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淺析DSU 的制度缺陷與改革的論文
一 引言
世貿(mào)組織的成功建立, 構(gòu)筑了一整套前所未有的國際司法程序, 其法律依據(jù), 主要來自名為“關(guān)于爭端解決規(guī)則與程序的諒解”的WTO 一攬子國際協(xié)定之附件Ⅱ(英文簡寫為DSU)。DSU 為WTO協(xié)議的履行提供了司法程序保障, 是國際公約領(lǐng)域的一次巨大進(jìn)步。WTO 爭端解決機(jī)制的成功, 體現(xiàn)為兩點(diǎn):一是單就其本身而言, 它成功解決了眾多的國際貿(mào)易糾紛案件, 在成員國家中樹立了司法公正的權(quán)威;二是相比之與其他并存于世的國際爭端解決途徑,如國際法院體系,WTO 爭端解決程序中運(yùn)用的司法技術(shù)更加的靈巧高效。依《馬拉喀什建立世界貿(mào)易組織協(xié)定》, 世貿(mào)項(xiàng)下的各種國際法義務(wù)各成員必須遵守, 亦即WTO 項(xiàng)下義務(wù)帶有強(qiáng)制性,而實(shí)現(xiàn)這種規(guī)則強(qiáng)制性的途徑, 最終體現(xiàn)在其他國際法體系中不存在的一套制度:WTO 裁決履行制度。
在DSU 共27 個條文中, 直接關(guān)于裁決履行制度規(guī)定的條款是第19 、21 、22 條共3 個條文, 且每一條之下款項(xiàng)眾多, 足見如何確保敗訴成員履行裁決這個問題對整個世貿(mào)司法流程的重要意義。但是, 過去的一段時期表明,DS U 中的裁決履行程序規(guī)則, 還需要進(jìn)一步闡釋和改革完善, 以期能夠更好發(fā)揮它的核心目標(biāo):促進(jìn)成員對WTO 規(guī)則的遵守和確保成員貿(mào)易措施與有關(guān)協(xié)議義務(wù)的一致性。在各成員國已經(jīng)提交部長大會的改革建議中, 一部分的焦點(diǎn)投向了DSU 第21 .5 條。DSU 第21 條共有8 款, 其中21.5 條款內(nèi)容涉及一個WTO 的獨(dú)有機(jī)制:對敗訴成員履行WTO 裁決或建議情況的復(fù)審制度(review mechanism),基本內(nèi)容是應(yīng)一當(dāng)事方申請, 由一個依21.5 獲得授權(quán)的專家組(an Article21.5 panel , 下文簡稱“ 21.5 條專家組” , 以區(qū)別于通常意義上依DSU 第5 、6 條設(shè)立的專家組, 本文簡稱“普通專家組”)來審查敗訴方為履行WTO 裁決內(nèi)容而采取的各種措施(measures)是否符合有關(guān)協(xié)議的規(guī)定,以及是否能夠?qū)崿F(xiàn)裁決的各項(xiàng)要求。21.5 條是DS U 裁決履行制度中最重要的條款之一, 曾經(jīng)在多達(dá)12 個案子中被成員援用。在從GATT 體制向WTO 體系的過渡中, 21.5 條彌補(bǔ)了GATT 體系懦弱的執(zhí)行能力, 提升WTO 規(guī)則體系的規(guī)則導(dǎo)向性。仔細(xì)研究21 .5 條, 可以幫助我們了解這一制度的功能與缺陷, 以便為進(jìn)一步完善提供參考。
二21 .5 條在WTO 爭端解決中的功能與價值
DS U 規(guī)則體系的核心目標(biāo), 是試圖確保和提升所謂“多邊貿(mào)易體系的確定與可預(yù)見性” 。任何DS U 條款的制度價值, 都是為確保所有成員在WTO 各涵蓋協(xié)議項(xiàng)下的權(quán)利與義務(wù), 能夠被證實(shí)有效的貫徹落實(shí)(對DSU 核心目標(biāo)的表述, 可見DS U 文本第3 .2 條)。這種目標(biāo)深刻地影響了WTO 爭端解決機(jī)構(gòu)(簡稱DSB , 為實(shí)施DS U 而設(shè)立的永久性機(jī)構(gòu))處理貿(mào)易糾紛案件的觀點(diǎn)與做法。而DSB 的所有工作, 又是保障WTO 項(xiàng)下各涵蓋協(xié)議不致成為一紙空文的利器。由于DSU 裁決履行制度共有3 條, 要正確理解21 .5 條的實(shí)際功能和制度價值, 有必要聯(lián)系21條的其他款項(xiàng)以及第19 、22 條的有關(guān)規(guī)定進(jìn)行分析。在WTO 處理一個貿(mào)易糾紛案件的通常流程中, 進(jìn)入裁決履行階段包括如下的環(huán)節(jié):首先, 一旦該案專家組或上訴機(jī)構(gòu)裁決認(rèn)定某一成員的被訴貿(mào)易措施違背了WTO 有關(guān)協(xié)議項(xiàng)下的義務(wù), 專家組或上訴機(jī)構(gòu)首先會建議該成員自覺糾正這一違規(guī)貿(mào)易措施, 或撤銷或修改之。一般來說,WTO 裁決履行程序到這一步才剛開始, 一個完整的履行程序具體包含:確定敗訴方履行裁決所需的合理期限、對履行的情況進(jìn)行監(jiān)督、應(yīng)當(dāng)事方成員申請對履行情況進(jìn)行復(fù)審以及不履行時的授權(quán)報(bào)復(fù)等救濟(jì)措施的援用, 所有這些措施都是為了能確保敗訴方及時履行義務(wù)。DS U 第21 條的標(biāo)題是“對履行建議和裁決情況的監(jiān)督” , 因此, 21 條的時間效力, 是在確定敗訴方履行期限后到22 條規(guī)定的發(fā)生敗訴方不履行時對勝訴成員提供救濟(jì)措施(補(bǔ)償或授權(quán)報(bào)復(fù))之前。一份WTO 裁決生效后, 就進(jìn)入依21 .3 條規(guī)則確定的至多15 個月的敗訴方履行期限, 在此期限內(nèi),敗訴方除了按21 .6 條的規(guī)定最遲在履行期開始的第六個月提交一份所謂的“履行情況報(bào)告”后, 沒有其他的義務(wù), 設(shè)立21 .5 條的功能, 就是在雙方當(dāng)事國就敗訴一方為履行裁決義務(wù)而采取的措施是否真實(shí)存在以及是否違反有關(guān)協(xié)議規(guī)定發(fā)生爭執(zhí)時,賦予當(dāng)事國再次通過爭端解決機(jī)制解決執(zhí)行爭議的權(quán)利。之所以特別在裁決履行階段給予當(dāng)事方這種權(quán)利, 用意在于防止出現(xiàn)先有多邊體系裁決后又退回到依靠單邊行動來履行裁決的尷尬局面, 從而將裁決履行階段整個地納入到多邊貿(mào)易體系監(jiān)管之下, 保證了多邊體系規(guī)則的有效適用。
在履行階段, 專家組或上訴機(jī)構(gòu)可以對成員如何履行裁決提供建議, 這種建議依DS U 規(guī)定來看是非強(qiáng)制性的, 第19 .1 條在表述上用了“可以” 一詞, 意即表明對履行方式所提的建議并非一項(xiàng)義務(wù)。更多的情況下專家組或上訴機(jī)構(gòu)對如何履行的問題不置一詞, 而是將履行WTO 裁決的具體方式完全交給敗訴方自由決定。在“危地馬拉水泥案”中專家組明確界定了自己的職權(quán)范圍:由專家組或上訴機(jī)構(gòu)來作出包含裁決或建議內(nèi)容的報(bào)告, 在報(bào)告通過后, 其中所涉及的裁決或建議對敗訴方而言帶有強(qiáng)制性。但這些裁決或建議的內(nèi)容僅限于要求有關(guān)成員遵守WTO 相關(guān)協(xié)議規(guī)則, 消除違規(guī)貿(mào)易措施的違法性。關(guān)于究竟如何履行的問題, 則屬于敗訴成員的所謂“自由裁量權(quán)”(discretion), 對此, 專家組或上訴機(jī)構(gòu)只會提供非強(qiáng)制性的“建議” 。
如果敗訴方最終選擇的履行方式?jīng)]有實(shí)現(xiàn)有效履行, 則這一問題只好交由依21 .5 條啟動的履行情況復(fù)審程序來解決了。專家組之所以秉持這樣的觀點(diǎn), 原因在于, 依一般國際公法原則, 主權(quán)國家有權(quán)自主決定履行國際公法義務(wù)的方式。事實(shí)上, 正是這一國際法原則, 給了21 .5 條存在的價值。爭端解決機(jī)制將裁決履行方式的決定權(quán)完全交給了敗訴方, 這種做法, 一方面符合第19 .1 條以及其背后的國際公法原則, 另一方面, 21 .1 條又要求成員的履行措施要符合WTO 有關(guān)協(xié)議的規(guī)定,兩個條款一并存在, 造就一種有趣的思維, 即:WTO 相信有關(guān)成員會善意的及時履行WTO 裁決或建議, 因此給了敗訴方極大的履行方式選擇自由, 這是出于維護(hù)國家主權(quán)的考慮;但是, 若事實(shí)證明敗訴方并未如人所愿的采取合法有效的措施履行WTO 裁決時, 相應(yīng)的又賦予有關(guān)當(dāng)事方求助于21 .5 條履行情況復(fù)審制度的權(quán)利, 意圖使敗訴方最終能夠履行裁決。這種思維看起來相當(dāng)費(fèi)解, 因?yàn)槿绻麑＜医M或者上訴機(jī)構(gòu)在作出裁決報(bào)告時就一并規(guī)定合適的履行方式, 就完全沒有必要規(guī)定21 .5 條規(guī)則而造成又一次的訴訟負(fù)累。但依照“危地馬拉水泥案” 中專家組的理解, 21 .5 條在現(xiàn)行DSU 規(guī)則體系下則是很合理的。
三 結(jié)語
DSU 規(guī)則的改革, 一直是最受成員關(guān)注的議題, 就履行WTO 裁決來說, 還存在很多問題, 除DSU 本身的制度缺陷外, 成員國國內(nèi)的說客和利益集團(tuán)也是阻礙裁決履行的重要因素。隨著WTO 成員的不斷增多, 案件數(shù)量與日俱增, 明確和富于操作性的DSU 規(guī)則, 才是未來WTO 司法程序的發(fā)展方向。
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