關于社會養(yǎng)老保險模式的探析
社會養(yǎng)老保險模式: 名義賬戶制與部分積累制
申曙光 孟醒
[摘 要] 中國社會養(yǎng)老保險正面臨著新一輪的改革，采取何種籌資模式成為了當下的熱點話題，這同時也是制度改革的難點。以社會養(yǎng)老保險改革的目標為切入點，針對“名義賬戶制”與部分積累制的作用與優(yōu)劣勢進行對比分析，并在此基礎上，結(jié)合我國現(xiàn)階段及未來的實際國情，明確我國養(yǎng)老保險制度模式的改革方向應是在現(xiàn)行部分積累制的基礎上進行參數(shù)優(yōu)化與改革，而不是完全效仿歐洲國家采取“名義賬戶制”。
[關鍵詞] 養(yǎng)老保險制度模式;現(xiàn)收現(xiàn)付制;名義賬戶制
[中圖分類號] D63 [文獻標識碼] A
一、問題的提出
追溯我國的社會養(yǎng)老保險制度改革，以1997年國務院頒布的《關于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的決定》為標志，我國正式確立了以社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結(jié)合為標志的混合型養(yǎng)老保險體制(也稱統(tǒng)賬結(jié)合模式)，也即部分積累制。部分積累制是現(xiàn)收現(xiàn)付制和完全積累制兩種模式的結(jié)合。在部分積累制情況下，退休人員的養(yǎng)老金一部分來自于現(xiàn)收現(xiàn)付式的籌資方式，另一部分來自于完全積累式的籌資方式。然而，關于養(yǎng)老保險籌資模式選擇的爭論至今沒有停止。在現(xiàn)階段，討論養(yǎng)老保險籌資模式改革離不開對人口老齡化的關注。人口老齡化對養(yǎng)老保險制度最直接的沖擊就是，老年人口增加到一定程度后基金將面臨支付危機，而籌資模式正是影響基金運行的核心問題。通常認為，人口老齡化對現(xiàn)收現(xiàn)付制的沖擊比較大，因為隨著人口贍養(yǎng)率的提高，年輕人會不堪重負，現(xiàn)收現(xiàn)付制難以有效運行。
我國的社會養(yǎng)老保險當初由現(xiàn)收現(xiàn)付制改革為部分基金制有一個重要的考量：實行部分基金制，引入個人自我積累的方式，以受益人自己工作期間收入的固定積累滿足退休以后的養(yǎng)老金支出需求,可以實現(xiàn)預留資金的目的,有助于緩解人口老齡化到來時的養(yǎng)老金支付危機。然而，實際上，并非一開始就實行積累制，而是由現(xiàn)收現(xiàn)付制向積累制轉(zhuǎn)換，這便形成了巨額的轉(zhuǎn)制成本。由于沒有對轉(zhuǎn)軌成本進行有效分攤，導致了全國各地并未做實個人賬戶，而是策略性地采取了“統(tǒng)帳結(jié)合，混帳管理，空帳運行”的過渡性措施。即社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結(jié)合、社會統(tǒng)籌賬戶與個人賬戶混在一起管理、個人賬戶實行空帳運行。如此一來，個人賬戶形同虛設，無法進行養(yǎng)老金的保值增值，做實個人賬戶的壓力也越來越大。在這種情況下，有學者提出我國應效仿歐洲國家，摒棄部分積累制，代之以向繳費確定型的現(xiàn)收現(xiàn)付制轉(zhuǎn)變，個人賬戶采取名義賬戶制。所謂“名義賬戶制”(NDC)，即參保人繳納一定百分比的個人收入，記入個人賬戶;但資金隨即可用于支付當期養(yǎng)老金，個人賬戶并無真實資金存在，僅有一個繳費記錄。這樣，我們也可以從當前一味做實個人賬戶的困境中擺脫出來。但是，也有不少的學者認為，名義賬戶制并不能真正解決問題，目前的部分積累制本身并沒有問題，改革的方向是優(yōu)化這種制度，而不是“推倒重來”。
那么，我國的養(yǎng)老保險到底應采取哪種制度模式?是名義賬戶制抑或部分基金積累制?要回答好這個問題，應首先明確養(yǎng)老保險制度改革的目標，并清楚地了解兩種制度模式的基本原理、運行方式與利弊得失。唯有如此，才能合理地選擇符合我國實際國情的制度模式，并在此基礎上有效地進行制度創(chuàng)新和政策調(diào)整，從而建立起公平有效的養(yǎng)老保險體系。
二、厘清核心問題，明確改革目標
經(jīng)過20余年的改革，中國養(yǎng)老保險制度與體系建設已經(jīng)取得了階段性成果，但在改革的基本思路方面仍有較大的爭議與混亂。其中，最突出的幾個問題是：隱性債務應該如何化解?統(tǒng)籌層次提升應遵循怎樣的路徑?部分積累制的制度模式是否能夠有效地應對老齡化帶來的支付危機?制度核心變量應該如何調(diào)整等等。明確地回答這些問題，才能有效地進行制度創(chuàng)新和政策調(diào)整。社會養(yǎng)老保險制度作為社會的穩(wěn)定器，對保障公民生活、維持社會經(jīng)濟正常運轉(zhuǎn)有著極為重要的作用。在制度上保證全體公民無論貧富都老有所養(yǎng)，從公平性的角度來講有著分擔風險，發(fā)揮社會共濟的功能，體現(xiàn)人類的團結(jié)互助;從經(jīng)濟角度來講，可以有效促進社會消費需求的增長，從而帶動經(jīng)濟發(fā)展，實現(xiàn)人類社會進步。當前，人口生育率降低和預期壽命的延長使得人口老齡化問題成為世界各國面臨的共同難題。這使得社會養(yǎng)老保險制度與體系的設計，特別是其可持續(xù)發(fā)展面臨著嚴峻的挑戰(zhàn)，中國的社會養(yǎng)老保險制度改革勢在必行。理論上，養(yǎng)老保險制度改革的目標是解決現(xiàn)行制度的弊病及與經(jīng)濟社會發(fā)展不相適應的政策規(guī)定，從而實現(xiàn)制度的可持續(xù)發(fā)展，而可持續(xù)發(fā)展的.本質(zhì)即是要實現(xiàn)基金的收支平衡，以防發(fā)生支付危機，如果沒有解決好這個問題，會引發(fā)諸多制度弊端，例如公平性問題、待遇調(diào)整問題、人口流動性增加帶來的轉(zhuǎn)移接續(xù)問題。1997年與2005年的兩次改革的目的也是要實現(xiàn)基金平衡，解決支付危機問題。但目前我國面臨著人口快速老齡化，大規(guī)模老齡化，及未富先老的人口發(fā)展態(tài)勢，這將引發(fā)未來的支付危機。因此，不論是過去、現(xiàn)在、還是將來，我國養(yǎng)老保險制度改革的著眼點與聚焦點都應該是如何實現(xiàn)當前及未來的基本養(yǎng)老保險基金的收支平衡。換言之，我國養(yǎng)老保險制度改革的主要目標就是處理好這個問題。那么，前面所分析的制度模式的爭議，就有一個明確的判斷標準：究竟哪種制度模式能夠更好地保證養(yǎng)老保險基金能夠承擔未來的養(yǎng)老金支付?
三、 “名義賬戶制”的運行機制與缺陷
支持采用名義賬戶制的學者給出的一個主要理由是：這樣的賬戶沒有真正的資金積累，因此各地可以從當前做實個人賬戶的“困境”中擺脫出來;同時，給付與個人支付相掛鉤，可以增加繳費積極性并激勵個人延遲退休;而且，可以實現(xiàn)代際分配，緩解人口老齡化引發(fā)的支付危機;最后名義性賬戶不交由個人管理，而是由國家統(tǒng)一管理投資，減輕了積累制所帶來的個人風險。如此來看，名義賬戶制不僅可以消除我國現(xiàn)階段的個人賬戶空賬問題，緩解未來的基金支付危機問題，還解決了退休、流動性、投資等一系列現(xiàn)行制度中的弊端。
事實果真如此嗎?首先，我們須清楚地了解“名義賬戶制”的基本原理，所謂“名義賬戶制”(NDC)，即參保人繳納一定百分比的個人收入，記入個人賬戶;但資金隨即用于支付當期養(yǎng)老金，個人賬戶并無真實資金存在，僅有一個繳費記錄。可以說，名義賬戶制即是一種繳費與收益掛鉤的現(xiàn)收現(xiàn)付制。從其基本概念與特點來看，它確實可以提高個人的繳費積極性并激勵延遲退休;同時，表面上來看，個人賬戶無須做實，使其轉(zhuǎn)型成本得以分散和“消化”到一個年齡跨度較寬的時段里，可以解決當前個人賬戶空賬問題，短時間內(nèi)解決支付危機的問題。但問題的實質(zhì)是：這是將問題“拖到未來”——在名義賬戶制度下，根本沒有基金積累，“計息”是無源之水!隨著人口老齡化的加劇，維持養(yǎng)老保險基金收支平衡的壓力將越來越大，只能通過提高繳費或者降低養(yǎng)老待遇水平等方式來維持基金收支平衡，在一定時期后，將給國家財政帶來更大的壓力(事實上，目前已存在巨大的壓力了);從名義賬戶的本質(zhì)來看，它屬于事實上的現(xiàn)收現(xiàn)付制模式，確實可以實現(xiàn)代際分配，但事實上沒有積累，不能通過個人的積累來緩解未來年輕一代的支付壓力，無異于加劇了支付危機，不能解決現(xiàn)行制度中最核心的問題;從投資方面來看，名義賬戶制下，參保人的繳費如果全部用于支付當期的養(yǎng)老金，根本毫無資金積累，何來投資?最后需要強調(diào)的一點是，很顯然地，這種記賬式賬戶并不便于攜帶，因為個人在不同地區(qū)間轉(zhuǎn)換工作后，其名義賬戶的記賬方式將會有所改變，這將增加了制度運行的復雜性，不利于勞動力的流動。
在分析了名義賬戶制的利弊得失后，我們發(fā)現(xiàn)這種制度模式并不能從根本上解決“中國特色老齡化”帶來的支付危機，無法達成我國養(yǎng)老保險制度改革的目標，甚至可以說是與這種目標背道而馳。
四、分析現(xiàn)行制度特點，明確改革方向
從建國起至今，我國養(yǎng)老保險制度經(jīng)過近60年的改革和發(fā)展，由1997、2005年的兩次改革形成了現(xiàn)行的部分積累制養(yǎng)老保險模式，養(yǎng)老金待遇水平與個人一生的繳費工資、繳費年限掛鉤。當初選擇部分積累制有一個重要的理由：實行這種制度, 引入個人自我積累的方式, 實現(xiàn)預留資金的目的, 有助于緩解人口老齡化到來時的養(yǎng)老金支付危機。部分積累制模式可以通過受益人工作期間收入的積累來滿足退休以后的部分養(yǎng)老金支出，這種模式可以激勵個人的勞動參與率，并有助于緩解人口老齡化到來時的養(yǎng)老金支付危機，同時保留了現(xiàn)收現(xiàn)付制的再分配功能，在最大限度地照顧貧困人群的基礎上提高基金收支平衡的能力，可謂同時兼顧了公平與效率，有利于整個社會福利的改善。然而，不可否認的是，由現(xiàn)收現(xiàn)付制向部分積累制轉(zhuǎn)換的過程中形成了巨大的轉(zhuǎn)軌成本，而很多地區(qū)并沒有及時償還這一成本，從而導致了個人賬戶空賬運行的態(tài)勢。但我們要強調(diào)的是，將原來的制度推倒重來實行名義賬戶制，并不意味著轉(zhuǎn)軌成本問題將得以解決;實質(zhì)上，這種做法是將轉(zhuǎn)軌成本“拖到未來”，加重國家財政未來的壓力，而不是從根本上解決問題。
由此，我們認為，我國基本養(yǎng)老保險制度改革的方向應當在現(xiàn)有制度模式的基礎上，對其進行整合、優(yōu)化與提升，而非更換模式。需要強調(diào)的是，我們可以學習發(fā)達國家的改革經(jīng)驗，但更應根據(jù)我國自身國情取其精華去其糟粕，絕不是盲目跟從。的確，瑞典等歐洲發(fā)達國家已經(jīng)采取了名義賬戶制，但這是有前提條件的：瑞典屬經(jīng)濟發(fā)達的中小國家，他們采用多支柱養(yǎng)老保險，除了基本養(yǎng)老保險金采取名義賬戶制以外，職工退休后還享受到積累制的職業(yè)年金，這為職工提供一個堅實穩(wěn)定的收入來源;而我國的國情是，國家大人口多，基本養(yǎng)老金是職工退休后的主要收入，與瑞典等國的情況大相徑庭，因此不能盲目效仿其制度模式。在人口老齡化問題日趨緊迫的情況下,養(yǎng)老制度建設已經(jīng)成為中國關系國計民生的重大戰(zhàn)略問題, 對養(yǎng)老保險制度進行改革要慎之又慎，通盤考慮，不僅要將改革的成本考慮進去，還要將不同形式養(yǎng)老保險制度安排下的風險、行政成本以及同代內(nèi)部和代際之間的分配效果考慮進去。
未來養(yǎng)老保險制度必須與中國經(jīng)濟轉(zhuǎn)型與經(jīng)濟全球化相適應，與城鎮(zhèn)化、老齡化、社會結(jié)構多元化及養(yǎng)老需求多層次化相契合，具備普惠化、公平化、法制化以及可持續(xù)化特征應;采取因地制宜、以解決基金支付危機為目標為導向的改革方針與措施，唯有如此，才能建立起適合我國國情的養(yǎng)老保險長效機制。具體來看應當包括以下幾個方面的內(nèi)容：第一，應該建立一個覆蓋全體國民的制度。即通過社會養(yǎng)老保險制度安排，保證居民具有平等參與養(yǎng)老保險的機會，以實現(xiàn)制度的準入公平，讓每個國民都能獲得一份基本養(yǎng)老保障，形成基本養(yǎng)老保險的全民覆蓋。第二，不同國民擁有較為公平合理的養(yǎng)老保險負擔水平，享有均等的公共財政支持或資助，同時也能體現(xiàn)對弱勢群體和特殊群體的傾斜與照顧。第三，不同國民所享受的基本養(yǎng)老保障待遇水平應該是均等的。這里所說的均等并不是所有人絕對待遇的相等，而是一種相對均等。完全或絕對相等是不可能的，差距是一種客觀存在，但不同人群之間的差距應該在社會可容忍范圍之內(nèi)。第四，基本養(yǎng)老保障水平應是適度的，即必須與經(jīng)濟發(fā)展水平、人們的基本養(yǎng)老需求相適應。同時需要建立養(yǎng)老保險水平的動態(tài)調(diào)整機制，綜合考慮經(jīng)濟社會發(fā)展情況中，消費支出的增長情況、人們的可支配收入水平和市政府的財政收入情況等因素來進行動態(tài)調(diào)整。第五，在延續(xù)部分積累的養(yǎng)老保險制度模式基礎上，改變政策參數(shù)以激勵個人繳費與延遲退休，以增強養(yǎng)老保險基金抵御老齡化風險的能力。
[作者簡介] 申曙光，中山大學嶺南學院教授、博士生導師，中山大學社會保障研究中心主任;孟醒，中山大學嶺南學院金融專業(yè)博士生。
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