解決中國養(yǎng)老保障問題的實(shí)現(xiàn)方式與步驟
論文摘要：隨著人口老齡化進(jìn)程的加速，建立和完善一個(gè)良好運(yùn)營的養(yǎng)老保障體系，有效解決養(yǎng)老保障問題已成為中國社會(huì)亟待解決的迫切問題。因而，面對(duì)中國目前現(xiàn)行養(yǎng)老保障所處于的困境和未來養(yǎng)老爆炸青年宮體系的建立與完善，選擇何種問題解決模式、采取何種問題解決實(shí)現(xiàn)方式，以及問題解決的落實(shí)步驟應(yīng)是我們今天所要深入探討的。
論文關(guān)鍵詞：養(yǎng)老保障 困境 解決模式 實(shí)現(xiàn)方式 步驟
人口老齡化將對(duì)中國經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化等諸多方面產(chǎn)生一系列深層次影響，中國必須在一個(gè)較短的時(shí)期內(nèi)，針對(duì)人口老齡化問題制定、完善相應(yīng)的政策制度措施，以應(yīng)對(duì)人口老齡化引致的消極因素對(duì)中國經(jīng)濟(jì)、社會(huì)，文化產(chǎn)生的不利影響。養(yǎng)老保障體系作為應(yīng)對(duì)人口老齡化消極影響的核心環(huán)節(jié)，應(yīng)將其作為刻不容緩的亟待解決問題，應(yīng)對(duì)現(xiàn)有養(yǎng)老保障制度所處于的困境，制定出解決問題的具體方式和步驟，以加速養(yǎng)老保障體制的完善，使其盡早進(jìn)入合理有效、良好運(yùn)行的軌道。
一、中國現(xiàn)行養(yǎng)老保障制度所處的困境
中國現(xiàn)行基本養(yǎng)老保障制度正處于現(xiàn)收現(xiàn)付制向社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶相結(jié)合的混合制轉(zhuǎn)軌過渡階段。由于新的基本養(yǎng)老保障制度是由完全現(xiàn)收現(xiàn)付制向引入基金制的“部分積累制”轉(zhuǎn)變，其設(shè)想是試圖以建立個(gè)人賬戶的形式，通過企業(yè)和個(gè)人較高水平的繳費(fèi)率預(yù)籌積累基金，以抵御人口老齡化高峰到來之時(shí)可能發(fā)生的支付危機(jī)。并以此來轉(zhuǎn)移養(yǎng)老金承付負(fù)擔(dān)，減少國家財(cái)政支出壓力。然而在舊體制下已退休人員的養(yǎng)老金支付、以及現(xiàn)職人員在新養(yǎng)老保障制度實(shí)施之前，以往年份的個(gè)人賬戶做實(shí)所需資金，由于現(xiàn)行養(yǎng)老保障制度一開始就對(duì)支付安排和資金來源的落實(shí)給予“回避”。因而在實(shí)踐中，對(duì)養(yǎng)老保障資金缺口的填充只得求助于國家財(cái)政。近幾年，國家財(cái)政每年向養(yǎng)老保障提供資金補(bǔ)助已達(dá)數(shù)億元。在國家財(cái)政嚴(yán)重赤字下，巨額資金補(bǔ)缺已使國家財(cái)政不堪負(fù)重。擴(kuò)大國家財(cái)政補(bǔ)貼不再具備可望空間。因而，動(dòng)用“中人”和“新人”個(gè)人賬戶以應(yīng)對(duì)“老人”養(yǎng)老金給付就成為現(xiàn)行養(yǎng)老保障體系勢(shì)在必行的舉措了，其結(jié)果是“中人”、“新人”個(gè)人賬戶實(shí)際上已成為“空賬”。并且近幾年來，在制度覆蓋率和收繳率增幅有限的情況下，“空賬”問題愈演愈大。已對(duì)基本養(yǎng)老保障制度構(gòu)成嚴(yán)重的財(cái)政危機(jī)，也正是這一問題形成了新舊養(yǎng)老保障制度轉(zhuǎn)軌所面臨的最大阻障和現(xiàn)行養(yǎng)老保障制度所處的最大困境。使新體系僅實(shí)現(xiàn)了層面上的轉(zhuǎn)換。并且引致了現(xiàn)行養(yǎng)老保障制度覆蓋率低、運(yùn)行效率有限等問題。如果問題不能盡早給予有效解決，勢(shì)必造成：一是現(xiàn)行養(yǎng)老保障未來風(fēng)險(xiǎn)加大，日后出現(xiàn)的問題更為嚴(yán)重和難于解決。最終可能是使“部分積累制”回歸現(xiàn)收現(xiàn)付制。基于中國未來經(jīng)濟(jì)發(fā)展和特有國情，現(xiàn)收現(xiàn)付制對(duì)中國未來養(yǎng)老保障將帶來極大給付風(fēng)險(xiǎn)；二是“空賬”問題引發(fā)的財(cái)政危機(jī)，將使公眾對(duì)現(xiàn)行養(yǎng)老保障體系的有效性、可信度以及對(duì)政府的信用產(chǎn)生懷疑，這對(duì)于擴(kuò)展制度覆蓋率、收繳率及體系的良好有效運(yùn)行將產(chǎn)生極為不利的影響。進(jìn)而對(duì)中國經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展、社會(huì)和諧穩(wěn)定形成負(fù)面作用。因此，充實(shí)養(yǎng)老保障體系資金缺口已是中國養(yǎng)老保障體系走出困境，使新養(yǎng)老保障制度轉(zhuǎn)軌由層面性走向?qū)嵸|(zhì)性的關(guān)鍵問題。對(duì)此，政府必須承擔(dān)其應(yīng)有的責(zé)任，盡早制定出對(duì)應(yīng)措施、明確轉(zhuǎn)軌成本承負(fù)和資金來源，加速體系進(jìn)入良好營運(yùn)的軌道，。
二、問題解決方式現(xiàn)實(shí)選擇
1明確問題解決主體
現(xiàn)行養(yǎng)老保障體系建立之初就以企業(yè)和個(gè)人預(yù)籌形式回避了制度過渡經(jīng)費(fèi)真正承付者的責(zé)任，試圖以高比例的繳費(fèi)率，通過個(gè)人賬戶形式，在體系長期運(yùn)作下消化制度轉(zhuǎn)軌成本。這樣做實(shí)際上推卸了政府在制度轉(zhuǎn)軌過渡階段所應(yīng)擔(dān)負(fù)的歷史責(zé)任。首先，在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)和經(jīng)濟(jì)改革初期，政府施行的收入分配政策，將勞動(dòng)者必要?jiǎng)趧?dòng)應(yīng)計(jì)入職工工資的養(yǎng)老保障收入以利稅形式上繳國家財(cái)政，而政府并未將此形成養(yǎng)老保障基金進(jìn)行積累。卻以國家財(cái)政支出方式，通過投資形式融入社會(huì)擴(kuò)大再生產(chǎn)，形成國有資產(chǎn)。這其中已經(jīng)蘊(yùn)含了對(duì)退休職工的`養(yǎng)老承諾。今天，養(yǎng)老保障已處于償債無援的困境，政府有責(zé)任和義務(wù)承擔(dān)對(duì)這部分人員的“歷史欠債”償付，做實(shí)養(yǎng)老金給付。其次，對(duì)于“新人”、“中人”做實(shí)個(gè)人賬戶資金缺口。在今天，事實(shí)業(yè)已證明通過體系自身運(yùn)行方式不但已無法縮小、填平現(xiàn)有空賬規(guī)模，且有愈滾愈大趨勢(shì)．基于養(yǎng)老保障是關(guān)系著中國社會(huì)和諧穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的大事，政府應(yīng)當(dāng)承擔(dān)起應(yīng)有的責(zé)任。最后，由于現(xiàn)行養(yǎng)老保障體系所面臨的困境和以及未來所可能產(chǎn)生的財(cái)務(wù)危機(jī)均來自于制度設(shè)計(jì)之初就對(duì)過度經(jīng)費(fèi)的支付安排沒有給予明確，政府理應(yīng)承擔(dān)起其應(yīng)有的責(zé)任。
2．落實(shí)問題解決模式
基于對(duì)中國現(xiàn)時(shí)具體國情、經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r以及中國經(jīng)濟(jì)體制、養(yǎng)老保障體制演變歷史的具體分析，目前，中國通過推遲退休年齡、改變養(yǎng)老金給付的調(diào)整指數(shù)等養(yǎng)老保障制度參數(shù)調(diào)整來縮減制度轉(zhuǎn)軌成本規(guī)模的問題解決模式可被認(rèn)為空間極為有限，解決實(shí)質(zhì)性問題的根本方式是落實(shí)消化轉(zhuǎn)軌成本的資金來源。鑒于對(duì)外改革開放以來，中國對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易具有強(qiáng)勁增長趨勢(shì)，長期的國際收支順差使中國積累了數(shù)額殷實(shí)的外匯儲(chǔ)備，在維持中國現(xiàn)有國際貿(mào)易支付規(guī)模、且考慮到外匯體制改革所需外匯儲(chǔ)備，中國現(xiàn)存外匯儲(chǔ)備在支付所需之后仍有數(shù)額巨大結(jié)余，這為動(dòng)用國家外匯儲(chǔ)備彌補(bǔ)制度過渡經(jīng)費(fèi)、縮小制度資金缺口規(guī)模提供了極為樂觀的想象空間，并可望形成消化制度轉(zhuǎn)化成本的主要資金來源。同時(shí)，近幾年，國家財(cái)政赤字在財(cái)政收入快速增長的作用下呈現(xiàn)出明顯下降趨勢(shì)，如果再通過對(duì)占財(cái)政總支出40％左右的基本建設(shè)和行政費(fèi)用支出的壓縮調(diào)整形成重新分割財(cái)政蛋糕的余地，則動(dòng)用國家財(cái)政支付彌補(bǔ)部分過渡經(jīng)費(fèi)就有可望實(shí)現(xiàn)的余地。同時(shí)，再輔之國有資產(chǎn)變現(xiàn)，形成三項(xiàng)財(cái)力措施合力并用之勢(shì)。那么，一次性解決制度過渡經(jīng)費(fèi)問題就有希望成為可望的現(xiàn)實(shí)。鑒于外匯儲(chǔ)備、國家財(cái)政和國有資產(chǎn)的所有權(quán)、支配權(quán)均在政府控制之下。因而，政府必須在消化制度過渡成本問題上承負(fù)主要職責(zé)。"
3．問題解決實(shí)現(xiàn)方式
第一，對(duì)于空賬問題的化解以分賬管理方式實(shí)現(xiàn)。首先應(yīng)以空賬規(guī)模不再擴(kuò)展為基本前提，在養(yǎng)老保障體系中建立起阻斷機(jī)制，制定分賬管理制度，單獨(dú)處理不同賬戶，以切斷“空賬”的傳導(dǎo)機(jī)制。具體操作實(shí)踐過程是：社會(huì)保障機(jī)構(gòu)首先將目前管理的個(gè)人賬戶劃分為新舊兩賬。采用不同管理方式對(duì)新舊兩賬進(jìn)行處理。具體操作過程：“老人”養(yǎng)老金賬戶劃入舊賬戶之列，并按照歷史方法計(jì)算養(yǎng)老金受益水平。融資方式是一次性充實(shí)最為可取，以免遺留后患。而對(duì)于分賬前曾為“老人”做過養(yǎng)老金代際轉(zhuǎn)移支付的，即目前“空賬”的承載者“新人”和“中人”的個(gè)人賬戶，社會(huì)保障機(jī)構(gòu)應(yīng)以一個(gè)特定時(shí)間的為限，將其管理的個(gè)人賬戶具體劃分為新舊兩賬。持有人的新賬戶實(shí)行完全的基金積累制，且不能再做代際養(yǎng)老金轉(zhuǎn)移支付和填充自身舊賬戶尚未支付的養(yǎng)老金承諾。對(duì)于持有人的舊賬戶，如果是因?yàn)閷?duì)“老人”的代際轉(zhuǎn)移支付而形成空賬的，其化解方式也是選擇一次性支付充實(shí)為佳。此前“空賬”中的積累不足部分應(yīng)全部保留在舊賬戶上，杜絕向新賬戶做轉(zhuǎn)移填實(shí)之用。按此設(shè)想，有可能使“空賬”問題不再無限期地向未來推移而制約了空賬規(guī)模的擴(kuò)展，甚至有望使空賬問題得到深程度的化解。對(duì)此，政府必須動(dòng)員一切可能的支付能力，落實(shí)資金來源，采用合理有效的支付方式注資養(yǎng)老保障，以支持轉(zhuǎn)軌成本化解方式的實(shí)現(xiàn)。同時(shí)，政府應(yīng)建立相應(yīng)的管理制度，用規(guī)章制度形式作為嚴(yán)格約束，以保證分賬管理順利進(jìn)行并形成有效機(jī)制。
第二，將養(yǎng)老保障制度轉(zhuǎn)軌所形成的一切轉(zhuǎn)軌成本，以劃分為存量和增量方式給予實(shí)現(xiàn)化解。存量，即目前已形成的近萬億元的個(gè)人賬戶空賬，這部分由于中國經(jīng)濟(jì)體制的歷史演變、養(yǎng)老保障制度的轉(zhuǎn)換以及新養(yǎng)老保障制度本身的運(yùn)行機(jī)制而形成的轉(zhuǎn)軌成本，政府不能再持走著看的態(tài)度，期望通過體系自身磨合給予化解而將問題晾之高閣。因?yàn)�，一是個(gè)人賬戶資金屬于個(gè)人財(cái)產(chǎn)，政府對(duì)“老人”因歷史原因而形成的“歷史負(fù)債”；對(duì)“新人‘中人”因資金挪用而形成的空賬。政府均負(fù)有不可推卸的直接責(zé)任；二是“空賬”問題所造成的財(cái)務(wù)危機(jī)已危及到現(xiàn)行養(yǎng)老保障的有效運(yùn)行，對(duì)體制改革的實(shí)質(zhì)性產(chǎn)生了極大影響并遺留了后患。所以，政府必須動(dòng)員一切可動(dòng)用的財(cái)政資源，特別是利用現(xiàn)時(shí)儲(chǔ)備殷實(shí)的外匯儲(chǔ)備作為注資主線，輔之國家財(cái)政和國有資產(chǎn)變現(xiàn)形成集中財(cái)源，在一定限期內(nèi)，以刻不容緩的態(tài)度、合理有效的方式一次性注資養(yǎng)老保障，充實(shí)養(yǎng)老資金缺口，做實(shí)個(gè)人賬戶，并保證今后個(gè)人賬戶資金獨(dú)立運(yùn)營，不再挪動(dòng)。以免日后形成更為嚴(yán)峻、更富有剛性、解決更為艱難的問題。
制度轉(zhuǎn)軌必然要產(chǎn)生轉(zhuǎn)軌成本，并且制度轉(zhuǎn)軌而形成的養(yǎng)老金隱性債務(wù)是逐步顯性化的，個(gè)人賬戶做實(shí)后，養(yǎng)老保障體系在一定時(shí)期內(nèi)仍然存在收支差額而形成制度轉(zhuǎn)軌成本增量。對(duì)于這部分轉(zhuǎn)軌成本，如不隨時(shí)隨地給予解決消化，日積月累也會(huì)形成數(shù)目驚人的成本歷史積累，從而對(duì)既存養(yǎng)老保障體系產(chǎn)生肖極影響。但由于這部分成本相對(duì)于今天的空賬規(guī)模，在數(shù)量上是極為有限的。只要使之不形成積累，政府就可借助國家財(cái)政轉(zhuǎn)移支付和國有資產(chǎn)變現(xiàn)，輔之養(yǎng)老保障體系參數(shù)適當(dāng)微量調(diào)整隨時(shí)消化解決。鑒于中國現(xiàn)行養(yǎng)老保制度實(shí)行的是省級(jí)統(tǒng)籌，對(duì)于各省每年產(chǎn)生的轉(zhuǎn)軌成本，可由省屬國有企業(yè)資產(chǎn)減持、地方財(cái)政和國家財(cái)政按一定比例共同承擔(dān)。中央所屬國有企業(yè)資產(chǎn)減持的一部分可劃人者社會(huì)保障基金，以形成殷實(shí)的資金儲(chǔ)備，為更好地應(yīng)對(duì)中國即將來臨的人口老齡化高峰提供有效的資金支持。
三、解決養(yǎng)老問題的步驟
擺脫現(xiàn)行養(yǎng)老保障體系所面臨的困境、建立和完善未來的養(yǎng)老保障、解決中國養(yǎng)老問題是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，解決問題的步驟應(yīng)分為長期和短期。短期問題是政府單獨(dú)承擔(dān)現(xiàn)有退休人員以及新制度啟動(dòng)前退休人員的養(yǎng)老金支付。做實(shí)因資金挪用做空的個(gè)人賬戶。目前解決這一問題要比前些年解決可能性加大。因?yàn)�，通過國有企業(yè)股份制的改革、財(cái)政收入的增加和外匯儲(chǔ)備的積累，集中了數(shù)額可觀的國家財(cái)富。這為政府動(dòng)用國家財(cái)產(chǎn)注資養(yǎng)老保障，解決養(yǎng)老問題提供了堅(jiān)實(shí)的財(cái)源基礎(chǔ)。所以，政府應(yīng)借助于這一有利形勢(shì)，加速著手解決中國養(yǎng)老保障體系目前所面臨的問題，化解養(yǎng)老問題對(duì)中國經(jīng)濟(jì)和社會(huì)產(chǎn)生的消極影響。
由于目前中國養(yǎng)老保障制度實(shí)行的是省級(jí)統(tǒng)籌，所以中央和地方政府應(yīng)當(dāng)進(jìn)行協(xié)商，解決成本分?jǐn)倖栴}。因中國各省經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、財(cái)政收支狀況以及養(yǎng)老保障負(fù)擔(dān)等方面存在較大差異，在分?jǐn)傓D(zhuǎn)軌成本時(shí)，可根據(jù)具體情況存在一定差異，以增加國家財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的靈活性。同時(shí)，根據(jù)具體隋況適當(dāng)調(diào)整類似養(yǎng)老金支付水平、退休年齡等制度參數(shù)，應(yīng)對(duì)養(yǎng)老保障體系所面臨的短期困境。
就長期而言，應(yīng)建立一個(gè)基本性質(zhì)與97年類似的、全國范圍的養(yǎng)老保障體系。因?yàn)楝F(xiàn)行養(yǎng)老保障制度是省級(jí)統(tǒng)籌，其體系運(yùn)行或是國家推行，或是地方執(zhí)行。這種各自為營、各享其果的分散體系～是使養(yǎng)老保障喪失了資金積累的有效分享和全國范圍內(nèi)收入再分配功能的展開。某些地區(qū)的結(jié)余或不能及時(shí)有效、或根本沒有用于彌補(bǔ)其他地區(qū)的資金短缺。在缺乏制度約束和地方保護(hù)理念的共同作用下，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)對(duì)共享養(yǎng)老金持有強(qiáng)烈的抵觸情緒，并且隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差異化的加劇，地方政府會(huì)進(jìn)一步反對(duì)養(yǎng)老資金的共享。其原因是可能使資金轉(zhuǎn)移到經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)；二是由于各地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不同，使得人們收入水平存在較大差異。因而造成各地區(qū)養(yǎng)老金費(fèi)用繳存比例和養(yǎng)老金給付金額差別極大。并且這種差別可能會(huì)進(jìn)～步加劇。經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)人口只要繳納較低比例的養(yǎng)老保險(xiǎn)就能獲得較高的收益。這一現(xiàn)象將加劇地區(qū)收入的不平衡。同時(shí)，這一現(xiàn)象使流動(dòng)人口的養(yǎng)老保險(xiǎn)的繳納和養(yǎng)老金給付形成很多問題。這對(duì)于存在數(shù)目極大流動(dòng)人目的中國，無疑對(duì)提高制度覆蓋率、擴(kuò)大資金來源將產(chǎn)生極為不利的影響。所以，短期內(nèi)集中可動(dòng)員力量解決養(yǎng)老問題的主要障礙，滿足一個(gè)更為急切的需求。而建立全國范圍的養(yǎng)老保障體系是中國解決養(yǎng)老問題的長遠(yuǎn)規(guī)劃，并且這一新的養(yǎng)老保障體系是能夠覆蓋城鄉(xiāng)所有就業(yè)人口，具有資金共享、收入再分配功能的完善體系。同時(shí)，新體制還應(yīng)具備可使養(yǎng)老保險(xiǎn)保持l5年至20年的長期積累，通過這段時(shí)間的積累，新體制下的個(gè)人賬戶將有充分的資金，可保證體制長期運(yùn)行。
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