從國際法角度看日本駐沈陽領事館的“闖館案”

從國際法角度看日本駐沈陽領事館的“闖館案”

[提要]領事館是受國際法嚴格保護的對象之一，《維也納領事關系公約》對此有明確的規定。對于領事館館舍不受侵犯的含義及其條件各國學者有不同的看法和理解，但無論如何應當以《公約》為基準予以公道地解釋，并在實踐中予以自覺地遵守。

　　[關鍵詞]《維也納領事關系公約》　領事館　館舍不可侵犯權

　　在2002年，與有關的重要國際事件之一就是發生于日本駐中國沈陽的總領館的“闖館案”。“闖館案”發生后，中日外交部都從各自態度出發發表了一系列看法，很明顯彼此就此事件存在著一定的分歧。筆者以為，發生了國際事件后我們固然應從維護本國利益出發運用國際法規則予以抗辯，但如何進行公道抗辯？哪些因素可以用來進行抗辯？我們以后在同類國際事件中應采取什么樣的應對措施？這恰正是我們應當認真和的。本文試從國際法的角度對該事件進行一些剖析，并對我們應當采取的應對措施談一些看法。

　　一、事件由來

　　2002年5月8日，有五名身份不明的人（兩男兩女及一名兒童）行至日本駐中國沈陽總領館正門警戒線處，中國武警哨兵即予以阻攔并要求他們出示證件。此時，其中一名男子忽然轉身強行沖闖日本領事館大門東側的角門，與此同時，隨行的兩名女子上前撕扯并抓撓執勤哨兵。當另一名男子繼續沖闖時，執勤哨兵從背后將其抱住，該男子用肘部猛擊哨兵后擺脫，也從角門闖進領事館。

　　哨兵迅即報警，后武警大隊長、副大隊長、中隊指導員等官員迅速趕到日領館簽證處。此時，日領館的一位名為宮下的副領事帶領3名中國雇員也在現場。武警大隊長問宮下：“我們是否可以進進館內，將闖進館內的兩名男子帶出？”宮下邊點頭邊做出可以進進的手勢，并經翻譯告知：“你們可以進進將人帶出”。隨即，武警大隊長帶領4名執勤職員進進領事館的簽證處，發現兩名闖館者正坐在沙發上。武警大隊長又問宮下：“這兩人是否可以帶出？”宮下彎腰點頭表示同意，并用漢語說了句“可以”。而后，武警將兩名男子強行架出，在領事館的警衛室，又來了一位名為馬木的副領事。當中國警方預備將5人帶走時，馬木說：“等一等”。過了一會兒，馬木說：“可以帶走了”。***將5人帶走。

　　發生了該事件后，日本方面對中國處理該事件的行為提出了指責。理由有二：其一，宮下回領事館簽證處時不知身后跟了中國武警官員；其二，即使日本領事館的副領事通過點頭、手勢等行為表示同意中國武警官員進進，但該副領事不能代表領事館館長的同意，而《維也納領事關系公約》要求接受國官員進進領事館必須得到館長的同意。

　　中國外交部對日方的抗辯理由主要是：在領事館門口的領事官員的言行是代表領事館的，是許可武警進進領事館的表現，且在整個過程中，宮下未采取任何阻止行為。在此次突發事件中，武警的做法不僅符合《維也納領事關系公約》的規定，而且完全是出于保護日本領事館及其職員安全的責任感，日方應正確理解武警的善意。以前很多外國駐華使館對武警加強戒備以防不明身份者闖進使館的做法都是表示感謝的。我國的部分學者還提出了另外一些理由：根據《維也納領事關系公約》的規定，在發生突發事件的情況下，接受國官員可以推定館長同意進進領事館采取措施。接受國對該等闖館者是有管轄權的，等等。

　　二、對“闖館案”的國際法分析

　　綜合“闖館案”的發生過程及中日雙方爭辯的焦點，筆者以為該案所涉及的題目主要有這樣幾點：（1）領事館副領事表示的同意，是否屬于館長的同意？接受國官員進進領事館是否必須獲得館長的同意？（2）不明身份者闖館行為是否屬于《維也納領事關系公約》所說的“突發事件？（3）接受國保護使領館安全的手段與范圍應如何確定？（4）接受國對闖館者有管轄權，是否意味著接受國官員可以進進領事館采取措施？（5）接受國官員出于保護領事館的”善意“是否可以作為接受國進進領事館的免責理由？對于這些題目，我們必須通過對《維也納領事關系公約》的有關規定仔細分析方能得出正確的結論。

　　第一，《維也納領事關系公約》第31條第二項規定：“接受國官吏非經領館館長或其指定職員或派遣國使館館長同意，不得進進領館館舍中專供領館工作之用之部分”。這條規則十分明確地規定了接受國官員進進領事館的先決條件是，得到了領事館館長的同意或其指定者或派遣國使館館長的同意。作為領事館的副領事的所表達的“同意”能否代表領事館館長的“同意”，就必須考察該副領事作出如此“同意”時是否有館長的授權因素，或館長是否指定該副領事代表館長在行事。顯然，在“闖館案”的整個過程中，宮下是否得到館長的授權或是否經館長指定表達這種“同意”是十分模糊的，可以說是沒有任何強有力證據的。正是這一點構成了日本指責中國違反國際法的主要理由。固然，從一般意義上講副領事作為領事館的官員，他的行為是可以代表領事館的，但《維也納領事關系公約》規定的進進領事館條件是十分明確和具體的館長“同意”，而非抽象的“領事館同意”�！邦I事館的同意”與“館長同意”之間應是有著一定差異的，顯然后者要比前者更為嚴格些。因此，我們僅憑副領事代表領事館同意這一點就進進領事館采取措施，是與《維也納領事關系公約》要求的方式不一致的。

　　第二，《維也納領事關系公約》第31條第二項又規定：“惟遇火災或其他災難須迅速采取保護行動時，得推定領館館長已表示同意”。該條規定對領事館的“突發事件”作了比較明確的說明。這種“突發事件”應是指危及領事館安全的“火災或其他災難”等，而且是“須迅速采取保護行動”的災難。如我們公道地將這條規定作一些擴大解釋話，最多也只能把那些針對領事館的武力攻擊行為納進到“突發事件”的范疇，但無論如何不可再作其他更寬泛的解釋了，否則“突發事件”范圍就會被“模糊化”，從而導致它無法確定和適用，終極使領事館館舍不得侵犯規則變得名存實亡。筆者以為，在本案中不明身份者暴力闖館行為不應被解釋為屬于公約中所說的“突發事件”。由于闖館者的暴力行為主要是針對接受國哨兵的阻攔行為作出的，而不是針對領事館本身的，并沒有“危及”到領事館安全因素。有人稱誰知闖館者是干什么的？誰知闖館者是否會對領事館造成威脅？但是，在這類闖館案已發生了多起，對于闖館者想干什么我們應當已有所了解，多數闖館者無非是想尋求“避難”或謀求“出境”，一般都不會對使領館構成什么威脅，事實也證實了確實如此。假如我們僅憑想象“闖館者”可能會對領事館構成威脅，就進進領事館采取措施，而事后又證實不存在所謂的“威脅”，這無疑會使我們陷于“理虧”的被動局面。因此，按公道情形如闖館者不是持武器攻擊領事館或駕車沖擊領事館的，我們一般應將之視為普通的闖館行為，僅在館外予以阻攔即可，而不可冒然進進領事館采取措施。

　　第三，《維也納領事關系公約》第31條第三項規定：“除本條第二項另有規定外，接受國負有特殊責任，采取一切適當步驟保護領館館舍免受侵進或損害，并防止任何擾亂領館安寧或有損領館尊嚴之事情”。該條規定主要明確了接受國保護領事館安全的責任。盡管我們武警對闖館者采取措施在本意上是為了保護日本領事館的安全，但必須夸大的是，我們的保護的方式及保護的范圍不得違反《維也納領事關系公約》的規定。從方式上講，接受國除在獲得館長同意或發生“突發事件”而推定館長同意的情況下可以進進領事館采取保護措施外，一般是不答應進進館舍采取保護措施的。另外，從實踐中看接受國保護領事館的位置應是在領事館的館外而非館內，一般的保護措施應在館外實施。比如，在上世紀60年代古巴發生的“避難者”涌進某國駐巴使館事件中，古巴并未派軍隊進進使館采取措施，而是在館外進行了攔截。筆者以為，公約中所稱“一切適當步驟”應不包括進進館舍內采取行動。

　　第四，固然國際法已排除了領事館屬于派遣國領土的說法，換言之，從上講接受國對于發生領事館內的事件及使館內非領館職員是有管轄權的，但接受國有管轄權并不意味著其可以進進領館內行使這種管轄權。假如國際法答應接受國進進領事館實施這種管轄權，則即是否定了領事館館舍的不可侵犯性。確實，接受國的管轄權因素與領事館不可侵犯性因素是兩個互悖的因素，這就要看國際法是如何確定這兩者的關系的了。很明顯，《維也納領事關系公約》是把領事館的不可侵犯性放在了接受國主張的管轄權之上的，由于它并不答應接受國進進領事館來實施其管轄權。從另一方面看，公約不答應接受國進進領事館實施管轄權，不即是它否定接受國的管轄權，關鍵是接受國以什么恰當的方式來實施這種管轄權。在闖館事件中，接受國可以實現其管轄權的方式至少可以有兩種：其一，它可以向領事館派遣國要求交出“闖館者”；其二，它可以阻止領事館將“闖館者”移送出境。倘若領事館不同意交出“闖館者”，接受國甚至可以考慮采用適當的“報復”措施。從國際法的一般規則看，任何國家不得將其管轄權置于領事館“不可侵犯性”之上。相反，《維也納領事關系公約》對領事館不得侵犯的規定，應被視為是領事關系法中的“特別法”或締約國間的一種特別“約定”，按“特別法優于一般法原則”其適用效力應在管轄權之上。

　　第五，“善意”從來就不是國際法中的免責理由。從國際實踐看，一國不當行為的免責理由主要有“同意”、“不可抗力或偶然事故”、“對抗措施”及“危難或緊急狀態”等因素。行為者主觀上是出于“善意”還是“惡意”，至少在國際法領域中不是衡量是否構成“國際不當行為”的重要因素。“善意”違法行為也是違法，至多在衡量“情節”上具有一點價值而已。因此以“善意”作為抗辯理由多少顯得有些蒼白無力。

　　三、“闖館案”給我們的啟示

　　筆者在本文中對我們曾就“闖館案”提出的一些抗辯理由進行了一些粗略的，在這些分析中多少包含了一些“批評性”觀點。但筆者的意圖不是為了幫日本人說話，更不是為了損害中國的聲譽和利益。筆者的主要目的是，就該案與國際法學者共同探討，搞清該案中國際法上的“是與非”題目，給我們以后處理類似國際事件提供一個“前車之鑒”，以利于我們搞好今后的外交工作。正是出于此目的，筆者想就以后處理同類事件提出下列四點意見和建議：

　　首先，我們對涉華國際事件提出的抗辯理由應更為正確些。我們曾就“闖館案”提出的抗辯理由固然多，卻不一定有說服力和有效。且不論這些理由是否得當，這些理由間還存在一些“自相矛盾”的地方。比如，我們提出武警進館是得到領事館同意的，但同時又提出該案屬于在發生“突發事件”的情況下所采取的應急措施，言意之下我們無須經館長同意就可以進進領事館采取措施。那么，我們是屬于得到了領事館同意進進情形呢？還是未得到領事館館長同意進進情形呢？這就給他人留下了一個大大的疑問。實在，這兩個理由只要其中一個說得通就行，無須兩個一起上。在該案中，筆者以為這兩個理由多少都有些缺陷（如本文上面所作的分析），但有一個理由是十分有力的，即1998年曾在中國駐日本使館也發生過類似的“闖館事件”，日本***也曾未經許可進進中國使館采取了措施。我們完全可以以此為由，將中國武警進進日本領事館的行為解釋為“對抗措施”。在國際法上，“對抗措施”倒是可以免責的，用此一點理由就足夠對日本進行抗辯了。

　　其次，我們對同類國際事件發生應有防范預案。在實踐中，圍繞使領館發生的題目多種多樣，而且也比較頻繁。我們對各類事件的發生應有所預備，特別應提前制定某些防范措施。一旦發生有關事件我們可以做到“成竹在胸”、“有條不紊”、“及時應對”、“妥善處理”。筆者以為，為了更好地應付此類國際事件，應組織國際法學者與外事部分的專家一起來、預備各種預案，使我們的方案更為公道，更符合《維也納領事關系公約》的精神。

　　再次，我們應加強國際法知識的普及和，尤其是對維護使領館安全的武警及公安職員應進行外交關系法方面知識的教育。要讓所有的警衛職員明確，接受國的保護職責是什么，保護的方式及范圍是什么，如何與使領館打交道，與使領館溝通應通過什么途徑，發生與使領館有關事件我們應如何恰當地反應及行動，等等。維護使領館的警衛職員雖都是些普通干部戰士，但他們擔負著守衛外國使領館的神圣指責，他們的一言一行是代表國家的，因此對他們的國際法教育不可或缺。

　　最后，處理國際事件除十分緊急者外宜格外謹慎，而不宜急躁。在日本駐沈陽領事館“闖館事件”發生后，既然“闖館者”已進進領事館，且又不會產生對領事館及職員的安全構成威脅的因素，那么我們就應該通過恰當途徑進行聯絡和溝通，以確定我們應采取措施的方式。比如，武警首先應向我們的外事機關匯報和反映有關情況，通過外事部分與對方的大使館和領事館進行溝通。在實踐中，凡與外事有關的題目都應當由外事部分出面來處理，只有當外事部分作出了如何處置的決定后，有關行政、執法部分才能有所動作。當然，遇危及使領館安全的緊急情況應除外。

　　在日本駐沈陽領事館的“闖館事件”發生后的幾個月里，又發生了韓國駐北京大使館的“闖館案”，加上以前也曾發生過多起類似案件。這說明“闖館事件”已不是個別現象，而是一種多發性的事件�！拔从昃I繆”才能使我們在這類事件中永遠立于不敗之地。筆者在本文中只是談了一些個人對“闖館案”的看法，限于熟悉水平題目，不一定正確，答應爭叫。但筆者真誠地希看通過此文引起國際法學界及我國外事部分對“闖館案”及類似事件的高度重視，將我們的外交工作做得更好。

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