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法制化視角下的高校管理-高校處分權辨析
[論文關鍵詞]學校秩序 處分權 法制化建設
[論文摘要]為維護良好的學校秩序,授權高校根據法定事由和程序行使處分權是必需的。但在法制化的視角下,高校處分權的不斷清晰和完善也是高等法制化建設和高校實踐中的迫切需求。
近年來頻繁發生的高校學生管理糾紛中,高校處分權的法律性質和效力成了訴訟雙方爭論的焦點,公立高校處分權的正當性毫無例外地受到質疑。在法制的視角下,高校處分權的地位是什么?如何界定和適用高校處分權?這引起了各界的廣泛關注和熱烈討論,也成為法制化建設和公立高校管理實踐中的迫切需求。
一、高校處分權的性質
關于高校對學生實施處分的權力,筆者認為可以界定為是源自律法規的授權�！督逃ā返�28條第一款第四項規定,學校及其他教學機構行使“對受教育者進行學籍管理、實施獎勵或處分的權力”,《高等教育法》第41條進一步明確高等學校的校長有權“對學生進行學籍管理并實施獎勵或者處分”。對犯有錯誤的學生、學�？梢暺淝楣澼p重給予批評教育或紀律處分,教育部《普通高等學校學生管理規定》第53條也具體規定“紀律處分的種類分為: 1警告; 2.嚴重警告; 3.記過; 4.留校察看; 5.開除學籍”。
至于各高校制定的“學生違紀處分條例”,也有清晰、具體的授權規定。教育部《普通高等學校學生管理規定》第68條規定:“高等學校應當根據本規定制定或者修改學校的學生管理規定,報主管教育部門備案”,該規定是對高校制定校規行為的授權,成為高等學校制定校規的法律依據。而教育部作為國家教育行政管理部門,其制定《普通高等學校學生管理規定》的權力屬于自己的職權�！吨腥A人民共和國合同法》第89條規定國務院行使“領導和管理教育、科學、、衛生、體育和計劃生育工作”,憲法第90條還規定,“各部、各委員會根據法律和國務院的規、決定、命令,在本部門的權限內,發布命令、指示和規章�！盵1]從憲法的規定可以清楚地看到,教育管理是國務院的重要職能,教育部是國務院主管教育的職能機關,具有根據上位法發布規章的權力。
據此,學界一般認為高校處分權,是指高校為維護其良好的學校秩序,根據法定事由和程序對違反學校紀律或達不到學校管理要求的學生進行強制性消極處理的權力。[2]高校處分權具有雙重屬性。其一,高校處分權是一種公權力,具有如下特征:
(1)該項權力是法律、法規授權和行政規章確定的; (2)該項權力的行使具有單面性、強制性, 無需征求學生的意見,也不需與學生協商,雙方不是平等主體之間的民事法律關系,而是具有隸屬性質的行政法律關系; (3)處分的5種形式是法定的制裁措施,處分的效力具有國家強制性。其二,高校處分權在一定程度上是學校對其內部事務進行管理時享有的自由裁量權。我國現行的教育法律規范,只對高校學生處分權的行使作了概括性的規定,至于在什么情況下,對學生的什么行為作出什么樣的處分,并沒有具體規定,這一點,即使是教育部《規定》亦是如此。按照該《規定》第68條“高等學校應當根據本規定制定或修改學校的管理規定”的規定,高校如何制定規定以及如何行使處分權,則由高校在不與該規定相違背的前提下根據本校的具體實際自主決定。[3]從一定意義上講,這是國家賦予高校處分學生的自由裁量權。
二、高校處分權的立法缺陷
通過以上的分析,高校處分權雖然可以界定為是源自律法規的授權,但從法理分析,高校處分權的取得和實施仍有值得探討的問題:
1.部授權高校立法方式的正當性存在爭議。我國《立法法》只把全國人大及其常委會將自身立法權限授權國務院制定法規列為授權立法事項,其它授權立法的方式都沒有提及。國務院部委的規章再次授權高校立法,這種授權立法的方式和校規的合法性將受到質疑。
2.《普通高等學校學生規定》是教育部的職權立法,其中設定的紀律處分,包括警告、嚴重警告、記過、留校察看、開除學籍等,已經對學生的權益產生影響,尤其是開除學籍,涉及學生的受教育權,這是保障的公民基本權利,屬于保留的范疇,是全國人大及其常委會立法范圍內事項,部門規章對此做出創設性規定顯然位階偏低。[4]
3.法律、行政法規和規章不可能具體規定高校的所有問題,否則,校規就失去了其存在的必要性,但各學校制定的“學生違紀處分條例”因地、因校而異,校與校之間的處分條件寬嚴失度、處罰不相當,容易導致同一違紀行為的處理結果有很大差別,從而失去公正性,造成學校處分權行使的混亂,侵犯學生這一特殊群體的合法權利。[5]
4.高校學生處分行為缺乏程序規范和應有的制約機制,侵害學生程序性權利。例如:高校在平時教育和在啟動處分程序前,將校紀校規和處分相關的規范依據、學生所享有的程序性權利等告知學生,便于被處分學生對程序的把握的學校事前告知義務不明確;學生有權對自己的行為作更加充分的陳述和辯解,使自己的意見得到充分地表達和伸張,使學校更清楚地了解事實相,并據事實做出符合違紀情形輕重處分決定的聽證程序的缺失;學生尋求救濟的途徑,需要能保障學生的合法權益不受侵犯,也能有效監督高校自身作出處分的申訴制度設計不周全;保持沉默的權利、反對自證其罪的權利必須成為學生應享有的正當權利的陳述、申辯規定不夠具體等等。沒有正當的程序限制高校處分權的行使,學生的合法權益難以得到保障。
5.高校處分權的行使游離于司法審查之外,學生遭侵權時缺乏有效的司法救濟途徑。無論是開除學籍的處分或者是警告處分,學生不服處分除了能夠提出申訴以外,別無它法。已經在其他管理領域廣泛適用的行政復議制度、仲裁制度、調解制度等多元、復合的救濟方式并沒有在教育糾紛解決中被采用,反映出法律救濟體系的嚴重陷失。[6]現行制度為學生不服處分僅僅提供了一種救濟途徑,暴露出高等院校學生處分權的立法存在缺陷。
三、高校處分權的立法完善
高校對學生行使處分權是為了實現高校的教育職能。教育的特殊性決定了法律必須承認高校在遵守法律法規和國家教育方針政策的基礎上所享有的教育自由、學術自由和管理自主,避免政府、司法機關和個人的過度干預。但是由于高校在行使處分權時,影響到學生的受教育權,因此對其約束是必要的,同時維護學生的受教育權也是實現國家教育目標的重要保障。規范高校學生處分行為應當兼顧高校教育職能的實施與學生合法權益的保障,以求高校處分權和學生受教育權之間的相對平衡。
1.將開除學籍處分的立法權提高到法律層面。受教育權屬于憲法規定的公民的基本權利,對限制公民憲法性權利等專屬立法事項,適用“法律保留”原則,必須由立法機關通過法律規定,行政機關不得代為規定。因而,開除學籍這種改變學生身份、涉及剝奪學生受教育權的處分,應由最高權力機關以法律的形式具體規定,不由教育行政機關和高校自行創設處分的條件、范圍和種類。[7]其它處分形式由于并沒有限制或剝奪學生的受教育權,屬于高校辦學自主權的范疇,應該由學校內部校規校紀做出規定。
2.將高校對學生的處分糾紛有針對的納入訴訟受案范圍。行政訴訟是司法介入高校處分糾紛的具體手段,也是解決行政糾紛最重要、最具權威的最后一環,最能實現正義。然而,我國規范沒有規定學校對學生行為的司法救濟途徑�，F階段司法介入高校處分案件存在著法律依據嚴重不足的問題,修改現行相關的法律法規勢在必行。借鑒其他國家和我國地區的有益經驗,將改變學生身份的開除學籍的處分列為對學生身份權的處分,被處分學生不服的可以提起行政訴訟,給予最終的司法救濟;對其他不涉及改變學生身份的處分,如警告、記過等,只能尋求非訴訟方式解決,不能提起行政訴訟。[8]
3.將教育仲裁機制引入高校對學生的處分糾紛。教育仲裁制度是指根據教育法律、法規的規定,當學生與學校間發生糾紛時,依法向專門設置的教育仲裁機構,由教育仲裁委員會依據法律的規定進行調解、裁決的一系列活動。教育仲裁具有非對抗性、性、自愿選擇性、衡平性和公正性的特點,更適合高校和學生間特殊的教育管理關系。原則上,教育仲裁有實行一裁終局制,但本著有利于最大限度地確保學生受教育權的實現,打消學生對仲裁終局的顧慮,保障學生充分的權利救濟選擇權的原則,同時,也給教育仲裁活動的公正進行予以必要的監督,在一定程度上確保教育仲裁裁決的公正公平,應允許學生就開除學籍及仲裁程序、證據適用、客觀公正瑕疵等事項向法院提出訴訟。即,基于學生的權益救濟,教育仲裁有針對性地實行教育仲裁一裁終局和接受司法的最終審查制度。
4.建立高校對學生違紀處理的法律研究和完善機制。高校在制定和完善管理制度時,必須考慮到學生作為權利主體的本質,要依據法律規范的原則和規定,按照規范性與可操作性、權利與義務對等、保障學生權利與管理效率并重的原則,健全制約機制和科學、的決策程序,建立明確具體的實體性與程序性的制度和法制監督的工作規程。應強化程序性規范的公開、公平、公正的法治原則,要明文規定符合法治精神的嚴格程序,如原告的申訴舉報程序、學生管理部門的程序、專門委員會聽證并做出處罰建議的程序、被告的辯解和申訴程序、校領導裁決及做出行政決定的程序、具體實施處罰的程序等;處理權限劃分要明確,權力和職責要分明;要規定有效證據的范圍,包括造成事實的有關物證、證人簽名的證言、被侵害人的簽名的檢舉、有關單位的綜合材料、違紀學生的檢查書、司法機關的裁定書和判決書等;要引入事前的、正式的聽證程序,在處理做出之前,給學生辯護的機會和對有關事實和證據的知情權;要明確規定受處生的申訴期限、時效和學校受理學生申訴的機構、學校行政決定的合理期間,保護受處理學生的申訴權等等。[9]
參考文獻:
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