關(guān)于我國(guó)住房公積金制度的缺陷及對(duì)策的研究
住房公積金是指國(guó)家機(jī)關(guān)、國(guó)有企業(yè)、城鎮(zhèn)集體企業(yè)、外商投資企業(yè)、城鎮(zhèn)私營(yíng)企業(yè)及其他城鎮(zhèn)企業(yè)、事業(yè)單位、民辦非企業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體及其在職職工繳存的長(zhǎng)期住房?jī)?chǔ)金。自我國(guó)實(shí)行住房公積金制度以來, 經(jīng)過多年的運(yùn)行實(shí)踐, 已初步形成住房公積金管理委員會(huì)決策、住房公積金管理中心運(yùn)作、銀行專戶儲(chǔ)存、財(cái)政監(jiān)督的管理框架。實(shí)踐證明, 住房公積金制度有效地解決了廣大工薪階層的住房問題。然而目前住房公積金制度運(yùn)行中還存在一些亟待規(guī)范和解決的問題, 應(yīng)采取措施完善制度、加強(qiáng)管理。
一、住房公積金制度的發(fā)展現(xiàn)狀及成就
自1991年5月上海市率先推行以來, 住房公積金制度已逐步在全國(guó)各地建立、發(fā)展, 并成為我國(guó)社會(huì)保障體系的重要組成部分。1999年4月3日, 國(guó)務(wù)院頒布了《住房公積金管理?xiàng)l例》, 使我國(guó)住房公積金制度建設(shè)步入了法制化渠道。經(jīng)過十多年的運(yùn)行, 住房公積金制度在推進(jìn)城鎮(zhèn)住房制度改革、支持城鎮(zhèn)住房建設(shè)、促進(jìn)住房消費(fèi)、拉動(dòng)國(guó)民經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、構(gòu)建和諧社會(huì)和住房保障體系等方面, 發(fā)揮了積極的作用, 取得了一系列成就:
1.幫助廣大職工改善了居住條件。
隨著中國(guó)進(jìn)入消費(fèi)升級(jí)階段, 越來越多的職工有能力消費(fèi)住房這樣的大宗商品, 而住房公積金制度的根本宗旨就是為廣大中低收入職工家庭在購(gòu)、建自住住房時(shí)提供資金幫助。據(jù)統(tǒng)計(jì), 截至2007年末, 全國(guó)累計(jì)住房公積金繳存職工超過1.1億人, 繳存總額達(dá)16000億元, 繳存余額9600億元, 通過提取和發(fā)放個(gè)人住房貸款, 累計(jì)幫助4700萬職工家庭改善了住房條件。
2.為推進(jìn)住房保障體系建設(shè)發(fā)揮了重要作用。
住房公積金制度的實(shí)施, 對(duì)住房制度改革由實(shí)物分配轉(zhuǎn)向貨幣化分配是一項(xiàng)重大突破, 標(biāo)志著一個(gè)由國(guó)家支持、單位資助、依靠職工自己力量解決住房問題的市場(chǎng)化機(jī)制開始形成, 從而明確了國(guó)家、集體、職工在住房問題上的責(zé)任, 促進(jìn)了職工自住其力住房新觀念的確立。住房公積金的繳納基數(shù)不斷提高, 歸集余額也在逐年增長(zhǎng)。住房公積金制度與住房補(bǔ)貼、經(jīng)濟(jì)適用房、廉租住房制度一起, 構(gòu)建了我國(guó)的住房保障體系。截止2006年末, 各地累計(jì)上繳同級(jí)財(cái)政部門的城市廉租住房建設(shè)補(bǔ)充資金超過50億元, 已劃轉(zhuǎn)用于廉租住房制度建設(shè)資金36億元, 有效地支持了廉租住房制度建設(shè)。
3.促進(jìn)了房地產(chǎn)業(yè)和金融業(yè)的發(fā)展。
隨著住房制度改革的深化和管理政策的不斷完善, 住房公積金制度逐步成為我國(guó)重要的住房金融形式。近年來, 隨著房地產(chǎn)業(yè)的蓬勃發(fā)展, 房地產(chǎn)市場(chǎng)十分活躍。房地產(chǎn)業(yè)少不了金融業(yè)的介入和支持, 同樣, 對(duì)金融業(yè)來說, 介入房地產(chǎn)業(yè), 開展對(duì)房地產(chǎn)開發(fā)商的建房貸款和居民購(gòu)房貸款, 是發(fā)展金融業(yè)不可忽視的重要領(lǐng)域。而住房公積金制度的推行則成為促進(jìn)房地產(chǎn)業(yè)和金融業(yè)結(jié)合的一條紐帶, 使兩者相得益彰, 大大活躍了房地產(chǎn)市場(chǎng), 這對(duì)提高城鎮(zhèn)居民生活水平、拉動(dòng)國(guó)民經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、構(gòu)建和諧社會(huì)發(fā)揮了積極作用。
二、我國(guó)住房公積金制度存在的主要問題
雖然我國(guó)住房公積金制度實(shí)行順利, 發(fā)展迅速、成績(jī)顯著,但在住房公積金制度運(yùn)行中仍存在著一些普遍的不容忽視的問題, 應(yīng)予以重視并加以規(guī)范和解決。
1.公積金發(fā)展不平衡。
第一, 公積金覆蓋面窄, 受惠人數(shù)少。按照《住房公積金管理?xiàng)l例》, 國(guó)家機(jī)關(guān)、國(guó)有企業(yè)、城鎮(zhèn)集體企業(yè)、外商投資企業(yè)、城鎮(zhèn)私營(yíng)企業(yè)及其它城鎮(zhèn)企業(yè)、事業(yè)單位、民辦非企業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體都應(yīng)建立住房公積金制度。但目前實(shí)施住房公積金制度的主要是國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和效益較好的國(guó)有企業(yè),這些單位的職工是住房公積金制度的主要受益者。而鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和私營(yíng)企業(yè)、外商投資企業(yè)大多沒有實(shí)行住房公積金制度,在欠發(fā)達(dá)中西部地區(qū)甚至連部分國(guó)有企業(yè)、事業(yè)單位和行政機(jī)關(guān)都沒有實(shí)行住房公積金制度。
第二, 繳存比例不規(guī)范、繳存額差距大, 分配不公。不同繳存單位存在著繳存比例、計(jì)繳工資基數(shù)差距大, 繳存額懸殊大等情況:在繳存比例上, 壟斷行業(yè)、垂直部門普遍高于地方機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位, 個(gè)人、單位最高為30%, 最低為10% ;在計(jì)繳工資基數(shù)上, 壟斷行業(yè)、垂直部門因效益好、經(jīng)費(fèi)多有意將一些補(bǔ)貼、津貼等應(yīng)稅福利打入計(jì)繳工資基數(shù), 而地方機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位則普遍以其基本工資作為計(jì)繳基數(shù), 企業(yè)繳存則更少, 低收入群體很難享受這一住房保障制度帶來的好處。
2.公積金的內(nèi)控制度、風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制不夠健全, 決策、監(jiān)督工作不到位, 違規(guī)發(fā)放貸款、擠占挪用資金的行為仍然存在。
第一, 內(nèi)控制度不健全。住房公積金管理中心未能真正作為不以營(yíng)利為目的的獨(dú)立的事業(yè)單位運(yùn)行, 個(gè)別地方資金管理分散, 有過分追求自身利益的現(xiàn)象;公積金管理中心缺乏嚴(yán)格的內(nèi)控制度, 通過內(nèi)部調(diào)賬、補(bǔ)簽合同、修改合同等方式違規(guī)使用資金的情況比比皆是。甚至也不乏某些公積金管理人員卷款而逃、海外旅游, 甚至豪賭、抵押挪用公積金投資炒股等現(xiàn)象。
第二, 財(cái)政、銀行監(jiān)督形同虛設(shè)。按照《住房公積金管理?xiàng)l例》規(guī)定, 對(duì)公積金的提取和使用, 不僅有著嚴(yán)格的審批程序要求, 而且明確規(guī)定, 財(cái)政部門有對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)住房公積金歸集、提取和使用情況進(jìn)行監(jiān)督的職責(zé)。但事實(shí)上, 財(cái)政部門或暗渡陳倉或明目張膽挪用公積金的事情屢屢發(fā)生。銀行以吸儲(chǔ)為中心的考核機(jī)制, 監(jiān)管不力甚至不管, 主客觀上都為住房公積金被挪用留下了缺口。
第三, 住房公積金管理和使用不規(guī)范, 甚至違規(guī)操作, 使公積金的運(yùn)行隱含較大風(fēng)險(xiǎn)。大多數(shù)住房公積金管理中心尚未建立起有效的崗位責(zé)任制度和內(nèi)部審計(jì)制度, 缺乏內(nèi)部管理,資金管理分散;少數(shù)城市住房公積金管理中心坐吃利差, 或把住房公積金大量用于城市建設(shè), 或挪用到與住房無關(guān)的項(xiàng)目上, 有的則交給證券公司進(jìn)行委托理財(cái)或購(gòu)買國(guó)債, 由于證券公司的倒閉而造成難以挽回的損失。據(jù)調(diào)查, 有些城市的違規(guī)使用如截留、挪用、違規(guī)放貸等比率達(dá)60% -80%, 從而使公積金制度的運(yùn)行隱含著巨大的風(fēng)險(xiǎn)。建設(shè)部住房公積金監(jiān)督管理司曾指出, 在全國(guó)住房公積金歸集情況統(tǒng)計(jì)檢查發(fā)現(xiàn), 各種違規(guī)項(xiàng)目和貸款高達(dá)70多億元。
3.部分公積金管理機(jī)構(gòu)管理手段落后, 服務(wù)質(zhì)量不高, 手續(xù)繁雜, 提取難、貸款難等現(xiàn)象還比較普遍。
第一, 管理手段落后, 工作效率低。絕大多數(shù)住房公積金管理中心在公積金管理工作中雖然實(shí)現(xiàn)微機(jī)化管理, 但有的管理軟件老化、功能不全, 特別是欠發(fā)達(dá)地區(qū)中小城鎮(zhèn)住房公積金業(yè)務(wù)管理不管是硬件還是軟件均有較大差距, 大大落后于當(dāng)今金融業(yè)快速發(fā)展的新形勢(shì)和新挑戰(zhàn)。各地區(qū)住房公積金管理中心不同程度地存在人員年齡、學(xué)歷、職稱比例不合理的問題, 有些員工的政治素質(zhì)和業(yè)務(wù)素質(zhì)不高, 影響工作效率。
第二, 手續(xù)繁瑣、限制條件多。來自建設(shè)部的資料顯示, 截至2005年末, 全國(guó)公積金運(yùn)用率僅58%, 其沉淀資金達(dá)1656億元人民幣, 也就是說, 住房公積金貸款叫好不叫座, 全國(guó)將近一半住房公積金在銀行里睡覺, 并產(chǎn)生負(fù)收益。經(jīng)調(diào)查發(fā)現(xiàn), 一方面手續(xù)繁瑣、審批時(shí)間長(zhǎng), 貸款條件多, 讓許多前來辦理個(gè)人貸款業(yè)務(wù)的人煩不勝煩, 是影響職工使用公積金貸款積極性的重要原因;另外一些地方房產(chǎn)管理部門在辦理房產(chǎn)抵押、評(píng)估等業(yè)務(wù)時(shí)設(shè)置障礙較多, 公積金管理中心個(gè)人住房貸款基本采取繳存人聯(lián)保方式放貸, 貸款余額及規(guī)模受到較大限制。
三、完善我國(guó)住房公積金制度的對(duì)策
1.擴(kuò)大住房公積金制度覆蓋范圍, 惠及更多就業(yè)群體
加強(qiáng)宣傳, 擴(kuò)大住房公積金覆蓋面。公積金制度應(yīng)有針對(duì)性地采取措施, 突出重點(diǎn), 全面推進(jìn)歸集及擴(kuò)大應(yīng)用面工作, 并體現(xiàn)公平、互助原則, 堅(jiān)決清理、糾正不符合國(guó)家規(guī)定的繳存政策, 制止壟斷部門高收入群體的公積金福利化傾向。逐步取消現(xiàn)行繳存政策中對(duì)戶籍、身份的限制, 無論是城鎮(zhèn)何種形式的'就業(yè)群體, 均應(yīng)納入繳交范圍。嚴(yán)格執(zhí)法和監(jiān)督, 采取多種措施, 努力提高住房公積金的歸集率, 督促有關(guān)單位按時(shí)足額繳存住房公積金, 維護(hù)職工合法權(quán)益。凡用人單位招聘職工, 單位和職工個(gè)人都須承擔(dān)繳存住房公積金的義務(wù)。對(duì)不辦理住房公積金繳存登記或不為本單位職工辦理住房公積金賬戶設(shè)立手續(xù)、不繳或少繳住房公積金的單位, 住房公積金管理機(jī)構(gòu)要根據(jù)有關(guān)規(guī)定進(jìn)行處罰, 并可申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。
2.提高服務(wù)質(zhì)量, 擴(kuò)大公積金用途和提高公積金利用率
新加坡的公積金是一項(xiàng)綜合性的社會(huì)保障制度, 提供多樣化的社會(huì)保障。相比而言, 我國(guó)的公積金制度顯得單一、作用有限, 應(yīng)積極拓寬公積金的使用范圍, 使公積金的功能進(jìn)一步完善和多元化, 不僅用于購(gòu)房貸款, 還可用于還貸、醫(yī)療、養(yǎng)老、補(bǔ)充失業(yè)金等方面�，F(xiàn)階段為確保儲(chǔ)戶利益, 減少資金沉淀, 提高公積金使用效率, 應(yīng)放寬或取消公積金使用和提取限制。加大對(duì)中低收入職工住房消費(fèi)的支持力度, 增強(qiáng)服務(wù)意識(shí), 積極穩(wěn)妥的擴(kuò)大公積金個(gè)人貸款業(yè)務(wù), 降低貸款門檻, 豐富貸款品種, 簡(jiǎn)化貸款程序, 提高辦事效率和服務(wù)質(zhì)量。最大限度的發(fā)揮公積金的保障和互助功能。
3.強(qiáng)化管理中心監(jiān)督機(jī)制, 建立有效的風(fēng)險(xiǎn)防范體系
住房公積金中心要加強(qiáng)內(nèi)部管理, 建立和完善各項(xiàng)內(nèi)控制度, 進(jìn)一步加強(qiáng)管理監(jiān)管和內(nèi)部審計(jì), 提高工作效能, 防范資金放貸風(fēng)險(xiǎn), 確保住房公積金的安全和增值;對(duì)已被擠占挪用的公積金, 要采取有力措施, 認(rèn)真清理予以追回, 并追查有關(guān)人員責(zé)任。財(cái)政、審計(jì)等職能部門要加強(qiáng)經(jīng)常性審計(jì)監(jiān)督, 住房基金中心要主動(dòng)接受和配合財(cái)政、審計(jì)部門的審計(jì)監(jiān)督, 共筑資金安全的防火墻。具體而言, 一是建立嚴(yán)密的內(nèi)審管理制度和內(nèi)控制度。對(duì)管理中心職責(zé)履行、權(quán)力運(yùn)用、行為規(guī)范等方面進(jìn)行動(dòng)態(tài)持續(xù)監(jiān)督, 對(duì)信貸、會(huì)計(jì)、財(cái)務(wù)等重要崗位人員合理分工、輪換檢查, 明確獎(jiǎng)懲制度,防止亂用職權(quán)。二是建立恰當(dāng)?shù)呢?zé)任分離制度、完善的崗位責(zé)任制度和規(guī)范的崗位管理措施。住房公積金管理中心要全面推行內(nèi)部工作目標(biāo)管理, 按照不同的崗位, 明確工作任務(wù), 制定出完善的崗位責(zé)任制度、嚴(yán)格的操作程序和合理的考核標(biāo)準(zhǔn)。三是健全外部控制監(jiān)管制度。相關(guān)監(jiān)管部門必須各施其職, 在公積金管理的審慎性、適應(yīng)性、有效性、嚴(yán)肅性上采取有效措施, 確保公積金規(guī)范運(yùn)作。四是要完善信息披露制度, 按照省住房公積金監(jiān)管辦要求的信息披露的原則、標(biāo)準(zhǔn)、內(nèi)容、形式和責(zé)任人, 在當(dāng)?shù)刂髁髅襟w上, 及時(shí)、充分、客觀地披露自身組織結(jié)構(gòu)變動(dòng), 特別是對(duì)其業(yè)績(jī)、流動(dòng)性、風(fēng)險(xiǎn)、控制權(quán)、戰(zhàn)略發(fā)展有重大影響的信息, 提高運(yùn)作的透明度。充分發(fā)揮會(huì)計(jì)師事務(wù)所、資產(chǎn)評(píng)估事務(wù)所、律師事務(wù)所、資信評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)等中介機(jī)構(gòu)的力量, 提高社會(huì)公眾對(duì)信息披露的參與程度與監(jiān)督力度, 以更客觀、全面、真實(shí)地反映住房公積金整體風(fēng)險(xiǎn)、收益。
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