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工程建設ppp模式
ppp模式對工程建設有什么影響呢，下面YJBYS小編為大家搜集的一篇“工程建設ppp模式”，供大家參考借鑒，希望可以幫助到有需要的朋友!
PPP模式的英文全稱為“Public Private Partnerships(以下簡稱PPP模式)”，是公共部門通過與私人部門建立伙伴關系來提供公共產品或服務的一種方式。將PPP模式引入項目建設領域，對于緩解政府財政資金不足、提升項目管理效率和投資效益具有十分重要的意義。隨著PPP概念的出現，國有資產在基礎設施項目中所占投資比重將日益降低，非國有資本的介入對政府投資項目建設管理和審計產生重要影響并帶來巨大挑戰。我國經濟進入新常態后，財政收入增速減緩，地方政府債務壓力較大，對公共項目的政府投資力度下降，公共產品和服務供需矛盾越來越突出，PPP模式成為緩解這種矛盾的良方。PPP模式在我國已有多年嘗試，BOT(建設-運營-移交)、BOO(建設-擁有-運營)、TOT(轉讓-經營-轉讓) 等均屬于其范疇。對PPP模式公共項目進行政府投資審計在法規和實踐中均遇到障礙，無法完成審計全覆蓋的要求，該問題在審計機關內部已有意識，但尚未展開系統研究。PPP模式通過政府采取競爭性方式擇優選擇社會資本，雙方訂立合同，明確責權關系，由社會資本承擔設計、建設、運營、維護公共項目的大部分工作，并提供公共服務，政府通過“特許經營”及必要的財政補貼對公共服務進行對價支付，并對公共服務的價格和質量進行監管。在公共項目中采用PPP模式基本不需要政府進行當期的財政投入，還可以通過資產的轉讓消減政府債務，成為解決當前矛盾的良方。筆者從以下四個方面談談PPP對國家審計的影響和應對措施。
一、目前國家審計是否可以審計PPP項目
《中華人民共和國審計法》第二十二條規定，審計機關對政府投資和以政府投資為主的建設項目的預算執行情況和決算，進行審計監督�！秾徲嫹▽嵤l例》第二十條規定，《審計法》第二十二條所稱政府投資和以政府投資為主的建設項目，包括：全部使用預算內投資資金、專項建設基金、政府舉借債務籌措的資金等財政資金的;未全部使用財政資金，財政資金占項目總投資的比例超過50%，或者占項目總投資的比例在50%以下，但政府擁有項目建設、運營實際控制權的。PPP模式推行后，政府投資比例和范圍都在縮小，國家審計機關建設項目審計邊界的法律規定與目標需求產生了沖突。從廣義上說，PPP項目有三種運作方式：一是外包(Outsource)，二是特許經營(BOT，BOOT，DBT，BTO等)，三是私有化。外包類PPP項目一般由政府投資，私人部門承包整個項目中的一項或幾項職能，例如只負責工程建設，或者受政府之托代為管理維護設施或提供部分公共服務，并通過政府付費實現收益。對這類項目而言，國家審計機關依然可以審計。特許經營類項目需要私人參與部分或全部投資，并通過一定的合作機制與公共部門分擔項目風險、共享項目收益，對這類項目而言，國家審計機關可根據不同投資主體的投資比例和政府是否擁有項目運營實際控制權兩個指標確定能否審計。私有化類PPP項目則需要私人部門負責項目的全部投資，在政府的監管下，通過向用戶收費收回投資實現利潤，對這類項目而言，國家審計機關無權審計。
二、目前PPP模式下是否是國家審計的對象
誰是國家建設項目審計的對象?我國建設項目的建設過程表現為有諸多參與單位通過建造、安裝等方式將人、財、物等各種資源轉化為固定資產，參與單位主要包括投資人、建設單位、勘察單位、設計單位、施工單位、監理單位、使用單位(客戶)等，這些參與主體有各自的利益需求：投資人以投資收益回報為主要目標;建設單位接受投資者的委托通過項目管理實現建設目標;承包方(勘察、設計、施工等單位)與監理單位等通過投標等方式獲取項目建設和監督管理資格，通過提供服務追求收益;使用單位通過項目竣工后的運營過程滿足使用需要并獲得收益，因而更加關注項目的質量、功能和績效。
PPP模式改變了投資主體。社會資本更多地將非國有企業帶入投資人角色，國家審計如果不考慮PPP項目這一特點而忽略了對投資人的審計，就無法滿足項目建設與管理需要，導致審計定位偏失，審計效率將會事倍功半。
三、目前PPP模式下應采取那種審計方式
當前，跟蹤審計已成為國家建設項目審計中最為主要的審計方式。PPP模式的出現改變了項目建設程序，社會資本的進入加劇了項目建設管理的復雜程度。“在PPP項目的整個交易結構中，參與方數量大為增加，法律關系從二維平行關系轉向多維復雜關系”。這種多維復雜的結構關系改變了參與項目建設和管理的各方利益關聯者的利益格局和責任邊界，這必然要求建設項目審計內容和審計重點要實現新的轉移。PPP模式的出現，需要我們重構PPP項目審計方法體系。在公共項目中推廣PPP模式是國家的重大政策，對PPP模式的公共項目進行政府審計是審計全覆蓋的需要，審計機關應開展理論研究，推動法律完善，重視對審計方法和重點的研究，充分發揮審計促進國家治理現代化的作用。
四、完善PPP模式國家建設項目審計的具體措施
(一)完善現行法律法規，重新界定審計范圍
縱覽國內外建設項目投融資體制和項目管理理論的發展演變，PPP模式主要適用于公共服務、基礎設施類項目。這些項目關系到國計民生，政府審計如不涉及，則無法體現服務于國家治理的審計定位。PPP項目已進入六大安全領域，屬于其安全要件之一。從維護國家安全的角度，國家審計機關應開展PPP項目審計。PPP模式的出現，要求我們重新審視現有法律法規，并擇機對其進行修訂和完善。
(二)維護關聯方利益，豐富審計內涵
就PPP項目來說，政府投資主體與社會資本投資主體的利益取向不同，政府更關注公共利益的維護和實現，著眼于建設項目的質量控制、進度控制和投資控制，更加關注項目功能實現的社會宏觀績效，但合作者更加關注微觀利益及財務效益，因此，基礎設施的公共屬性因PPP模式的施行而被切割開來。審計制度安排是利益相關者利益協調的過程。而政府是合作廣度最大的集體，這一特征決定只有政府審計才能夠代表包括所有社會公眾在內的利益相關者對經營者進行監督。
(三)基于主體與客體雙重視角，重塑建設項目審計目標
PPP模式改變了投資主體和建設程序，因此要求我們關注各參與單位的利益目標和項目建設目標，改變單一主體目標現狀，注重體現審計目標的系統性，并在系統的目標體系下，調整審計工作重點。
(四)轉移審計重點，優化審計模式
我國的建設項目審計起步于基本建設項目的財務竣工決算審計，隨著審計工作的不斷深入，逐步拓展至工程造價審計、工程管理審計和投資績效審計，并快速走向建設全過程的所有作業內容全覆蓋，形成了全過程跟蹤審計新格局。結合PPP項目特點，國家審計機關應在現行審計框架下，進一步關注如下幾個方面審計內容，并突出審計重點。
1.重視對投資估算或設計概算編制過程的審計。投資估算或概算是確定建設項目總投資額的文件，是政府確定社會資本和合作伙伴出資比例、數額及相關的權利、義務和責任的重要依據，如果估算或概算不實，將從根本上影響PPP模式的運行效率效果，因此，開展估算或概算審計十分必要。
2.重視對合作伙伴選擇過程的審計。國家發改委發布了《國家發展改革委關于開展政府和社會資本合作的指導意見》(發改投資[2014]2724號)意見要求：對于具有明確的收費基礎，并且經營收費能夠完全覆蓋投資成本的項目，可通過政府授予特許經營權，采用建設—運營—移交(BOT)、建設—擁有—運營—移交(BOOT)等模式推進;對于經營收費不足以覆蓋投資成本、需政府補貼部分資金或資源的項目，可通過政府授予特許經營權附加部分補貼或直接投資參股等措施，采用建設—運營—移交(BOT)、建設—擁有—運營(BOO)等模式推進;對于缺乏“使用者付費”基礎、主要依靠“政府付費”回收投資成本的項目，可通過政府購買服務，采用建設—擁有—運營(BOO)、委托運營等市場化模式推進。無論選擇哪種方式，都涉及合作者選擇的核心問題，審計人員需要對選擇方式、選擇程序及形成的合同文本進行全面、系統審計，對審計人員的勝任能力提出了更高要求。
3.重視建設期間的質量和進度審計。PPP項目主要以社會資本投入為主，政府和社會公眾更關注項目的質量和效果，因此，國家審計機關應從財務審計主導轉移到質量和進度審計方面，這也是穩增長審計的客觀要求。
4.重視風險管理和內部控制，深化建設項目管理審計。對于PPP項目，國家審計機關應以風險為導向，將管理審計延伸到內部控制審計、經營責任制審計等方面，體現管理審計的層次性和系統性。
5.以效果性為主導開展投資績效審計。對于PPP項目來說，經濟效益是合作伙伴的主要利益目標，政府更加關注的是PPP項目的建設效果和公共服務能力，因此，PPP項目的績效審計應以效果性為主導，關注國家宏觀投資政策的落實和執行效果，形成效果性審計、經濟性審計、效率性審計和環境性審計“四位一體”的績效審計內容體系。 對于PPP項目來說，應該將跟蹤審計時點前伸至立項階段，推行關鍵環節跟蹤審計模式。對于不同的項目，也可以嘗試階段性跟蹤或開工前審計、在建期審計和竣工后審計“三段式”并重的模式。
(五)整合審計資源，提升審計質量
在PPP項目審計領域，審計資源的整合需要在如下方面有所考慮。
1.審計機關內部審計資源的整合。通過統一組織和協調，實現人力資源的優勢互補，避免重復審計和局部審計問題發生。
2.依賴社會審計資源進行國家建設項目審計。擴大建設項目外包審計范圍，加強外包業務的管理，完善外包管理制度和體系，將更加重要。
3.依賴內部審計資源開展國家建設項目審計。內部審計機構由于置身于建設單位內部，熟悉組織環境和項目建設過程，更勝任全過程跟蹤審計和管理審計。審計機關在內部審計過程中進行監督、指導，在內部審計完成后進行抽查、評估，并充分利用其成果。
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