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環(huán)境稅法的環(huán)境經濟政策問題
引導語：8月29日上午，全國人大常委會召開第二十二次會議，《中華人民共和國環(huán)境保護稅法(草案)》首次與公眾見面。
環(huán)境稅法的幾個環(huán)境經濟政策問題
文/李志青
來源：《中國環(huán)境報》2016/9/7，原標題為“環(huán)境稅立法需關注的環(huán)境經濟問題”.
8月29日上午，全國人大常委會召開第二十二次會議，《中華人民共和國環(huán)境保護稅法(草案)》首次與公眾見面，這個草案一出，引起諸多爭議，最大的幾項爭議在于，如何處理環(huán)境稅與污染費的關系，如何有效落實和執(zhí)行環(huán)境稅法，以及如何協調不同的部門等等。在筆者看來，環(huán)境稅法集中體現了全球環(huán)境治理在過去半個世紀以來的主要成果，將政府的力量與市場的機制有效加以結合，堪稱是環(huán)境經濟政策的“集大成者”。《中華人民共和國環(huán)境保護稅法(草案)》的推出意味著，十八大以來，國家在綠色發(fā)展和環(huán)境保護的改革進程上已經進入非常關鍵的實操階段，其影響將遠遠超過之前有關的環(huán)境經濟政策。因此，如何在全民共識的基礎上完成本次環(huán)境稅法的立法工作至關重要。
值得注意的是，在人大常委會審議過程中，財政部長樓繼偉做了幾點立法說明，盡管樓部長的說明言簡意賅，但其背后所體現的環(huán)境經濟政策思想卻非常深刻并且重要。
第一，“稅負平移”兼顧經濟與環(huán)境的雙重需要;
新的環(huán)境稅作為一個稅種，其征收來源卻并非新設，而是幾大傳統(tǒng)的污染物排放，包括大氣、水、固廢和噪音，對于這些污染物，我們早在二十多年前就已經開始采取“污染費”的辦法進行經濟上的管控，也就是說，無論是污染費，還是環(huán)境稅，其本質都是典型的環(huán)境經濟政策工具，也就是為環(huán)境污染進行“定價”。，只不過，從費到稅，公共政策的實施在治理框架上發(fā)生了變化，這樣的變化自然會引起環(huán)境與經濟間關系的演變。
其中，最為重要的演變在于，環(huán)境對于經濟的約束性更大了，正如樓部長所言，環(huán)境稅將克服污染費的種種弊端，從而固化以及強化環(huán)境污染的經濟負擔，就此而言，這樣一種制度上的演變，極有可能會在根本上促動和引發(fā)經濟增長和發(fā)展方式的轉變，而在短期，也有可能會造成經濟在結構上的陣痛，即，原先不需要負擔的成本現在顯性化了，企業(yè)的環(huán)境排污成本相對提高了。
正因此種可能，所以，在環(huán)境稅法中，有必要強調“稅負平移”的原則，這在一定程度上是在“保護”經濟，使得經濟主體避免在環(huán)境稅開征之后出現大規(guī)模成本上升的情況。換句話說，稅負平移是在環(huán)境稅的幅度上給予市場一個準確的預期，那就是，新的環(huán)境稅在稅負水平上不超過原先的污染費規(guī)模。
而與此同時，環(huán)境稅法的另一重信號在于，該由排污主體繳納的環(huán)境補償成本還是必須繳納，由于稅收權力在中央，因此，地方政府無法再實行有針對性的污染“差別定價”，也就是無法再通過減免污染費的方式進行“地方保護”了。
當然，如果在環(huán)境稅法中只是實行簡單的稅負平移，那么在某種程度上是較大地照顧了經濟端，而從環(huán)境保護的角度看，這樣的稅負水平顯然無法滿足新的發(fā)展需要，要想真正從根子上積極創(chuàng)造環(huán)境保護的有利條件，理應還原相關的外部成本，并予以內部化。而要做到這一點，原先的污染費，其費率和總規(guī)模顯然都是偏低的，即便滿額征收，也未必能與其相對應的龐大環(huán)境成本相匹配。為此，我們有必要注意到樓部長發(fā)言中的第二層意思，那就是“稅負上浮”。
二，“稅負上浮”適應動態(tài)調整趨勢
事實上，環(huán)境稅法一旦開始實施后，碰到的首要問題就是稅率的動態(tài)化調整，按照當前公布的稅法草案，其中規(guī)定了每項污染物的單位稅率，從理論上來看，按照污染費的費率來確定環(huán)境稅的稅率，這個做法本身值得商榷，即便退一步，在短期內，目前規(guī)定的稅率是合理的，但在中長期肯定是會和實際情況脫節(jié)，一則是因為經濟本身會出現變化，比如通脹、地區(qū)發(fā)展差異等因素，二則是因為環(huán)境污染的邊際成本也會出現變化，總體上而言，無論是經濟上的變化，還是環(huán)境上的變化，都會推動環(huán)境污染邊際成本的上升，對此，如果環(huán)境稅率一成不變，脫離現實情況，就極有可能落入“環(huán)境稅陷阱”中，即征收環(huán)境稅反而會刺激環(huán)境污染的加劇。
針對這一挑戰(zhàn)，最有效的解決辦法就是對環(huán)境稅率建立動態(tài)化調整機制，在立法過程中就充分考慮環(huán)境污染成本的差異性，要為這種差異性預留空間。因此，在環(huán)境稅法中，允許各地區(qū)在基準稅率的基礎上結合具體需要進行適當上浮，這是對上述差異性的一種呼應，地方政府可以通過提高環(huán)境稅率來加大環(huán)境保護的力度。
當然，有關“稅負上浮”，目前的表述仍有瑕疵，存在改進的余地。其中，最大的瑕疵在于，稅負上浮后，稅負的歸屬問題不明確，如果說基準稅率都是上交給中央政府，那上浮部分是否可能在中央和地方之間進行劃分，而這個劃分依據將會在很大程度上決定地方政府在環(huán)境稅率上的最終上浮決策;有關這一點，近期國務院同步公布的《關于推進中央與地方財政事權和支出責任劃分改革的指導意見》(國發(fā)〔2016〕49號)中似乎做了一定的思考，但仍未有定論。此外，基于“稅負上浮”的自愿原則，那么，環(huán)境污染邊際成本較高地區(qū)將擁有較大的上浮空間，以及相應較大的自由裁量權和彈性，這意味著這些地區(qū)將有可能因為執(zhí)行最低的基礎稅率而獲得稅收上的“比較優(yōu)勢”(或者較低的實際稅率)，相反，那些環(huán)境污染邊際成本較低地區(qū)，他們在環(huán)境稅率的執(zhí)行上則完全是剛性的(這些地方無法承擔較高的環(huán)境稅率)，進而這些地區(qū)將在稅收上承擔相對較高的成本，并波及地方經濟競爭力。另外，目前的“稅負上浮”仍然是靜態(tài)的，沒有與經濟發(fā)展階段相掛鉤，對于同一個地區(qū)，隨著經濟的演進，顯然需要在不同階段實施不同水平的稅率，一般而言，在經濟增長初期，這個稅率可以較低，而在經濟增長的中期或者高級階段，實際的環(huán)境稅率水平應該逐步提高，這樣才能符合整體經濟結構轉型和調整的需要。
對此，比較理想的稅率原則是，要從維護地區(qū)經濟競爭力和平衡地區(qū)間“實際稅負”水平的角度出發(fā)，對環(huán)境稅率進行動態(tài)調整。除了在地區(qū)間執(zhí)行差別化的稅率之外，環(huán)境稅率還有必要與主要經濟指標掛鉤，來真正反映不同空間、不同時間上環(huán)境污染外部成本的水平。
三，“稅負征管”提升環(huán)境治理能力
與稅負平移有關的另一個環(huán)境經濟問題是治理框架問題，主要體現為部門間的分工與協調機制問題，隨著稅負的平移，污染費/稅的主管單位從環(huán)保部移至財政部，作為財政稅務方面的職能部門，財政部在稅費征收和管理上必定可以較好的勝任，不過，應該說，環(huán)境稅的復雜性遠超過其他稅種，單靠財政部目前的征管力量還是有點勉為其難，故而需要環(huán)保等部門的支撐，尤其是在標準、技術、識別等層面上給予強力支撐，即環(huán)境與經濟部門之間需要通力合作，但仍存在諸多問題。
其中，從治理的角度看，最大的挑戰(zhàn)在于，環(huán)保部門的環(huán)境事權與財權將出現分離，環(huán)保部門僅承擔事權，而沒有財權，而財政部門則歸攏了財權，卻不承擔事權。與此同時，環(huán)境事權的現狀是分散在不同層級和不同部門之間，這會否加劇環(huán)保事權在執(zhí)行上的困難?以及出于部門利益的最大化而造成環(huán)保事務與環(huán)境稅務征管上的脫節(jié)?這些問題都將有待于我們進一步的研究和探索。而理順稅負征管過程中的諸多問題，將有利于我們進一步提升國家的整體環(huán)境治理能力。
總之，環(huán)境稅法的制定關涉重大，應在上述“稅負平移”，“稅負上浮”和“稅負征管”等三個主要的環(huán)境經濟政策領域開展廣泛的討論和研究，凝聚共識，形成最終的法律文本。
(李志青 復旦大學環(huán)境經濟研究中心副主任)
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