加強(qiáng)高校財(cái)務(wù)預(yù)算管理的全過(guò)程控制論文
摘要：高校預(yù)算管理是財(cái)務(wù)活動(dòng)的核心和依據(jù)，是確保實(shí)現(xiàn)教學(xué)、科研等各項(xiàng)業(yè)務(wù)目標(biāo)的重要手段。其準(zhǔn)確和科學(xué)程度，同高校教育事業(yè)的發(fā)展密切相關(guān)。文章針對(duì)目前高校預(yù)算管理存在的問(wèn)題，就如何加強(qiáng)預(yù)算管理的全過(guò)程控制提出了幾點(diǎn)建議。
關(guān)鍵詞：高校預(yù)算管理控制
高校預(yù)算管理是一個(gè)系統(tǒng)工程，它貫穿于高校預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)管和考核的全過(guò)程。隨著我國(guó)高校經(jīng)濟(jì)體制改革的不斷發(fā)展，預(yù)算管理的重要作用越來(lái)越明顯地凸現(xiàn)出來(lái)。同時(shí)也暴露出重分配、輕管理，編制準(zhǔn)確度不高，執(zhí)行不到位，考核監(jiān)督不力等問(wèn)題，嚴(yán)重制約高校的建設(shè)與發(fā)展。因此，加強(qiáng)財(cái)務(wù)預(yù)算的全過(guò)程控制，規(guī)范單位的管理控制，明確各級(jí)責(zé)權(quán)和考核依據(jù)，構(gòu)建科學(xué)、合理、有效的預(yù)算管理體系，使財(cái)務(wù)預(yù)算的編制、執(zhí)行與績(jī)效考核的管理更具合理性和可操作性，對(duì)于最大限度地提高財(cái)務(wù)管理水平和資金使用效益，實(shí)現(xiàn)高校有限資源的合理配置具有十分重要的意義。
一、對(duì)財(cái)務(wù)預(yù)算編制的科學(xué)性控制
預(yù)算編制是預(yù)算管理過(guò)程中的首要一環(huán),是預(yù)算管理的前提和基礎(chǔ)，務(wù)求其科學(xué)與合理。但縱觀各高校預(yù)算編制，多有不盡人意之處。一是財(cái)務(wù)預(yù)算管理組織體系薄弱。很多高校雖然建立了預(yù)算管理委員會(huì)，健全了預(yù)算編制程序，制定了相關(guān)的規(guī)章制度，但是形同虛設(shè)，未能發(fā)揮其應(yīng)有的作用，甚至部分預(yù)算項(xiàng)目直接或變相改變用途和使用方向。二是預(yù)算編制方法不夠科學(xué)合理。目前我國(guó)高校部門預(yù)算編制均由學(xué)校財(cái)務(wù)部門完成，大部分高校大都以上年度收支為基數(shù)，結(jié)合多年收支影響因素來(lái)確定當(dāng)年收支計(jì)劃。由于預(yù)算安排的先天不足，致使執(zhí)行過(guò)程問(wèn)題不斷出現(xiàn)。調(diào)整、追加經(jīng)費(fèi)現(xiàn)象較為頻繁，削弱了預(yù)算管理在財(cái)務(wù)管理中的重要作用。三是缺乏量化分析和科學(xué)論證。作為預(yù)算編制主體的財(cái)務(wù)部門缺乏對(duì)客體即基層的調(diào)研和了解，未能對(duì)預(yù)算項(xiàng)目進(jìn)行細(xì)化指標(biāo)分解。許多項(xiàng)目并沒(méi)有經(jīng)過(guò)可行性論證和績(jī)效評(píng)估就安排了預(yù)算,有相當(dāng)一部分專項(xiàng)資金在部門預(yù)算中未作論證,在執(zhí)行中缺乏充分理論依據(jù),致使預(yù)算編制處于一種隨意和盲目狀態(tài)，難以起到很好的事前控制作用。四是預(yù)算編制數(shù)字不準(zhǔn)。缺少預(yù)算編制切實(shí)靠得住的依據(jù)。本單位收入、支出數(shù)字模糊不準(zhǔn)確，容易出現(xiàn)部分職能部門和項(xiàng)目資金囤積，而部分職能部門和項(xiàng)目資金緊缺，需要追加預(yù)算的不正�，F(xiàn)象，以至使預(yù)算編制偏離了財(cái)務(wù)計(jì)劃的軌道。筆者認(rèn)為，必須從以下幾個(gè)方面加強(qiáng)對(duì)財(cái)務(wù)預(yù)算編制的科學(xué)性控制。
1.建立科學(xué)的預(yù)算控制組織體系。為了有效地進(jìn)行預(yù)算控制，高等學(xué)校應(yīng)建立健全以預(yù)算管理委員會(huì)為主體的校（部門）二級(jí)預(yù)算管理體制，實(shí)行預(yù)算分級(jí)分口管理責(zé)任制。明確規(guī)定各級(jí)組織、各部門在預(yù)算管理方面的職責(zé)和管理內(nèi)容，形成科學(xué)的預(yù)算控制組織體系。
2.健全科學(xué)的預(yù)算控制管理制度�？茖W(xué)、合理的財(cái)務(wù)制度是順利開(kāi)展財(cái)務(wù)工作的必要前提。為避免預(yù)算編制中的盲目性和隨意性,必須通過(guò)高校內(nèi)部預(yù)算管理等制度及相關(guān)實(shí)施細(xì)則的'制定，明確預(yù)算的收支范圍、編制程序、編制原則和方法，預(yù)算執(zhí)行和調(diào)整的具體規(guī)定，明確學(xué)校與下屬學(xué)院（部門）各自在預(yù)算編制和執(zhí)行中的職責(zé)和權(quán)限，使整個(gè)學(xué)校預(yù)算管理工作,如預(yù)算收入的取得、預(yù)算支出的使用以及預(yù)算的追加和調(diào)整等各個(gè)環(huán)節(jié)都有法可依、有章可循。
學(xué)校應(yīng)組織召開(kāi)預(yù)算工作會(huì)議進(jìn)行動(dòng)員部署，提出明確的工作任務(wù)和編制的具體要求。學(xué)校財(cái)務(wù)處應(yīng)組織對(duì)參加具體預(yù)算工作的人員進(jìn)行培訓(xùn)，建章立制，統(tǒng)一認(rèn)識(shí)，統(tǒng)一口徑，統(tǒng)一做法，使預(yù)算管理工作進(jìn)入程序化、制度化的軌道，有效提高預(yù)算的質(zhì)量和準(zhǔn)確性。
3.采取科學(xué)的預(yù)算編制辦法。預(yù)算的科學(xué)程度決定著預(yù)算的正確程度。一是預(yù)算編制應(yīng)堅(jiān)持“量入為出,收支平衡”的原則。收入預(yù)算既要貫徹積極穩(wěn)妥的方針,又要堅(jiān)持資金來(lái)源多樣化,使自籌收入盡可能地逐步增長(zhǎng)。項(xiàng)目支出預(yù)算要充分體現(xiàn)高等院校事業(yè)發(fā)展的規(guī)模和方向,盡量加大教學(xué)和科研的投入力度,為全面改善辦學(xué)條件、提高教學(xué)質(zhì)量服務(wù)。二是預(yù)算編制要有準(zhǔn)確、可靠的基礎(chǔ)信息與數(shù)據(jù)。高質(zhì)量的預(yù)算編制是建立在大量準(zhǔn)確、完整和及時(shí)的基礎(chǔ)信息之上的。因此，高校要建立包括預(yù)算數(shù)據(jù)庫(kù)和項(xiàng)目庫(kù)的預(yù)算管理信息系統(tǒng),廣泛收集、整理各種與預(yù)算有關(guān)的基礎(chǔ)信息與數(shù)據(jù)，逐一加以核實(shí)，使財(cái)務(wù)預(yù)算建立在準(zhǔn)確、可靠的基礎(chǔ)信息與數(shù)據(jù)上,從而把預(yù)算編細(xì)、編實(shí)、編準(zhǔn)。三是組織科學(xué)論證。要選擇職業(yè)道德良好、責(zé)任心較強(qiáng)及業(yè)務(wù)能力較高的財(cái)務(wù)、審計(jì)等專業(yè)管理人員組織專門的分析論證工作,充分發(fā)揮專業(yè)人員的集體智慧和監(jiān)督作用，使預(yù)算指標(biāo)可以更為客觀、合理、準(zhǔn)確。四是堅(jiān)持廣泛參與、公開(kāi)透明的原則。積極履行自上而下、自下而上的程序，充分吸引師生員工的廣泛參與。
4.科學(xué)劃分預(yù)算控制科目。為了增強(qiáng)預(yù)算真實(shí)性和嚴(yán)肅性,要不斷完善預(yù)算科目,各部門將所有收入和支出要全部細(xì)化到具體項(xiàng)目。在編制預(yù)算時(shí)，將各項(xiàng)財(cái)政收支分解落實(shí)到預(yù)算單位和具體人身上。收入科目要反映財(cái)政撥款、預(yù)算外資金、非稅收入等具體情況，支出科目應(yīng)能反映資金的最終用途。工資福利性支出、商品和服務(wù)性支出、個(gè)人和家庭補(bǔ)助支出、項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)都要有相應(yīng)的科目,以利監(jiān)督預(yù)算的執(zhí)行。
二、對(duì)財(cái)務(wù)預(yù)算執(zhí)行的約束性控制
高校預(yù)算一經(jīng)確定，應(yīng)具有嚴(yán)肅性和權(quán)威性，預(yù)算執(zhí)行部門應(yīng)嚴(yán)格執(zhí)行，不得隨意變換或調(diào)整。但從目前高校的實(shí)際狀況來(lái)看，預(yù)算執(zhí)行控制機(jī)制還相對(duì)薄弱。雖然一些大型的專項(xiàng)開(kāi)支,經(jīng)過(guò)了高等院校審計(jì)部門的審計(jì),但對(duì)于零星的、進(jìn)度時(shí)間長(zhǎng)而累計(jì)支出又大的項(xiàng)目則缺少監(jiān)督,尤其是對(duì)預(yù)算下達(dá)后的執(zhí)行進(jìn)度缺乏跟蹤、分析,監(jiān)督和考核，并導(dǎo)致了問(wèn)題的出現(xiàn)或造成浪費(fèi)現(xiàn)象。另一方面，大多高校在預(yù)算執(zhí)行、調(diào)整等方面沒(méi)有相應(yīng)規(guī)范的制度，分層控制機(jī)制還不夠完善，預(yù)算管理責(zé)任也沒(méi)能做到層層落實(shí)，沒(méi)能對(duì)預(yù)算執(zhí)行過(guò)程實(shí)施跟蹤監(jiān)控和指標(biāo)查核，沒(méi)能將各部門的預(yù)算執(zhí)行情形和進(jìn)度信息及時(shí)進(jìn)行反饋。因此在預(yù)算的執(zhí)行過(guò)程中，支出很少受到預(yù)算的約束。部門預(yù)算項(xiàng)目直接或變相改變用途、強(qiáng)行打破預(yù)算以及費(fèi)用開(kāi)支超標(biāo)準(zhǔn)的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，從而費(fèi)用得不到有效控制，大大削弱了預(yù)算約束力。要改變這種狀況，必須對(duì)財(cái)務(wù)預(yù)算執(zhí)行的約束性控制。
1.強(qiáng)化監(jiān)督約束力。一是審計(jì)監(jiān)督約束。即由學(xué)校審計(jì)機(jī)構(gòu)定期對(duì)全校的預(yù)算目標(biāo)完成情況進(jìn)行全方位審計(jì),包括對(duì)各預(yù)算責(zé)任單位財(cái)務(wù)收支情況、各預(yù)算管理機(jī)構(gòu)的管理效果等。二是網(wǎng)絡(luò)監(jiān)控約束。即建立高校預(yù)算管理網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，對(duì)學(xué)校各單位、各部門用款計(jì)劃實(shí)時(shí)監(jiān)控,對(duì)于執(zhí)行中出現(xiàn)的某些特殊情況,及時(shí)編制追加調(diào)整預(yù)算,并進(jìn)行審核,嚴(yán)格控制資金流向。一旦發(fā)現(xiàn)超預(yù)算或無(wú)預(yù)算用款現(xiàn)象,系統(tǒng)立刻自動(dòng)提出預(yù)警或禁止信息。并及時(shí)將學(xué)校及其下屬各部門的預(yù)算執(zhí)行情況傳遞給學(xué)校決策者和責(zé)任單位,使他們能及時(shí)掌握第一手資料,盡快作出相應(yīng)決策,以保證預(yù)算計(jì)劃的順利完成，自上而下形成一套層層控制、層層暢通的信息傳遞與反饋網(wǎng)絡(luò)。
2.強(qiáng)化審批約束力。堅(jiān)持在預(yù)算權(quán)限內(nèi)的“一支筆”審批制度。各經(jīng)費(fèi)申請(qǐng)單位負(fù)責(zé)人要對(duì)申請(qǐng)經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)的合法性負(fù)責(zé)；按規(guī)定權(quán)限審定簽發(fā)經(jīng)費(fèi)申請(qǐng)的校級(jí)領(lǐng)導(dǎo)必須檢查所處理業(yè)務(wù)的合法性與真實(shí)性，并對(duì)其合理性、完整性及用款進(jìn)度負(fù)責(zé)；財(cái)務(wù)部門必須以原始憑證和資金運(yùn)籌情況作為審批依據(jù)。并對(duì)所發(fā)生的經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)的合法性、資金運(yùn)作以及原始憑證的合理性負(fù)責(zé)。學(xué)校各單位的經(jīng)費(fèi)審批，必須限制在年度財(cái)務(wù)預(yù)算或財(cái)務(wù)收支計(jì)劃數(shù)額范圍以內(nèi)。特殊情況下的超計(jì)劃經(jīng)費(fèi)應(yīng)按照規(guī)定先申請(qǐng)調(diào)整預(yù)算，經(jīng)批準(zhǔn)后按規(guī)定執(zhí)行。在預(yù)算執(zhí)行中，領(lǐng)導(dǎo)要帶頭維護(hù)預(yù)算的權(quán)威性，自覺(jué)執(zhí)行有關(guān)規(guī)定，堅(jiān)持原則，抵制一切無(wú)預(yù)算、超預(yù)算開(kāi)支現(xiàn)象，不隨意開(kāi)調(diào)整預(yù)算的口子，不隨意批條子，嚴(yán)禁帶著個(gè)人感情色彩去處理突破預(yù)算的問(wèn)題。
3.強(qiáng)化會(huì)計(jì)核算約束力。高校應(yīng)根據(jù)本校實(shí)際情況和內(nèi)控要求,制定完善崗位責(zé)任制、內(nèi)部稽核制度、現(xiàn)金和票據(jù)管理辦法、日常開(kāi)支審批規(guī)定、結(jié)算中心核算規(guī)范、科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)管理辦法、學(xué)科建設(shè)經(jīng)費(fèi)使用辦法等，并貫穿于預(yù)算管理的全過(guò)程。要嚴(yán)格根據(jù)預(yù)算確定的支出項(xiàng)目、使用范圍、支出額度等要求，合理控制支出,防止弄虛作假和無(wú)預(yù)算或超預(yù)算的開(kāi)支項(xiàng)目的發(fā)生。對(duì)二級(jí)撥款單位不得以預(yù)算數(shù)和計(jì)劃數(shù)列支。共建專項(xiàng)資金、科技三項(xiàng)費(fèi)等特定和專門用途資金,應(yīng)嚴(yán)格按照項(xiàng)目使用范圍�？顚Ｓ�，做到經(jīng)費(fèi)的支出過(guò)程與預(yù)算的執(zhí)行同步發(fā)生,同步控制。
三、對(duì)預(yù)算績(jī)效考評(píng)的激勵(lì)性控制
財(cái)政部《2009年工作要點(diǎn)》第25項(xiàng)重點(diǎn)工作“嚴(yán)格預(yù)算管理”中強(qiáng)調(diào)，擴(kuò)大績(jī)效考評(píng)試點(diǎn)范圍,加快構(gòu)建預(yù)算支出績(jī)效考評(píng)機(jī)制�？梢�(jiàn)“績(jī)效考評(píng)”在預(yù)算管理方面的重要地位和作用。
目前，大多數(shù)高校尚未建立一套完善的預(yù)算執(zhí)行的分析考核制度和相應(yīng)的獎(jiǎng)懲措施，有的高校雖然制定了嚴(yán)格的規(guī)章制度，但落實(shí)卻不夠到位，缺乏預(yù)算責(zé)任追究機(jī)制，沒(méi)有建立相應(yīng)的獎(jiǎng)懲制度。有些高校的預(yù)算評(píng)價(jià)體系不夠嚴(yán)謹(jǐn)，難以據(jù)此對(duì)各項(xiàng)費(fèi)用支出加以有效控制，造成財(cái)務(wù)目標(biāo)與財(cái)務(wù)預(yù)算的嚴(yán)重脫節(jié)。同時(shí)，預(yù)算考評(píng)流于形式。年終考核一般由財(cái)務(wù)部門根據(jù)預(yù)算的執(zhí)行數(shù)與定額數(shù)進(jìn)行對(duì)比，用超預(yù)算與不超預(yù)算作為評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)，方法過(guò)于簡(jiǎn)單。預(yù)算執(zhí)行結(jié)果未能與經(jīng)濟(jì)責(zé)任人的經(jīng)濟(jì)責(zé)任掛鉤。年度預(yù)算執(zhí)行完成后，對(duì)經(jīng)費(fèi)支出和節(jié)約經(jīng)費(fèi)的良好單位不進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)，對(duì)違規(guī)使用經(jīng)費(fèi)的單位也不進(jìn)行處罰，不利于調(diào)動(dòng)合理使用經(jīng)費(fèi)部門的積極性。
有些高校的高層管理人員帶頭違反預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中的制度，致使權(quán)責(zé)名存實(shí)亡。加之被考核部門在預(yù)算考核監(jiān)督的諸環(huán)節(jié)上對(duì)整體預(yù)算評(píng)價(jià)的不配合，使預(yù)算缺乏嚴(yán)肅性，資金投向盲目，造成教育資源的嚴(yán)重浪費(fèi)。因此，建立預(yù)算執(zhí)行分析與考核監(jiān)督機(jī)制勢(shì)在必行。
1.建立預(yù)算績(jī)效考核激勵(lì)機(jī)制。全面引入績(jī)效管理的理念,將預(yù)算管理納入各職能部門的工作考核，在優(yōu)化預(yù)算資金分配的同時(shí)建立完整的預(yù)算執(zhí)行考核制度，將預(yù)算執(zhí)行考核作為績(jī)效考核的重要內(nèi)容,與其工作任務(wù)、業(yè)績(jī)和經(jīng)濟(jì)效果緊密結(jié)合，考核各學(xué)院、部門預(yù)算執(zhí)行的真實(shí)性、合法性、科學(xué)性和效益性等。同時(shí)，制定相應(yīng)的績(jī)效考核辦法和獎(jiǎng)懲措施，就各部門及員工實(shí)際預(yù)算完成情況及其工作業(yè)績(jī)作出評(píng)價(jià),對(duì)積極增收節(jié)支、預(yù)算方案執(zhí)行良好、資金效益高的部門和個(gè)人，給予一定的精神和物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)；對(duì)預(yù)算方案執(zhí)行差造成經(jīng)濟(jì)損失的部門和個(gè)人，給予通報(bào)批評(píng)或嚴(yán)肅處罰。
2.設(shè)立預(yù)算績(jī)效考核激勵(lì)機(jī)構(gòu)。高校應(yīng)設(shè)立下屬預(yù)算管理委員會(huì)的考核機(jī)構(gòu)，專門負(fù)責(zé)預(yù)算業(yè)績(jī)的評(píng)價(jià)考核工作。并制定一整套科學(xué)、合理的評(píng)價(jià)方法和評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，采取定性分析與定量評(píng)判的方法，針對(duì)大的預(yù)算項(xiàng)目和重點(diǎn)開(kāi)支及部門的包干經(jīng)費(fèi)，設(shè)定不同的考核指標(biāo)體系和評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí)，結(jié)合對(duì)各部門預(yù)算執(zhí)行情況的考核,制定相應(yīng)的配套獎(jiǎng)懲措施。通過(guò)評(píng)價(jià)與獎(jiǎng)懲結(jié)合，形成管理規(guī)范、約束力強(qiáng)、講求績(jī)效,適應(yīng)高校發(fā)展的預(yù)算管理新機(jī)制，充分調(diào)動(dòng)學(xué)校內(nèi)部各方面強(qiáng)化預(yù)算管理的自覺(jué)性，促進(jìn)預(yù)算管理水平與效益的不斷提高。
3.實(shí)行預(yù)算項(xiàng)目追蹤問(wèn)責(zé)制。高校應(yīng)將預(yù)算經(jīng)費(fèi)追蹤問(wèn)責(zé)制度化，要制定校長(zhǎng)、財(cái)務(wù)處長(zhǎng)、二級(jí)單位財(cái)務(wù)負(fù)責(zé)人和基層財(cái)會(huì)人員等多個(gè)層次的責(zé)任制,將財(cái)務(wù)監(jiān)督的內(nèi)容分解到財(cái)務(wù)、審計(jì)、監(jiān)察、人事、教務(wù)等部門的具體責(zé)任人，并與業(yè)績(jī)考核相結(jié)合�？己藱C(jī)構(gòu)應(yīng)定期對(duì)預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行分析、研究。檢查其收入是否全部到位，各項(xiàng)收支是否合理合法，各項(xiàng)收支定額、收支標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行情況如何，支出是否控制在預(yù)算之內(nèi)，一一加以澄清，并進(jìn)行追蹤問(wèn)責(zé)。特別是對(duì)大的預(yù)算項(xiàng)目和重點(diǎn)開(kāi)支及各部門的包干經(jīng)費(fèi),要考核經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的真實(shí)性、合法性，經(jīng)營(yíng)決策的科學(xué)性、效益性。對(duì)不履行監(jiān)督和管理職能的部門和個(gè)人進(jìn)行責(zé)任追究,對(duì)發(fā)生經(jīng)濟(jì)損失的責(zé)任人追究行政、經(jīng)濟(jì)、法律責(zé)任。
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