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項(xiàng)目融資方式進(jìn)行分析
一、BOT與PFI的概念
BOT(build--operate--transfer)是英文建設(shè)一運(yùn)營(yíng)一移交的縮寫，是指政府通過契約授予私營(yíng)企業(yè)(包括外國(guó)企業(yè))以一定期限的特許專營(yíng)權(quán)，許可其融資、設(shè)計(jì)、建造、經(jīng)營(yíng)和維護(hù)的特定項(xiàng)目，并準(zhǔn)許其在規(guī)定的特許期內(nèi)通過向用戶收取費(fèi)用或出售產(chǎn)品以清償貸款，回收投資并賺取利潤(rùn);特許權(quán)期限屆滿時(shí)，該基礎(chǔ)設(shè)施無償移交給政府。在BOT過程中，私營(yíng)企業(yè)是在獲得許可權(quán)的情況下，通過招標(biāo)的方式取得通常由政府部門承擔(dān)的建設(shè)和經(jīng)營(yíng)特定基礎(chǔ)設(shè)施的專營(yíng)權(quán);獲得特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的私營(yíng)企業(yè)在特許權(quán)期限內(nèi)負(fù)責(zé)項(xiàng)目的建設(shè)、經(jīng)營(yíng)、管理，并用取得的收益償還貸款;而一旦特許權(quán)期限屆滿，項(xiàng)目公司須無償將該基礎(chǔ)設(shè)施移交給政府。
PFI(Private Finance Initiative)是私人主動(dòng)融資的英文縮寫，其含義是公共工程項(xiàng)目由私人資金啟動(dòng)、投資興建，政府授予私人委托特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，通過特許協(xié)議，政府和項(xiàng)目的其他各參與方之間分擔(dān)建設(shè)和運(yùn)作風(fēng)險(xiǎn)。它是繼BOT之后又一優(yōu)化和創(chuàng)新的公共項(xiàng)目融資模式，是國(guó)際上用于開發(fā)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的一種模式，其要領(lǐng)是利用私有資金來開發(fā)、實(shí)施、建設(shè)公共工程項(xiàng)目。在PFI模式下，公共部門在合同期限內(nèi)因使用承包商提供的設(shè)施而向其付款;在合同結(jié)束時(shí)，有關(guān)資產(chǎn)的所有權(quán)或者部分留給私人承包商，或者交回公共部門，這取決于原始合同條款的規(guī)定。PFI最早是英國(guó)政府于1992年提出的，隨后在一些西方發(fā)達(dá)國(guó)家逐步興起，是一種新的基礎(chǔ)設(shè)施投資、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)管理模式。
無論是BOT還是PFI，都是項(xiàng)目融資的一種具體方式，兩者在很多方面具有相同的特性。首先，兩者的作用相同，都是通過引入私營(yíng)資本解決建設(shè)過程中政府部門資金投入不足的問題;其次，兩者都具有相同的參與主體，都有融資人、出資人、提供人;兩者都需要通過簽訂特許權(quán)協(xié)議來實(shí)施項(xiàng)目的融資、建設(shè)和經(jīng)營(yíng);同時(shí)，政府通過與私營(yíng)部門簽訂特許經(jīng)營(yíng)合同，將投資風(fēng)險(xiǎn)由原來的公共部門轉(zhuǎn)移到私營(yíng)部門，有效轉(zhuǎn)移了公共部門的風(fēng)險(xiǎn)。
二、BOT與PFI之比較
(一)產(chǎn)生的背景不同
BOT產(chǎn)生的背景是在上世紀(jì)70年代末到80年代初，世界性的經(jīng)濟(jì)衰退加重了一些國(guó)家的赤字和財(cái)務(wù)負(fù)擔(dān)，原來主要由政府部門承擔(dān)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)面臨著嚴(yán)峻的資金壓力。因此，一些國(guó)家開始改變?cè)械幕A(chǔ)設(shè)施建設(shè)模式，重視挖掘私營(yíng)部門的能力和創(chuàng)造性，尋求私營(yíng)部門的投資，利用私營(yíng)部門的資金進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，以解決政府資金不足的問題。在這種背景下，BOT方式開始在一些國(guó)家得到應(yīng)用和推廣。1984年，土耳其總理奧扎爾首先提出了BOT的概念，并首次將BOT應(yīng)用于土耳其公共基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的私有化，其出發(fā)點(diǎn)是通過將某些公共項(xiàng)目私有化，以解決政府的建設(shè)資金不足問題。
PFI最早是上世紀(jì)90年代初在英國(guó)產(chǎn)生的一種建設(shè)模式，它是在英國(guó)政府努力降低公共項(xiàng)目中的投資支出，鼓勵(lì)和擴(kuò)大私人資本在設(shè)計(jì)和建造領(lǐng)域進(jìn)行投資的背景下產(chǎn)生的。上世紀(jì)70年代末到80年代初世界性經(jīng)濟(jì)危機(jī)，迫使英國(guó)公共部門對(duì)日益膨脹的財(cái)政赤字進(jìn)行改革。改革的前提是使公共部門的功能和公共服務(wù)的水平得到保證，削減公共財(cái)政預(yù)算。因此，改革的唯一選擇就是改變現(xiàn)有公共服務(wù)的基本格局，其最初焦點(diǎn)在于將服務(wù)業(yè)的運(yùn)營(yíng)向外發(fā)包給私人。1992年，保守黨政府推出了PFI，旨在中央政府和地方當(dāng)局方面都進(jìn)一步加強(qiáng)公共部門與私人部門的合作伙伴關(guān)系。1997年工黨上臺(tái)，PFI項(xiàng)目并沒有因?yàn)檎h的交迭而停滯，相反，工黨政府引入了“公私合伙，合營(yíng)”(PPP)概念。
從BOT與PFI的產(chǎn)生背景可以看出：BOT是發(fā)展中國(guó)家為了完成投資大、建設(shè)時(shí)間長(zhǎng)、在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中所占比重和地位都非常高的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)而做出的一種讓步;而PFI強(qiáng)調(diào)的重點(diǎn)是私人投資活動(dòng)的政府預(yù)算外優(yōu)勢(shì)，即在社會(huì)福利事業(yè)中，采取私人投資可以走出政府預(yù)算的限制。
(二)政府的目的不同
在BOT中，獲得特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的私營(yíng)部門在特許權(quán)期限內(nèi)負(fù)責(zé)項(xiàng)目的建設(shè)、經(jīng)營(yíng)、管理，并用取得的收益償還貸款，特許權(quán)期限一旦屆滿，項(xiàng)目公司須無償將該基礎(chǔ)設(shè)施移交給政府，政府采用BOT的最終目的是獲得最終的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施的所有權(quán)，即公共設(shè)施的最終目的擁有。而在PFI中，公共部門在合同期限內(nèi)因使用承包商提供的設(shè)施而向其付款，在合同結(jié)束時(shí)，有關(guān)資產(chǎn)的所有權(quán)或留給承包商，或交回公共部門，取決于原合同的規(guī)定，因此，政府采用PFI的目的在于獲得有效的服務(wù)，使私營(yíng)機(jī)構(gòu)直接參與到公共服務(wù)中，為公眾提供更好更優(yōu)質(zhì)的服務(wù)，即公共服務(wù)的私人提供。
(三)應(yīng)用領(lǐng)域不同
BOT主要應(yīng)用于收益性較高的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，一般是資本技術(shù)密集型、帶有壟斷性質(zhì)的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，包括發(fā)電廠、機(jī)場(chǎng)、港口、收費(fèi)公路、隧道、電信、供水和污水處理設(shè)施等，這些項(xiàng)目都是一些投資較大、建設(shè)周期長(zhǎng)和可以自己運(yùn)營(yíng)獲利的項(xiàng)目。而PFI由于自身的特點(diǎn)，既可以應(yīng)用于收益性較高的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，也可以應(yīng)用于收益性一般的社會(huì)公益項(xiàng)目。PFI的應(yīng)用領(lǐng)域非常多樣化，大的項(xiàng)目可能來自國(guó)家重點(diǎn)領(lǐng)域，如當(dāng)前英國(guó)最大型的項(xiàng)目來自國(guó)防部的空對(duì)空加油罐計(jì)劃、軍事飛行培訓(xùn)計(jì)劃、機(jī)場(chǎng)服務(wù)支持等;小的有公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)，例如教育或民用建筑物、警察局、醫(yī)院能源管理或公路照明;較大一點(diǎn)的包括公路、監(jiān)獄、和醫(yī)院用樓等。與BOT的不同在于，有些PFI項(xiàng)目可能依靠自身的運(yùn)營(yíng)不能完全收回投資，有時(shí)需要政府的財(cái)政撥款或補(bǔ)貼。
(四)項(xiàng)目的管理方式不同
在BOT中，政府首先確定方案，再進(jìn)行招標(biāo)談判，而PFI對(duì)項(xiàng)目實(shí)施開放式管理。首先，對(duì)于建設(shè)方案，政府部門僅根據(jù)社會(huì)需求提出若干被選方案，最終方案在談判過程中通過與私人企業(yè)協(xié)商確定。其次，PFI對(duì)項(xiàng)目所在地的土地提供方式，運(yùn)營(yíng)后的收益分配及政府補(bǔ)貼額度等，都要綜合當(dāng)時(shí)政府和私人企業(yè)的財(cái)力、預(yù)計(jì)的項(xiàng)目效益及合同期限等多種因素確定，而這些在BOT中，都是事先予以規(guī)定的。在BOT中，土地是由政府無償提供的，無需談判，而且BOT的項(xiàng)目公司不承擔(dān)設(shè)計(jì)風(fēng)險(xiǎn)，并同政府約定最低投資回報(bào)率，而PFI則沒有這種保證。
(五)私營(yíng)部門的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)程度不同
在BOT中，私營(yíng)部門不承擔(dān)設(shè)計(jì)風(fēng)險(xiǎn)，政府部門要承擔(dān)設(shè)計(jì)風(fēng)險(xiǎn)，而且經(jīng)常約定最低投資回報(bào)率，一般都需要政府對(duì)最低收益等做出實(shí)質(zhì)性的擔(dān)保。PFI相對(duì)來說沒有這種保證。在PFI中，設(shè)計(jì)建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)由私營(yíng)部門承擔(dān)，除此之外，私營(yíng)部門還需承擔(dān)需求風(fēng)險(xiǎn)、經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)、技術(shù)老化風(fēng)險(xiǎn)、商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)等非系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，政府部門只承擔(dān)政策風(fēng)險(xiǎn)、法律風(fēng)險(xiǎn)等系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，所有的非系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)全部轉(zhuǎn)移到私營(yíng)部門。
(六)代理制不同
PFI模式實(shí)行全面的代理制，這也是與BOT模式的不同之處。作為項(xiàng)目開發(fā)主體，BOT公司通常自身就具有開發(fā)能力，僅把調(diào)查和設(shè)計(jì)等前期工作和建設(shè)、運(yùn)營(yíng)中的部分工作委托給有關(guān)的專業(yè)機(jī)構(gòu)。而PFI公司通常自身并不具有開發(fā)能力，在項(xiàng)目開發(fā)過程中，廣泛應(yīng)用現(xiàn)代社會(huì)的代理關(guān)系，實(shí)行全面的代理。這種代理關(guān)系通常在事前確定，在投標(biāo)書和合同中明確，以確保項(xiàng)目開發(fā)安全、可靠。
(七)資金來源渠道不同
BOT項(xiàng)目可獲得的資金有來自項(xiàng)目發(fā)起人或者其他感興趣的主動(dòng)投資者、商業(yè)銀行、提供債務(wù)融資的出口信貸機(jī)構(gòu)、多邊和雙邊機(jī)構(gòu)、非銀行金融機(jī)構(gòu)等;PFI項(xiàng)目很難享受到多邊和雙邊機(jī)構(gòu)的長(zhǎng)期、低息貸款，其項(xiàng)目資金主要來自于三種方式：銀行融資、債券融資和股權(quán)。PFI的資金通常由90%的負(fù)債和10%的股權(quán)組成。在項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)期間，銀行通常愿意以更低的利率和更長(zhǎng)的貸款期對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行再投資。在這種情況下所得利潤(rùn)大部分將歸股東所有，公共部門因其承擔(dān)的一部分融資風(fēng)險(xiǎn)也可得到少量補(bǔ)償。
從以上的分析中可以看出，PFI是繼BOT之后的新興項(xiàng)目融資方式，它具有很多與BOT相同的特性，同時(shí)又有許多是有別于BOT的。在我國(guó)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中，BOT已經(jīng)得到了一定程度的應(yīng)用和發(fā)展，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展和民間資本的迅速崛起，PFI作為一種新的項(xiàng)目融資方式，有利于解決公共項(xiàng)目建設(shè)中政府資金短缺的問題，提高資金的利用效率，具有廣泛的應(yīng)用前景。
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