政府投資建設項目效益審計的評價

政府投資建設項目效益審計的評價

　　隨著經濟社會各項事業發展，面對新形勢和新要求，審計機關在監督和規范政府投資行為、評價投資效果、提高財政性資金的使用效率方面應當且必須發揮更為重要的作用，為政府部門調整和優化經濟社會結構，提高和改進投資決策的科學化，提供更詳實和精確的依據，保證政府的財政性資金能夠投向最具社會效益的項目，提升政府投資項目經濟性、效率性和效益性。

　　一、 科學合理計量、服務質量優先、公平性為本是社會效益評價的目標

　　我國現階段已經步入社會發展的關鍵階段，經濟社會轉型面臨著社會保障、收入分配和社會穩定等諸多方面問題，公共服務質量不如人意，公共機構低效率運行是存在于政府投資建設項目兩大難以破解的困境。我國社會制度、經濟結構和文化傳統并不適宜照搬國外現有的效益審計評價模式，社會效益評價指標應注重社會公共服務的覆蓋面、服務質量和持續發展能力的分析和評價，社會效益審計評價指標體系的選取應以科學合理計量、服務質量優先、公平性為本作為主要目標。首先，對社會效益評價尤其需要科學合理的計量，運用社會輿論、政府部門、人民群眾能夠認知和理解的指標予以客觀評價，避免工作報告式的表揚;其次，對服務質量的效益評價更處于突出位置，否則公共設施的巨額投資可能又將成為某些政府管理部門交納的“高昂學費”;最后，公共服務應以公平性為本，公共設施不能僅僅為少數利益群體服務，不應淪為政績工程的“范本”，其根本目標應當是為人民群眾提供公平、廣泛的社會化服務。

　　二、 “滿意度”是社會效益評價的核心內容

　　政府投資建設項目基本是公益性項目，為社會公眾提供公益性服務是主要建設目標，項目建設和持續運營往往不追求財務盈利為目的，建設項目注重滿足社會公共需求的優劣程度和推動國民經濟和社會事業持續、快速、健康發展的效果。政府投資建設項目社會效益評價的主要內容可以概括為：“CIS”，即覆蓋面(Coverage)、增長率(Increase)、滿意度(Satisfaction)。

　　C：覆蓋面(Coverage)反映受益面的廣度，是公共服務設施建設的首要目標，反映是否為大多數社會群體提供廣泛性公共服務;I：增長率(Increase)反映政府管理部門一定時期內工作成效的宏觀評價，是公共服務可持續發展的基本要求，實踐科學發展觀的有效載體;S：滿意度(Satisfaction)是社會效益評價的核心內容，體現建設的最終目標是否實現以及實現程度，是人民群眾對公共服務最直接的評價，是科學發展、以人為本的集中體現。

　　胡錦濤在參加今年全國“兩會”時指出：“民生連著民心，民心凝聚民力，改善民生，關鍵要解決好人民群眾最關心最直接最現實的利益問題”。上海為改善社會保障、醫療、教育和文化等方面人民群眾物質文化和精神需求，近年陸續建設了保障性住房、城市軌道交通、高架快速路等基礎設施以及社區事務、社區文化和社區衛生等公共服務設施，極大的改善了市民居住、交通、醫療和文化等方面的基本生活條件。但是，巨大的投資是否得到人民群眾的認可和滿意應當是各級政府管理部門最重要的建設目標，人民群眾的“滿意度”也應當是社會效益評價的最核心內容。政府管理部門圍繞民生所需、民心所向，工作效果是否得到人民群眾的認可和滿意，成為檢驗科學發展觀“以人為本”核心思想是否落實的關鍵標準，實現切實維護國家和人民群眾的根本利益的重要途徑。

　　三、 創新社會效益評價方法，拓展效益分析評價外延

　　拓展效益分析評價外延是創新社會效益評價方法的理性思考，現階段，財務收支制度基礎審計正逐步過渡到效益審計，但是效益審計不應局限于財務收支真實性和合法性，效益審計的方法應發散和借鑒管理學、技術經濟學、社會學和統計學等相關學科的研究和調查方法，根據政府投資建設項目的主要特征和建設目標分析研究相適應的效益審計方法，筆者認為創新社會效益評價方法可以考量三方面因素。

　　⒈社會效益評價從“3E”向“5E”延伸

　　將社會效益評價從“3E”向“5E”延伸，拓展環境性、公平性的分析研究，將關注資金和帳本的審計研究，擴大和延伸到建設項目對不同社會群體和受益民眾的調查研究，分析公共服務公平化、均衡化的實際效果，檢查公共設施對能源消耗、環境生態等環境性影響。環境性、公平性的效益審計分析研究是檢驗項目決策科學性、管理有效性的實際成效，將財務收支審計基礎進行科學延伸的具體實踐。

　�、采鐣�效益評價方法圍繞定性分析和定量分析相結合

　　社會效益評價的方法應當側重于宏觀評價，方法應當科學簡便，指標應屏棄煩瑣力求精簡，避免效益評價采用“外行人看不懂、內行人看不清”的量化指標，走出評價目標過度專業化、復雜化的誤區。如某地審計機關將模糊數學理論用于效益審計分析就太過復雜，數學模型的建立和計算結果可以提供何種審計結論，令人費解。在效益審計實踐中，社會效益評價的方法應當圍繞定性分析與定量分析相結合，研究兩者存在的局限性，不片面強調使用定性或者定量標準，將兩種分析方法科學結合。另外，社會效益評價的方法采用應當注意觀察和調查的角度，分析調查研究方法的優缺點，避免主觀性和片面性影響效益審計結果的客觀公正。

　�、成鐣�效益評價運用的幾種基礎方法

　　⑴前后有無對比法。該方法是技術經濟學最基本的研究方法，將建設項目實施前與完成后的基本情況加以對比，分析建設目標實現程度，關鍵是找準項目有無對社會、經濟和環境等相關因素的影響，可以采用敏感性分析等定量分析方法，找出項目建設的重要影響因素加以對比研究。

　　⑵問卷調查法。該方法是一種標準化調查社會信息的方法，關鍵是設計科學合理的調查問卷。問卷調查法的優勢是覆蓋面廣，前期開放式調查問卷可以分析被調查者的擴散思維和延伸調查方向，可以列出相關度較高的問題進行一定范圍的測試檢驗，調查問卷發送渠道的通暢和回收的有效性影響調查的實際效果。

　�、菂⑴c式觀察法。建設項目交付使用后作為使用者和親歷者參與和觀察是最直接和最有效的研究分析，其優點是是直觀性和可靠性，但是受到時間和空間限制，偶然因素可能影響其客觀和準確性。

　　四、 社會效益評價的主要指標偏重于提升社會責任和實現民生改善

　　社會效益評價指標可以選自國家政策規定、行業技術規范、項目可行性研究報告的預定目標等等。從效益審計的實踐看，能夠找到相適應的效益審計的評價指標是能否實現效益審計目標的一個重要條件。筆者認為社會效益評價指標的選取應從社會責任角度進行分析，關注社會效益、政治效益的實現，注重經濟效益和環境效益的相適應，更為重要的是檢查改善民生的具體成效。以下幾種基礎評價指標可以參考：

　�、惫�共設施增長率

　　公共設施增長率是反映社會效益效率性和效果性的指標，公共設施增長率體現社會服務功能量化水平，檢驗改善民生的實際效果。公共設施增長率一般由以下具體指標組成，各自的計算方法是：

　　如：城市道路建設項目

　　報告年城市標準道路里程數

　　城市標準道路增長率= ———————————————— ×100%-1

　　對比年城市標準道路里程數

　　如：公共綠地建設項目

　　報告年人均綠地擁有面積

　　人均綠地擁有量增長率= ——————————————— ×100%-1

　　對比年的人均綠地擁有面積

　　如：社區服務設施項目

　　人均社區服務設施報告年人均社區服務設施擁有面積

　　擁有量增長率 = ———— —————————————— ×100%-1

　　對比年的人均社區服務設施擁有建筑面積

　�、� 新增勞動就業率

　　新增勞動就業率是反映項目實際就業效果，是社會保障的效果性指標，體現建設項目促進經濟發展、增加社會就業崗位和維護社會穩定的實際效果，評價指標計算方法是：

　　新增就業的人數

　　萬元投資新增勞動就業率= —————————(人/萬元)

　　項目總投資

　�、� 能源消耗水平指標

　　《公共機構節能條例》(國務院令第531號)于2008年頒布實施，規定了能源審計的內容，要求審查公共機構年度節能計劃、能源消耗定額執行情況等方面內容。從法律規定看，能源消耗的效益分析研究應當關注建筑節能和設施運行能源消耗兩方面具體措施實施情況和是否執行了節能強制性標準。如《上海市節能減排工作實施方案》(滬府發〔2007〕25號)規定新建建筑執行節能50%的標準，運行能源消耗指標在2010年前萬元生產總值綜合能耗比2005年(0.88噸標準煤/萬元)降低20%左右，這些強制性規定可以作為能源消耗水平的效益評價指標。

　　另外，社會效益評價可以關注建設項目中節能產品政府采購實施情況，是否執行《節能產品政府采購實施意見》和《環境標志產品政府采購實施意見》的規定，對空調機、計算機、打印機、顯示器、復印機等辦公設備和照明產品、用水器具等政府采購項目是否落實“綠色采購制度”，采購高效節能、節水、環境標志產品的比率情況均可以作為能源消耗效益分析的具體指標。

　　五、 社會效益評價的發展趨勢

　　社會效益審計評價在今后相當長的時期內仍需要深入研究、積極實踐，發展趨勢可以歸納為：“SAFE”，其含義是：規范化(Standardized)、適應性(Adaptive)、前瞻性(Foreseeable)、公平性(Equitable)。

　　S：規范化(Standardized)，社會效益審計評價除積極探索、大膽實踐以外，必須要規范化，將基本評價原則、方法和指標運用予以規范化。各省市都在開展效益審計的規范化工作，如安徽省審計廳已經出臺了關于加強政府性投資效益審計的指導意見。

　　A：適應性(Adaptive)是效益審計的基本條件，適應科學發展的理念，適應政府管理的需要，適應人民群眾的利益訴求，適應輿論媒體的導向，適應審計機關自身發展目標。任何事業的發展不可能一蹴而就，從財務收支制度基礎審計完全過渡到全面實施效益審計需要審計機關和審計人員從思想理念、人才資源、技術手段全方位的適應。

　　F：前瞻性(Foreseeable)社會效益審計評價需要通過實踐不斷的補充、修改和調整才能最終得到完善和健全，評價體系的前瞻性是重要目標，社會公共服務領域的不斷拓展和延伸也迫使效益審計的步伐及時跟進，創新是一個國家的靈魂，將前瞻性列為效益審計發展的導向，是發揮審計免疫系統保障經濟社會健康發展的基礎。

　　E：公平性(Equitable)是社會公共服務的核心要義，也是社會效益審計評價的重要目標，評價建設項目公共服務功能對社會不同群體公平化、均衡化的服務效果，是積極實踐科學發展觀，推進社會均衡發展的重要路徑，維護社會穩定的有力手段。

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