guān)系，不適用于平等的協(xié)商方式。以整合方面的資源，大家合作的方式來進行公共社會的方式。所以政府在行為方式方面還需要比較大的提升。
還有一點，除了翻譯國外的一些文本，更要注意的就是要原原本本的總結(jié)國內(nèi)國外在PPP方面實施的經(jīng)驗。比如英國的PPP先行機構(gòu)，它們現(xiàn)在在這方面做的比較多，但是他們的很多PPP項目也是有經(jīng)驗又有教訓(xùn)的。我們在學(xué)習(xí)經(jīng)驗的同時，也要把他們的教訓(xùn)要進行充分的掌握，提升我們的操作能力。
下一頁講平臺融資模式和項目融資模式。平臺融資模式中金融機構(gòu)相對來說都比較熟悉，他的主要融資處理是政府部門，包括政府的平臺公司。而項目融資模式是新成立的，專門做基礎(chǔ)設(shè)施項目的項目公司。在平臺模式下，政府是實際控制人和隱形債務(wù)人，提供各種各樣的顯性的和隱形的擔(dān)保。在項目融資模式下，政府的職責(zé)相對來說比較清晰，負責(zé)特許經(jīng)營權(quán)、財政補貼、政府購買和監(jiān)管，跟項目公司的風(fēng)險是有效隔離的。它承擔(dān)的是有限責(zé)任，不是兜底責(zé)任。
在平臺模式上，外來資本的投資方式是債權(quán)模式，有一些股權(quán)，更多的還是民國時代的模式。而在項目融資模式下，它是真正的股權(quán)融資，承擔(dān)風(fēng)險的股權(quán)融資和債權(quán)融資。在平臺模式下，回收投資是依賴于土地財政，依賴于強迫外部信用增級，融資期限一般是5年左右。
項目融資模式下，它是依賴項目本身的經(jīng)營收入，依賴于項目的第一還款來源，一般的融資期限是10—30年，在這方面，金融機構(gòu)包括參與項目的資本都要有這方面的調(diào)整。
國內(nèi)的地方融資平臺是基礎(chǔ)設(shè)施項目融資的一個主體，并在未來相當(dāng)一段時間中，平臺還是發(fā)揮主導(dǎo)的，PPP還需要相當(dāng)?shù)臅r間才能真正具備平臺的條件�，F(xiàn)在的問題確實比較嚴比較多，一個很突出的問題就是平臺的債務(wù)是不可持續(xù)的。但這種債務(wù)是承擔(dān)公益事業(yè)的兜底責(zé)任，為政府，特別是地方政府在財力不足的情況下推動城鎮(zhèn)化建設(shè)承擔(dān)責(zé)任，承擔(dān)累積起來的債務(wù)負擔(dān)。對地方政府來說，目前在推廣推行PPP的同時，也要注意規(guī)范和培育一種強的平臺，地市級政府最好能培育一個兩岸合作，兩岸一家的平臺。要維護好平臺的信用，把相關(guān)的公共資源往平臺方面進行聚集，打城市建設(shè)資金需求的時間差。
平臺問題的解決，取決于公共產(chǎn)品和公共服務(wù)價格的形成和調(diào)整監(jiān)督機制的形成。只要項目本身有穩(wěn)定的現(xiàn)金流，有合理的收入分班模式，PPP也能做到。如果缺乏合理的收入回報模式，不管是平臺和PPP，要做好基礎(chǔ)設(shè)施項目都是很困難的。就是說，隨著國內(nèi)市政公用行業(yè)的發(fā)展，會在未來10年左右有一種比較大的并購重組，現(xiàn)在很多參與PPP的市場主體，包括原來一些發(fā)達地區(qū)的地方融資平臺，可能是未來整合其他地區(qū)的市政公用行業(yè)的主體。在這個過程里面，要發(fā)揮它的EPC方面的能力，平臺要發(fā)揮它在項目融資和運營管理方面的能力。如果能取得金融機構(gòu)，特別是財務(wù)投資者保險資金、養(yǎng)老金等常見資金的支持，可能會成為未來并購別的市場的主體。
最后總結(jié)一下，PPP項目涉及政府、社會資本、社會公眾長達20—30年的長期合作伙伴關(guān)系，不同階段還會涉及設(shè)計、施工、運營、供應(yīng)商等很多主體，提供的產(chǎn)品往往與普通老百姓的生存權(quán)和發(fā)展權(quán)相關(guān)的基本公共產(chǎn)品與公共服務(wù)。從這個意義上講，PPP不是簡單的行政管理問題，也不是簡單的民事合同關(guān)系和政府管理關(guān)系，而是一個涉及到多方主體的長期合作關(guān)系和多元利益持續(xù)長達幾十年博弈的公共治理問題。所以PPP核心的關(guān)鍵詞是公共治理問題，核心在于公共治理機制的有效建立，和隨著運行過程中出現(xiàn)的不同預(yù)計和不可預(yù)計的問題，公共治理機制調(diào)整和良性運行。所以PPP項目的整個法制環(huán)境，對企業(yè)精神，對爭議解決機制等方面的要求是非常高的，也可以說它是基礎(chǔ)設(shè)施項目實施的一種最為復(fù)雜的模式，需要方方面面的努力和培育，PPP項目才能夠積極穩(wěn)妥地往前推進。
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