法學碩士論文：淺析從法律性質看高校學生申訴制度的完善
摘要：自2005年教育部頒布新的《普通高等學校學生管理規定》以來，各地高校陸續在實踐層面對高校學生申訴制度進行了一系列有益的嘗試。但由于制度本身對于高校學生申訴的法律性質尚不明確，制度存在的問題也在實踐中逐漸暴露。要推進制度逐步完善，還有待在申訴受理范圍、管轄機構、處理程序以及訴后救濟渠道幾個方面進行積極探索。
關鍵詞：申訴制度;法律性質;高校學生
高校學生申訴制度是我國高校依法治校的重要組成部分，也是學生合法權益的重要權利救濟機制。伴隨高等教育改革的推進和對學生權益保護的加強，高校學生申訴制度在我國也得到了相應發展，并與行政復議、行政訴訟一起構成高等教育領域的三大救濟機制。 教育部在2005年頒布了新的《普通高等學校學生管理規定》(以下簡稱《規定》)，對學生申訴的申訴主體、管轄、程序及結果處理等方面都做出了規定，對我國高校學生申訴制度進行了明確。同年頒布的(《關于全面推進依法行政工作的實施意見》(以下簡稱《實施意見》)則對教育部和省級教育行政部門依法落實高校學生申訴制度提出了要求�！秾嵤┮庖姟奉C布以來，各地教育行政部門及高等院校紛紛制訂并出臺了一系列相應規范和實施細則。近年來，我國的高校學生申訴制度在實踐中得到了快速發展，然而在制度的探索過程中，許多問題也逐漸暴露了出來。本文將從高校學生申訴制度的法律性質出發，探討制度在實踐中存在的問題，進而提出解決問題及完善制度的思路和建議。
一、高校學生申訴制度的法律性質
1.高校與學生的法律關系
從我國目前的高等教育法律來看，尚未對高校和學生間的法律關系做出明確、具體的規定，因此盡管 規定》從形式和內容兩個方面大大豐富了高校學生申訴制度，然而在目前隋況下，這一制度仍然很難順利地納人現有的權利救濟體系中。高校與學生之間的法律關系理論作為建立高校學生申訴制度的理論基礎，對明確高校學生申訴制度的法律性質起著決定性作用。
在國外，大陸法系國家有關高校與學生之間法律關系的理論較多，其中具有代表性的理論有特別權力關系理論、公法契約理論等等。英美法系國家具有代表性的理論有代替父母理論和憲法理論等等。在國內，高校與學生之間法律關系的觀點大致可分為五種：高校與學生之間權利義務不完全對等，二者屬于隸屬型的特別權力關系;學校與學生之間的社會關系是由教育法律規范進行調整的，高校與學生之間的法律關系屬于教育法律關系;學校不是行政主體，學校與學生之間的法律關系就不是行政法意義的行政法律關系，而只能是民事法律關系;高校與國家間的教育法律關系和與受教育者及其監護人之間的教育法律關系都具有非自治性的特點，高校與學生之間的法律關系屬于行政法律關系;高校與學生之間的法律關系既有民事法律關系，又有行政法律關系。
所謂的特別權利關系說起源于德國的特別權力關系理論，這一理論的存廢問題目前還存在爭議。我國行政法學界從未對此做出明確界定，在司法實踐中若采用這一理論，實質上不利于對高等學校行使公權力進行規范與控制，也不利于保障學生的權益。教育法律關系的規定在我國本身就存在疑議，《高等教育法》具有公法性質，卻把高等學校定位為民事法人，法律關系存在沖突;且高等學校提供的教育服務具有公共性，而高校要鼓勵學術和科學的發展，又需要有較大的自主性，現有的法律規范本身就存在缺陷。而單純的行政法律關系說和民事法律關系說都只強調了高校與學生多重關系中的一個層面。
因此從權利和義務性質的角度看，本文主張采用民事和行政兼有法律關系說。按照此說，高校與學生間的關系就不單單是平等主體間的民事法律關系，還包括公務法人及其利用者間的公法關系。
2.高校學生申訴的法律性質
由于高校與學生之間的法律關系具有行政性質的一面，高校行使的是一種公權力，若不加以限制，必出現擴張的威脅，導致學生的合法權益遭受侵害。為保障學生權利在遭受侵害時能得到救濟，通暢的救濟機制必不可少。我國 教育法》中明確規定，學生的權利救濟包括申訴和訴訟兩種渠道。由于高校和學生之間既包括人身、財產等民事法律關系，也包括以學生受教育權為核心的行政法律關系，這類特殊關系的處理需要考慮教育和學術活動的獨特性質，不能將其與行政機關實施的行政行為等同齊觀，否則將會背離教育及學術活動的最終目標。 這類糾紛既不應納入民事訴訟，也不能如普通行政關系那樣全部納入司法審查的范圍，而需要一種相對獨特的制度處理，學生申訴制度恰恰應當可以滿足這一要求。
然而，現有的高校學生申訴制度與傳統行政法學意義上的申訴有諸多不同。根據《規定》，高校學生申訴分為校內學生申訴與教育行政申訴。校內申訴是指高校學生認為高等學校給予的處理、處分決定侵犯自己的合法權益或認為學校、教職員工侵犯其人身權、財產權而向學校提起的申訴;而教育行政申訴是指高校學生對高等學校學生申訴處理委員會的申訴復查決定不服而向教育行政部門提起的申訴。從這一定義來看， 目前的《規定》對于高校學生申訴制度究竟是屬于行政裁決制度，還是屬于行政復議制度，或僅僅是一種救濟制度， 目前還沒有明確的規定。
二、從法律性質看現有制度中存在的問題
圍繞《規定》的要求，有學者對高校學生申訴制度的基本內容提出了自己的想法，主要包括申訴主體、申訴范圍、提出申訴的形式、受理申訴的機關、申訴的處理等幾個方面。但是，由于我國目前的制度設計主要來源于行政法學基本法理，在實際操作性方面還有待商榷。從已有的高校申訴制度實施情況來看，目前的制度還存在四個方面的問題。
1.申訴受理范圍過于狹窄
我國《教育法》第四十二條規定：學生對學校給予的處分不服以及對學校、教師侵犯其人身權、財產權等合法權益都可以提出申訴或者依法提起訴訟。從這一規定來看，學生申訴的受理范圍包括兩個，即受教育權和民事權利。而 規定 第五條第五款，則將學生申訴的受理范圍限定在與學生受教育權利密切相關的處分和處理上。 作為下位法，《規定》縮小申訴范圍本身就不合理。就目前各高校已經頒布的申訴管理制度來看，雖然各高校間存在一定差異，但大都局限于對學生處分或處理時的權利救濟，受理范圍過窄。
高校學生申訴制度本質上是一種學生權益救濟制度，并非單純的學生處分救濟制度，過于狹窄的審訴范圍顯然不能全面保障學生受損權利救濟，更不能全面保護學生的合法權益，這與當代教育立法宗旨和制度設計初衷相悖。
2.申訴管轄機構地位不明、權責不清
按照 規定》第六十條，學校應當成立學生申訴處理委員會，受理學生對取消入學資格、退學處理或者違規、違紀處分的申訴，但是這一條文只是簡單羅列了申處會應由學校負責人、職能部門負責人、教師代表和學生代表組成，對于申處會究竟應該通過怎樣的程序組成、與學校的關系如何、各類組成人員在申處會中所占比例如何、各組成人員尤其是教師代表和學生代表的資質要求、如何挑選教師代表和學生代表、組成人員的職責范圍等均未提出明確要求。在實踐中，多數高校對申處會的機構性質認識不足，大多將申處會附屬在學校的某個內部部門，多是以掛靠、合署的形式存在，這使得高校申處會缺乏獨立性和中立陛。
另外，《規定》在賦予學生申訴處理委員會對學生申訴受理和處理權利的同時，既未對其在受理及處理過程中的審查權、調查取證權等具體職權作出明確規定，也未賦予其直接改變學校決定的權限，同時也未對省級教育行政部門的職責、權限作出明確規定。職權不明使得學生申訴處理機構在受理、處理學生申訴過程中行使職權時無章可依，也難免影響其對申訴的處理，影響申訴處理結果的公正性和合理性。
3.處理程序規定不盡合理
實體正義和程序正義都是現代法治的應有之義，然而在高校學生管理工作中，普遍存在著重實體、輕程序 的傾向，學生程序性權利的保護常被忽視。在高校學生申訴制度的構建過程中，這種傾向同樣存在。從制度層面看， 規定》對申訴處理委員會該如何運作并作出決定并未給出具體的規定，回避制度、時效制度、公開制度、參與制度、告知制度等程序制度的缺乏都降低了申訴學生對申訴制度的信賴度。
從實踐層面看，制定了申訴辦法的高校大都對申訴程序作出了規定，一般都分為申訴的提出、受理、復查和決定的作出幾個步驟，但是在制度細則上卻存在不同。例如，在作出申訴復查決定時，各高校在對申處委是否有權作出變更規定上有所差異。如果申處委在調查之后無法做出變更決定，而最終決定權仍在高校，那么復查結論和處理意見便無任何意義可言，無法對學生權利進行實質上的保障。
4.救濟渠道不夠順暢
《規定》第六十三條賦予學生在校內申訴救濟后，對復查決定仍有異議的，可向省級教育行政部門尋求校外申訴救濟的權利，這種校外申訴救濟實質上是行政復議。與高校學生申訴制度的不完善相比，我國的行政復議、行政訴訟制度相對較為完善。
然而在實踐中這條救濟途徑并不順暢，其原因一方面是高校學生申訴制度的某些專門性規定和特殊程序與主流的行政救濟制度存在著內在沖突，破壞了行政救濟體系的完整性和統一性，這在一定程度上增加了行政成本，也不利于對學生合法權益的保護 ;另一方面則是高校學生申訴制度與行政復議、行政訴訟這兩種最為重要的權利救濟制度之間缺乏協調機制，學生申訴與行政復議、行政訴訟之間的層級關系缺乏明確的法律規定。
具體來說，《規定》第六十三條規定學生對申處會的復查決定不服時只能向學校所在地的省級教育行政部門 申訴，而按照《行政復議法》的規定，教育部直屬高校的學生應該直接向教育部申請復議，這與《行政復議法》相抵觸。另外，如果學生提起申訴后申處委或教育行政部門依然維持原處理決定，或是學校不履行申處委或省級教育行政部門作出的復查決定，導致學生在申訴之后仍不能很好地維護自身權益時，是否可以通過進一步提起行政復議或行政訴訟的方式來尋求救濟，這樣在現有的有關高校學生申訴制度的規范性法律文件中均無章可循。學生申訴之后救濟途徑的缺失使得高校學生申訴制度脫離其他救濟途徑，最終不利于該制度設計目標的實現。
三、高校學生申訴制度的完善
1.擴充及明確申訴受理范圍
根據《規定》，高校學生申訴制度保障的基本是以學生受教育權為核心的權利，尤其是學生對學校做出的退學、紀律處分等決定的申訴權利。但是依據《教育法》第42條規定，學校、教師侵犯學生人身權、財產權等合法權益時，學生有權提出申訴。因此，在完善申訴制度過程中，除了對現有申訴受理范圍做出明確規定之外，還應當有所擴充，保障學生人身權、財產權等合法權益不受非法侵害。
2.保障申訴管轄機構運行的公正和有效
申訴制度的有效執行依賴申訴管轄機構運行的公正和有效。要保障機構運行的公正性，首先應保持機構地位的獨立性，應成立獨立的部門，明確申處委人員的來源及構成，規定教師代表、學生代表及法律專業人員所占比例;同時申處委委員應通過公開選舉產生，并設立相應的信息公開和民主監督渠道，以保證其做出決定的公正與公開。另外，應明確申處委的工作職責和權限，賦予申處委變更學校處理結果的權力，切實保障學生的申訴能得到迅速高效地處理，學生的合法權利能得到有效維護。
5.明確申訴處理程序制度化是程序
運行的重要保障。維護學生的合法權益需要在制度上對申訴處理程序作出明確規定，并在實踐中轉化為可操作性的規程，進而把學生申訴的處理工作落到實處。明確申訴處理程序應當包括制定學生申訴委員會議事規則，明確申訴處理的步驟、方式、程序、時限等，實現程序的制度化，建立告知制度、調查制度、聽證制度、回避制度、不單方面接觸制度、時效制度以及說明理由制度等 具體制度。
4.完善學生申訴的訴后救濟渠道
我國高校學生的權益救濟體系是一個由學生申訴制度、行政復議制度和行政訴訟制度組成的制度體系，高校與學生之間的爭議對申訴程序的適用不能排除對教育行政復議與教育行政訴訟的適用。因而，要實現對高校學生權益的全面救濟與保護，在建立健全高校學生申訴制度的同時，還要加強高校學生申訴制度與其他救濟制度的銜接，完善申訴后救濟渠道，嘲建立起一種高校學生申訴制度與其他兩種救濟方式在學生權益保護方面的申訴后救濟協調機制。
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