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政府投資建設(shè)項(xiàng)目效益審計(jì)的評(píng)價(jià)
隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)各項(xiàng)事業(yè)發(fā)展，面對(duì)新形勢(shì)和新要求，審計(jì)機(jī)關(guān)在監(jiān)督和規(guī)范政府投資行為、評(píng)價(jià)投資效果、提高財(cái)政性資金的使用效率方面應(yīng)當(dāng)且必須發(fā)揮更為重要的作用，為政府部門調(diào)整和優(yōu)化經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)，提高和改進(jìn)投資決策的科學(xué)化，提供更詳實(shí)和精確的依據(jù)，保證政府的財(cái)政性資金能夠投向最具社會(huì)效益的項(xiàng)目，提升政府投資項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)性、效率性和效益性。
一、 科學(xué)合理計(jì)量、服務(wù)質(zhì)量?jī)?yōu)先、公平性為本是社會(huì)效益評(píng)價(jià)的目標(biāo)
我國(guó)現(xiàn)階段已經(jīng)步入社會(huì)發(fā)展的關(guān)鍵階段，經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型面臨著社會(huì)保障、收入分配和社會(huì)穩(wěn)定等諸多方面問(wèn)題，公共服務(wù)質(zhì)量不如人意，公共機(jī)構(gòu)低效率運(yùn)行是存在于政府投資建設(shè)項(xiàng)目?jī)纱箅y以破解的困境。我國(guó)社會(huì)制度、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和文化傳統(tǒng)并不適宜照搬國(guó)外現(xiàn)有的效益審計(jì)評(píng)價(jià)模式，社會(huì)效益評(píng)價(jià)指標(biāo)應(yīng)注重社會(huì)公共服務(wù)的覆蓋面、服務(wù)質(zhì)量和持續(xù)發(fā)展能力的分析和評(píng)價(jià)，社會(huì)效益審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的選取應(yīng)以科學(xué)合理計(jì)量、服務(wù)質(zhì)量?jī)?yōu)先、公平性為本作為主要目標(biāo)。首先，對(duì)社會(huì)效益評(píng)價(jià)尤其需要科學(xué)合理的計(jì)量，運(yùn)用社會(huì)輿論、政府部門、人民群眾能夠認(rèn)知和理解的指標(biāo)予以客觀評(píng)價(jià)，避免工作報(bào)告式的表?yè)P(yáng);其次，對(duì)服務(wù)質(zhì)量的效益評(píng)價(jià)更處于突出位置，否則公共設(shè)施的巨額投資可能又將成為某些政府管理部門交納的“高昂學(xué)費(fèi)”;最后，公共服務(wù)應(yīng)以公平性為本，公共設(shè)施不能僅僅為少數(shù)利益群體服務(wù)，不應(yīng)淪為政績(jī)工程的“范本”，其根本目標(biāo)應(yīng)當(dāng)是為人民群眾提供公平、廣泛的社會(huì)化服務(wù)。
二、 “滿意度”是社會(huì)效益評(píng)價(jià)的核心內(nèi)容
政府投資建設(shè)項(xiàng)目基本是公益性項(xiàng)目，為社會(huì)公眾提供公益性服務(wù)是主要建設(shè)目標(biāo)，項(xiàng)目建設(shè)和持續(xù)運(yùn)營(yíng)往往不追求財(cái)務(wù)盈利為目的，建設(shè)項(xiàng)目注重滿足社會(huì)公共需求的優(yōu)劣程度和推動(dòng)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事業(yè)持續(xù)、快速、健康發(fā)展的效果。政府投資建設(shè)項(xiàng)目社會(huì)效益評(píng)價(jià)的主要內(nèi)容可以概括為：“CIS”，即覆蓋面(Coverage)、增長(zhǎng)率(Increase)、滿意度(Satisfaction)。
C：覆蓋面(Coverage)反映受益面的廣度，是公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)的首要目標(biāo)，反映是否為大多數(shù)社會(huì)群體提供廣泛性公共服務(wù);I：增長(zhǎng)率(Increase)反映政府管理部門一定時(shí)期內(nèi)工作成效的宏觀評(píng)價(jià)，是公共服務(wù)可持續(xù)發(fā)展的基本要求，實(shí)踐科學(xué)發(fā)展觀的有效載體;S：滿意度(Satisfaction)是社會(huì)效益評(píng)價(jià)的核心內(nèi)容，體現(xiàn)建設(shè)的最終目標(biāo)是否實(shí)現(xiàn)以及實(shí)現(xiàn)程度，是人民群眾對(duì)公共服務(wù)最直接的評(píng)價(jià)，是科學(xué)發(fā)展、以人為本的集中體現(xiàn)。
胡錦濤在參加今年全國(guó)“兩會(huì)”時(shí)指出：“民生連著民心，民心凝聚民力，改善民生，關(guān)鍵要解決好人民群眾最關(guān)心最直接最現(xiàn)實(shí)的利益問(wèn)題”。上海為改善社會(huì)保障、醫(yī)療、教育和文化等方面人民群眾物質(zhì)文化和精神需求，近年陸續(xù)建設(shè)了保障性住房、城市軌道交通、高架快速路等基礎(chǔ)設(shè)施以及社區(qū)事務(wù)、社區(qū)文化和社區(qū)衛(wèi)生等公共服務(wù)設(shè)施，極大的改善了市民居住、交通、醫(yī)療和文化等方面的基本生活條件。但是，巨大的投資是否得到人民群眾的認(rèn)可和滿意應(yīng)當(dāng)是各級(jí)政府管理部門最重要的建設(shè)目標(biāo)，人民群眾的“滿意度”也應(yīng)當(dāng)是社會(huì)效益評(píng)價(jià)的最核心內(nèi)容。政府管理部門圍繞民生所需、民心所向，工作效果是否得到人民群眾的認(rèn)可和滿意，成為檢驗(yàn)科學(xué)發(fā)展觀“以人為本”核心思想是否落實(shí)的關(guān)鍵標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)現(xiàn)切實(shí)維護(hù)國(guó)家和人民群眾的根本利益的重要途徑。
三、 創(chuàng)新社會(huì)效益評(píng)價(jià)方法，拓展效益分析評(píng)價(jià)外延
拓展效益分析評(píng)價(jià)外延是創(chuàng)新社會(huì)效益評(píng)價(jià)方法的理性思考，現(xiàn)階段，財(cái)務(wù)收支制度基礎(chǔ)審計(jì)正逐步過(guò)渡到效益審計(jì)，但是效益審計(jì)不應(yīng)局限于財(cái)務(wù)收支真實(shí)性和合法性，效益審計(jì)的方法應(yīng)發(fā)散和借鑒管理學(xué)、技術(shù)經(jīng)濟(jì)學(xué)、社會(huì)學(xué)和統(tǒng)計(jì)學(xué)等相關(guān)學(xué)科的研究和調(diào)查方法，根據(jù)政府投資建設(shè)項(xiàng)目的主要特征和建設(shè)目標(biāo)分析研究相適應(yīng)的效益審計(jì)方法，筆者認(rèn)為創(chuàng)新社會(huì)效益評(píng)價(jià)方法可以考量三方面因素。
�、鄙鐣�(huì)效益評(píng)價(jià)從“3E”向“5E”延伸
將社會(huì)效益評(píng)價(jià)從“3E”向“5E”延伸，拓展環(huán)境性、公平性的分析研究，將關(guān)注資金和帳本的審計(jì)研究，擴(kuò)大和延伸到建設(shè)項(xiàng)目對(duì)不同社會(huì)群體和受益民眾的調(diào)查研究，分析公共服務(wù)公平化、均衡化的實(shí)際效果，檢查公共設(shè)施對(duì)能源消耗、環(huán)境生態(tài)等環(huán)境性影響。環(huán)境性、公平性的效益審計(jì)分析研究是檢驗(yàn)項(xiàng)目決策科學(xué)性、管理有效性的實(shí)際成效，將財(cái)務(wù)收支審計(jì)基礎(chǔ)進(jìn)行科學(xué)延伸的具體實(shí)踐。
⒉社會(huì)效益評(píng)價(jià)方法圍繞定性分析和定量分析相結(jié)合
社會(huì)效益評(píng)價(jià)的方法應(yīng)當(dāng)側(cè)重于宏觀評(píng)價(jià)，方法應(yīng)當(dāng)科學(xué)簡(jiǎn)便，指標(biāo)應(yīng)屏棄煩瑣力求精簡(jiǎn)，避免效益評(píng)價(jià)采用“外行人看不懂、內(nèi)行人看不清”的量化指標(biāo)，走出評(píng)價(jià)目標(biāo)過(guò)度專業(yè)化、復(fù)雜化的誤區(qū)。如某地審計(jì)機(jī)關(guān)將模糊數(shù)學(xué)理論用于效益審計(jì)分析就太過(guò)復(fù)雜，數(shù)學(xué)模型的建立和計(jì)算結(jié)果可以提供何種審計(jì)結(jié)論，令人費(fèi)解。在效益審計(jì)實(shí)踐中，社會(huì)效益評(píng)價(jià)的方法應(yīng)當(dāng)圍繞定性分析與定量分析相結(jié)合，研究?jī)烧叽嬖诘木窒扌�，不片面�?qiáng)調(diào)使用定性或者定量標(biāo)準(zhǔn)，將兩種分析方法科學(xué)結(jié)合。另外，社會(huì)效益評(píng)價(jià)的方法采用應(yīng)當(dāng)注意觀察和調(diào)查的角度，分析調(diào)查研究方法的優(yōu)缺點(diǎn)，避免主觀性和片面性影響效益審計(jì)結(jié)果的客觀公正。
�、成鐣�(huì)效益評(píng)價(jià)運(yùn)用的幾種基礎(chǔ)方法
�、徘昂笥袩o(wú)對(duì)比法。該方法是技術(shù)經(jīng)濟(jì)學(xué)最基本的研究方法，將建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施前與完成后的基本情況加以對(duì)比，分析建設(shè)目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度，關(guān)鍵是找準(zhǔn)項(xiàng)目有無(wú)對(duì)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和環(huán)境等相關(guān)因素的影響，可以采用敏感性分析等定量分析方法，找出項(xiàng)目建設(shè)的重要影響因素加以對(duì)比研究。
⑵問(wèn)卷調(diào)查法。該方法是一種標(biāo)準(zhǔn)化調(diào)查社會(huì)信息的方法，關(guān)鍵是設(shè)計(jì)科學(xué)合理的調(diào)查問(wèn)卷。問(wèn)卷調(diào)查法的優(yōu)勢(shì)是覆蓋面廣，前期開(kāi)放式調(diào)查問(wèn)卷可以分析被調(diào)查者的擴(kuò)散思維和延伸調(diào)查方向，可以列出相關(guān)度較高的問(wèn)題進(jìn)行一定范圍的測(cè)試檢驗(yàn)，調(diào)查問(wèn)卷發(fā)送渠道的通暢和回收的有效性影響調(diào)查的實(shí)際效果。
⑶參與式觀察法。建設(shè)項(xiàng)目交付使用后作為使用者和親歷者參與和觀察是最直接和最有效的研究分析，其優(yōu)點(diǎn)是是直觀性和可靠性，但是受到時(shí)間和空間限制，偶然因素可能影響其客觀和準(zhǔn)確性。
四、 社會(huì)效益評(píng)價(jià)的主要指標(biāo)偏重于提升社會(huì)責(zé)任和實(shí)現(xiàn)民生改善
社會(huì)效益評(píng)價(jià)指標(biāo)可以選自國(guó)家政策規(guī)定、行業(yè)技術(shù)規(guī)范、項(xiàng)目可行性研究報(bào)告的預(yù)定目標(biāo)等等。從效益審計(jì)的實(shí)踐看，能夠找到相適應(yīng)的效益審計(jì)的評(píng)價(jià)指標(biāo)是能否實(shí)現(xiàn)效益審計(jì)目標(biāo)的一個(gè)重要條件。筆者認(rèn)為社會(huì)效益評(píng)價(jià)指標(biāo)的選取應(yīng)從社會(huì)責(zé)任角度進(jìn)行分析，關(guān)注社會(huì)效益、政治效益的實(shí)現(xiàn)，注重經(jīng)濟(jì)效益和環(huán)境效益的相適應(yīng)，更為重要的是檢查改善民生的具體成效。以下幾種基礎(chǔ)評(píng)價(jià)指標(biāo)可以參考：
�、惫苍O(shè)施增長(zhǎng)率
公共設(shè)施增長(zhǎng)率是反映社會(huì)效益效率性和效果性的指標(biāo)，公共設(shè)施增長(zhǎng)率體現(xiàn)社會(huì)服務(wù)功能量化水平，檢驗(yàn)改善民生的實(shí)際效果。公共設(shè)施增長(zhǎng)率一般由以下具體指標(biāo)組成，各自的計(jì)算方法是：
如：城市道路建設(shè)項(xiàng)目
報(bào)告年城市標(biāo)準(zhǔn)道路里程數(shù)
城市標(biāo)準(zhǔn)道路增長(zhǎng)率= ———————————————— ×100%-1
對(duì)比年城市標(biāo)準(zhǔn)道路里程數(shù)
如：公共綠地建設(shè)項(xiàng)目
報(bào)告年人均綠地?fù)碛忻娣e
人均綠地?fù)碛辛吭鲩L(zhǎng)率= ——————————————— ×100%-1
對(duì)比年的人均綠地?fù)碛忻娣e
如：社區(qū)服務(wù)設(shè)施項(xiàng)目
人均社區(qū)服務(wù)設(shè)施報(bào)告年人均社區(qū)服務(wù)設(shè)施擁有面積
擁有量增長(zhǎng)率 = ———— —————————————— ×100%-1
對(duì)比年的人均社區(qū)服務(wù)設(shè)施擁有建筑面積
�、� 新增勞動(dòng)就業(yè)率
新增勞動(dòng)就業(yè)率是反映項(xiàng)目實(shí)際就業(yè)效果，是社會(huì)保障的效果性指標(biāo)，體現(xiàn)建設(shè)項(xiàng)目促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、增加社會(huì)就業(yè)崗位和維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的實(shí)際效果，評(píng)價(jià)指標(biāo)計(jì)算方法是：
新增就業(yè)的人數(shù)
萬(wàn)元投資新增勞動(dòng)就業(yè)率= —————————(人/萬(wàn)元)
項(xiàng)目總投資
⒊ 能源消耗水平指標(biāo)
《公共機(jī)構(gòu)節(jié)能條例》(國(guó)務(wù)院令第531號(hào))于2008年頒布實(shí)施，規(guī)定了能源審計(jì)的內(nèi)容，要求審查公共機(jī)構(gòu)年度節(jié)能計(jì)劃、能源消耗定額執(zhí)行情況等方面內(nèi)容。從法律規(guī)定看，能源消耗的效益分析研究應(yīng)當(dāng)關(guān)注建筑節(jié)能和設(shè)施運(yùn)行能源消耗兩方面具體措施實(shí)施情況和是否執(zhí)行了節(jié)能強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)。如《上海市節(jié)能減排工作實(shí)施方案》(滬府發(fā)〔2007〕25號(hào))規(guī)定新建建筑執(zhí)行節(jié)能50%的標(biāo)準(zhǔn)，運(yùn)行能源消耗指標(biāo)在2010年前萬(wàn)元生產(chǎn)總值綜合能耗比2005年(0.88噸標(biāo)準(zhǔn)煤/萬(wàn)元)降低20%左右，這些強(qiáng)制性規(guī)定可以作為能源消耗水平的效益評(píng)價(jià)指標(biāo)。
另外，社會(huì)效益評(píng)價(jià)可以關(guān)注建設(shè)項(xiàng)目中節(jié)能產(chǎn)品政府采購(gòu)實(shí)施情況，是否執(zhí)行《節(jié)能產(chǎn)品政府采購(gòu)實(shí)施意見(jiàn)》和《環(huán)境標(biāo)志產(chǎn)品政府采購(gòu)實(shí)施意見(jiàn)》的規(guī)定，對(duì)空調(diào)機(jī)、計(jì)算機(jī)、打印機(jī)、顯示器、復(fù)印機(jī)等辦公設(shè)備和照明產(chǎn)品、用水器具等政府采購(gòu)項(xiàng)目是否落實(shí)“綠色采購(gòu)制度”，采購(gòu)高效節(jié)能、節(jié)水、環(huán)境標(biāo)志產(chǎn)品的比率情況均可以作為能源消耗效益分析的具體指標(biāo)。
五、 社會(huì)效益評(píng)價(jià)的發(fā)展趨勢(shì)
社會(huì)效益審計(jì)評(píng)價(jià)在今后相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)期內(nèi)仍需要深入研究、積極實(shí)踐，發(fā)展趨勢(shì)可以歸納為：“SAFE”，其含義是：規(guī)范化(Standardized)、適應(yīng)性(Adaptive)、前瞻性(Foreseeable)、公平性(Equitable)。
S：規(guī)范化(Standardized)，社會(huì)效益審計(jì)評(píng)價(jià)除積極探索、大膽實(shí)踐以外，必須要規(guī)范化，將基本評(píng)價(jià)原則、方法和指標(biāo)運(yùn)用予以規(guī)范化。各省市都在開(kāi)展效益審計(jì)的規(guī)范化工作，如安徽省審計(jì)廳已經(jīng)出臺(tái)了關(guān)于加強(qiáng)政府性投資效益審計(jì)的指導(dǎo)意見(jiàn)。
A：適應(yīng)性(Adaptive)是效益審計(jì)的基本條件，適應(yīng)科學(xué)發(fā)展的理念，適應(yīng)政府管理的需要，適應(yīng)人民群眾的利益訴求，適應(yīng)輿論媒體的導(dǎo)向，適應(yīng)審計(jì)機(jī)關(guān)自身發(fā)展目標(biāo)。任何事業(yè)的發(fā)展不可能一蹴而就，從財(cái)務(wù)收支制度基礎(chǔ)審計(jì)完全過(guò)渡到全面實(shí)施效益審計(jì)需要審計(jì)機(jī)關(guān)和審計(jì)人員從思想理念、人才資源、技術(shù)手段全方位的適應(yīng)。
F：前瞻性(Foreseeable)社會(huì)效益審計(jì)評(píng)價(jià)需要通過(guò)實(shí)踐不斷的補(bǔ)充、修改和調(diào)整才能最終得到完善和健全，評(píng)價(jià)體系的前瞻性是重要目標(biāo)，社會(huì)公共服務(wù)領(lǐng)域的不斷拓展和延伸也迫使效益審計(jì)的步伐及時(shí)跟進(jìn)，創(chuàng)新是一個(gè)國(guó)家的靈魂，將前瞻性列為效益審計(jì)發(fā)展的導(dǎo)向，是發(fā)揮審計(jì)免疫系統(tǒng)保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)健康發(fā)展的基礎(chǔ)。
E：公平性(Equitable)是社會(huì)公共服務(wù)的核心要義，也是社會(huì)效益審計(jì)評(píng)價(jià)的重要目標(biāo)，評(píng)價(jià)建設(shè)項(xiàng)目公共服務(wù)功能對(duì)社會(huì)不同群體公平化、均衡化的服務(wù)效果，是積極實(shí)踐科學(xué)發(fā)展觀，推進(jìn)社會(huì)均衡發(fā)展的重要路徑，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的有力手段。
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