城市規劃價值觀的思考

關于城市規劃價值觀的思考

　　導語：城市是一個多元的復合型社會，而且又是不同類型人群高度聚集的地區，各個群體為了自身的生存和發展都希望謀求最適合自己、對自己最為有利的發展空間，因此也就必然會出現相互之間的競爭，這就需要有調停者來處理相關的競爭性事務。在市場經濟體制下，政府就擔當著這樣的責任。

　　烏托邦主義、社會平等思潮、空想社會主義是現代城市規劃思想的淵源。 2O 世紀 6O 一 7O 年代，西方城市規劃的社會學研究步入高峰; 1980 年代以后，全球化背景下的城市空間結構極化現象再次成為西方城市規劃研究的熱點 。西方城市規劃發展的歷程可以理解為探尋城市規劃如何更合理、更公平地界定公眾利益的過程 H 。在國內，隨著“城市規劃的科學性”、“城市規劃的公眾參與”、“規劃師職業道德”等一系列基本命題討論的逐步深入，城市規劃的社會職責及其價值觀取向成為當前研究的熱點。追求社會公平、公正成為我國規劃學界的理想訴求。轉型期我國城市規劃是否要堅持以社會理性或社會公正的價值觀為主導 ? 本文在國內相關研究的基礎上，基于轉型期我國社會的某些特征及其主要矛盾，力圖從“改革一發展一穩定”、“市場一政府”、“政治國家一市民社會”和“地方政府一私有資本一市民”的角度來解析我國城市規劃價值觀的變遷及其取向問題。

　　一、國內相關研究狀況及其問題的提出

　　1 .國內相關研究狀況

　　在城市規劃價值觀問題上，國內學者已做出了大量有益的探索，并提出了許多富有創意的見解。在城市規劃科學內涵的認識上，張庭偉認為，城市規劃是以政府行為的方式介入社會發展過程，在土地、空間資源的分配上體現社會所期盼的公正性和有效性。石楠認為，城市規劃是保障城市公共安全與公共利益的重要公共政策 ，其最基本的屬性是政策。孫施文指出，城市規劃應堅持以社會理性為主導，其核心價值應該是社會資源配置的公正與公平。陳清明提出，城市規劃是對城市中不同利益主體在空間資源占用上的一次“再分 配”，公平地占有城市資源特別是土地資源也是現代城市規劃的首要的和基本的原則。呂曉東認為，城市規劃的主要作用是通過相關政策來控制、協調社會資源的分配和社會各群體的利益。在城市規劃現存問題原因分析上，陳鋒提出，轉型期城市規劃的最大問題是其作為公共政策的核心要素—公共性的缺失。張兵指出 ，由于缺少統一的價值標準，使得城市規劃的理論和實踐失去方向，城市規劃的重點是重建其價值體系。盧源指出，中國社會結構的深刻變化影響城市規劃價值取向，不承認城市規劃的階層特征，將激化社會階層的矛盾甚至導致社會沖突。在規劃“為誰而服務”的問題上，康艷紅等人提出，人本主義是城市規劃的本質和根基，提出應堅持以“多數人”為本、“弱勢群體”為本的人本主義規劃。李京生等人認為 ，城市規劃在某種程度上可以說是特定價值觀指導下的社會行為，其價值觀就是保障公共利益。城市規劃應注意不同利益主體之問的平衡，應緊密服務于人類社會的福利和公正 ，規劃應對弱勢群體實行政策傾斜 。

　　綜合國內學者的觀點，關于我國城市規劃的價值觀問題基本達成如下共識：第一，傳統“物質性”的城市規劃過分強調其經濟職能，強調“規劃的目標是促進經濟發展”、“規劃就是生產力”，而缺少對轉型期城市規劃的社會性和政治性分析。城市規劃的價值觀“錯位”是導致當前城市規劃困境的一個重要原因;第二，作為政府行為和政府的一項職能，城市規劃的基本屬性是公共政策的組成部分，城市規劃應堅持以社會理性為主導，追求社會公平和公正;第三，從某種意義上講，城市規劃是對空間資源和社會資源的再分配，這種利益的“再分配”應該堅持規劃的“人民性”，當前尤其要體現對“弱勢群體”的關懷，而不應成為“強勢集團”攫取更多利益的 。

　　2.問題的提出

　　在西方，城市規劃的核心問題圍繞空間資源分配的社會公正性而展開。在國內，追求社會公平、公正似乎成為現今學者們的理想訴求。筆者在分享這種理想的同時，不大同意一些學者的研究觀點，認為現有邏輯推理有兩點值得進一步推敲和商榷。

　　第一，只有從不同國家的文化、政治和法律背景出發，才能對規劃改革的路徑有全面認識;規劃作為一種政策，是一個國家社會、經濟、文化和政 治的產物。用成熟市場國家 ( 常態社會 ) 的城市規劃價值觀及其相關理論來指導轉型期中國 ( 非常態社會 ) 的規劃實踐是不合適的。由于規劃的背景要素不同，規劃理論產生與運用所根植的“土壤”不同，客觀上造成了許多國外規劃理論在中國現實土壤中存在不同大小的生存空間。如，在缺少民主傳統的中國，公眾參與理論在中國規劃實踐中的運用并沒有取得其在西方同樣的效果。 梁鶴年 教授在 2005 年城市規劃年會所作《抄襲與學習》報告中提出“背景遷移”比較研究方法 ，指出，在規劃理論“洋為中用”的過程中，首先要分析國外城市規劃理論及其方法生長和發揮所根植的背景 ( 社會、經濟、政治民主等 ) 或國外城市規劃理論及其方法運用所具備的支撐要素;其次，要深入分析國外理論和方法與中國背景的關系，國外理論和方法在國內生存的“可塑性”及其在保持關鍵要素情況下的可修改的極限，等等。換言之，以西方城市規劃的價值觀來指導轉型期中國的規劃實踐需要進一步推敲。

　　第二，在國內，學者倡導將社會公平與公正作為城市規劃價值觀的準則，或應以社會理性作為主導。這種流行觀點是否存在“矯枉過正”之嫌疑 ? 改革開放以來，在體制轉型的過程中，我國城市規劃價值觀也相應地發生了變化，先后經歷了“經濟增 ”到“經濟增長 + 生態環境保護”，再到最近幾年對社會公平、公正問題的關注。“存在就是合理”對尚處于轉型期的中國，無論過去、現在還是將來，城市規劃追求經濟增長是否存在某種合理性 ? 筆者認為，只有將城市規劃放在轉型期中國動態的戰略目標中、放在漸進式改革的發展中、放在轉型期諸多矛盾和沖突中，才有可能理清、理順我國城市規劃價值觀變化的脈絡。

　　二、轉型期我國城市規劃價值觀的再思考

　　1 .“改革一發展一穩定”視角下的城市規劃

　　(1) 城市規劃走向社會理性是必然趨勢

　　理想狀態的“改革一發展一穩定”應是良性互動關系，即改革促發展、發展促穩定，穩定又為改革繼續深化提供一個良好的國內環境。但“發展促穩定”的一個重要前提條件是發展過程中產生的巨大收益在得到相對公平分配的情況下才能促進社會穩定和政治穩定。然而，在現實生活中，改革所產生的收益并非各群體“利益均沾”。改革開放以來，以所有制為核心的生產關系變革造成中國社會階層的急劇分化，掌控組織資源和經濟資源的少數集團或階層成為改革的最大獲益者，而改革成本多被弱勢階層所承擔。換言之，中國轉型使得弱勢階層利益絕對受損 ( 如失業人員 ) 或相對受損 ( 如農民、產業工人 ) ，而市場經濟的“馬太效應”又不斷擴大各階層間的收入差距。賈高建認為，由轉型過程中觸動的原有的既定利益格局引起的社會沖突，其實質是對轉型進程本身的抵觸和拒斥，而由轉型過程中出現的偏差和脫節引起的社會沖突，其實質是對這種偏差和脫節的反對和抗議。收入分配和財產占有方式的不公正是當前社會穩定的最大威脅。隨著城鄉收入和城市內部不同階層收入差距不斷拉大，社會的“極化”現象凸顯，增加了社會運行風險。一方面，弱勢階層產生相對剝削感，不滿情緒日益滋生蔓延，社會張力在不斷積蓄;另一方面，政府職能在收入分配和財產占有方面改革的相對滯后、“錢權互動”或“錢權結盟”激化了弱勢階層對國家管理階層的不滿，造成了政府公信力的下降和國家機器的日漸鈍化，這可能導致社會沖突向國家政治層面延伸，從而影響到政治穩定。

　　在轉型期，作為政府的一項重要職能的城市規劃是否該承擔其應有的社會職責呢 ? 是否該在土地、空間資源的分配上體現社會所期盼的公正性呢 ? 是否該在城市發展所帶來的利益分配上向普通公眾傾斜呢 ? 令人遺憾的是城市規劃在這些方面做得都不理想。過去，無論在規劃編制上，還是在規劃的實施過程中，規劃基本上都由“精英”所掌控，導致了在空間資源調整和再分配過程中溢出的巨大利益更多地流向“精英集團”。在各類開發區圈地運動中，失地農民成為征地的受害者，而開發商和地方政府在農用地轉換的地價差中獲得了豐厚的報酬;在經營城市大張旗鼓的時期，房地產和地方政府成為“經營”的最大贏家。城市規劃的社會職責缺失進一步激化了原有的社會矛盾。鑒于此，城市規劃轉向追求社會理性是必然趨勢，但這并不意味著城市規劃應以社會公平、公正為主導。

　　(2) “規劃是生產力”具有內在的合理性

　　《中華人民共和國城市規劃法》明確規定，“實現城市的經濟和社會發展目標，合理地制定城市規劃和進行城市建設”。同時，城市規劃任務應隨國家、區域和城市發展目標的變化而變化。對于一個“后進”國家，“發展”尤其是“經濟發展”是永恒不變的主題。改革開放初期，面對國內外嚴峻的環境，如何促進經濟發展和經濟增長成為當時國家面臨的最大挑戰。當時的社會階層結構相對單一，地區差距和城鄉差距較小，整個社會矛盾不明顯。 1978 — 1985 年，先行一步的農村聯產承包責任制改革使農民得到了巨大的實惠，在隨后風起云涌的農村工業化浪潮中，農民又獲得了巨大收益。期間，大刀闊斧的國企改革尚沒有真正開始;受漸進式改革約束，私有企業發展也相對遲緩�？梢哉f在 1992 年之前，社會穩定為“以經濟建設為中心”提供了理想的社會基礎。在整個社會矛盾不明顯、生態環境壓力不大的情況下，“規劃的目標是促進經濟發展”、“規劃是生產力”等具有內在的合理性。在 1992 年市場經濟體制確定以后，城市掀起了一場以產權為核心的企業改革浪潮，私有資本在經濟增長和經濟發展中的重要性日益增大。伴隨著產權改革和職業轉換，社會階層急劇分化，社會矛盾開始突顯。同時，以經濟指標為考核地方官員政績的做法使得城市規劃的經濟職能被無限放大，其理應承擔的社會職責和生態環境保護職責被淡化。從和諧社會的角度來看，盡管城市規劃理應擔負起相應的社會職責，但制度轉型的長期性、工業化與城市化的長期性，“后進”國家的本能沖動都決定了：在未來相當長的時期內，“以經濟建設為中心”的發展戰略不會動搖，促進城市經濟增長和發展仍將是我國城市規劃的主要職責之一。

　　(3) 經濟發展與社會發展矛盾的統一性

　　從長期來看，經濟發展與社會發展是統一的，經濟發展是推動社會發展的物質基礎;但在短期來看，兩者又有矛盾的一面，集中體現在經濟增長和社會公平矛盾方面，其本質是“效率”與“公平”問題。要準確地把握二者的尺度是一件難事，因為它不是純粹地在“效率”與“公平”之間作選擇，而是根據現實存在的諸多經濟社會問題來確定“效率”與“公平”的平衡點。每當社會公正與追求經濟增長的目標發生沖突時，矛盾就顯現出來。一般而言，對于“后進”國家，只要社會運行在安全閥值內，“效率”將占主導地位，“公平與公正”處于次要位置。從當前國內經濟發展和社會發展存在的矛盾來看，改革進程中諸多社會問題首先是發展問題。在“經濟問題的社會化”和“社會問題的經濟化”凸顯的今天，這些問題與其說是社會問題，不如說是經濟問題。如果不能充分認識到國內經濟發展與社會發展矛盾的內在統一性，過分強調城市規劃的“社會理性”，甚至提出我國城市規劃應以“社會公平與公正”為主導，對轉型期的中國可能欠妥。

　　2.“市場一政府”視角下的城市規劃

　　倡導城市規劃應以社會理性為主導的學者多基于如下思維邏輯：市場與政府是社會經濟的兩大調節者;市場職能在于通過資源的優化配置實現“效率”最佳，政府的作用在于填補“市場失靈”，其合理性和合法性在于維護公共利益;城市規劃作為政府行為，是針對于“市場失靈”而建立起來的，其主要職能是堅持社會公平和公正。這種邏輯推理對西方城市規劃職能分析可能是合理的，但對于轉型期的中國就值得進一步推敲。

　　其一，早期的自由市場主義一凱恩斯主義一新自由主義，在政府與市場經歷幾次大的交鋒之后，政府與市場的權限相對固定，各自的分工也相對明確。在市場與政府職能相對確定的情況下，城市規劃作為政府的一項職責，其實質是政府“有形之手”的延伸，主持社會公平、公正，彌補市場缺陷就成為其核心價值標準。但對于我國而言，全方位的轉型使得中國在較長時期內處于“非常規狀態”。由于缺少“前車之鑒”，漸進式改革更多的是“摸著石頭過河”，采取“試點一修正再試點一一推廣”的方法，對未來市場與政府角色的討論很多只是方向性的，無法事先設計出“一勞永逸”的方案。就當前而言，市場經濟遠沒有達到成熟的程度，政府與市場職能的邊界尚處于不斷變化之中，甚至出現政府和市場職能的重疊。轉型期，政府及其作為政府主要職能之一的城市規劃是否不要追求經濟發展和經濟增長呢 ? 在現實經濟活動中，政府雖從直接插手企業生產的領域逐步退出，但間接推動地方經濟發展和經濟增長的方式在不斷增加，在招商引資等領域，處處可以看到政府推動經濟增長的影子。張京祥在論及我國行政區經濟強化的原因中指出，政府雖然正從“國有經濟”領域逐步退出，但是可以通過“靈活的地方政策”變相地強化對地方經濟發展的控制。在分權體制下，地方政府問的競爭和博弈緊密圍繞爭奪各種發展資源而進行。對于城市政府而言，中央政府的決策權下移使其擁有了更大的決策權和選擇空間，但在計劃控制能力明顯下降的形勢下，政府日益重視城市規劃對資源的控制能力，規劃的“龍頭”地位由此突出。

　　其二，在城市規劃價值觀的表述上，當前流行另一種觀點：城市規劃是公共政策的組成部分或城市規劃的本質是政策性;維護公共利益是一切公共政策的出發點和歸宿;城市規劃應堅持“公共利益”至上，增進整個社會福利。但在市場經濟中，公共福利的增進以個人福利的增進為前提。公共利益實現的市場機制一直被西方所推崇。在他們看來，市場機制是實現個人利益和公共利益兼容的最優機制，公共利益作為實現個體利益的副產品自然地產生。私營企業家的逐利看似是追求個人利益的行動，但存在廣泛的利他性和利社會性。亞當·斯密對此曾做出精彩的描述：“個人在這一過程以及其他過程中，都是由一只看不見的手引導著并最終增進了社會的利益，雖然這最終的結果并非出自其個人的意愿。不過，個人無意識的行為并不是不利于社會的。相反，通過追逐自身的利益，他對社會利益的不斷的促進作用甚至比他想要這么做時更有效。”但個體利益增進與公共利益增進也存在巨大的沖突和矛盾，需要政府的“引導之手”來均衡。城市規劃是政府行為，但又是不完全的政府行為。規劃管理的社會化和規劃實施的市場化越來越明顯。從實施角度看，規劃不僅需要公眾參與，更需要私有資本參與。如以維護公共利益、增進社會福利作為城市規劃的最高準則，城市規劃一味地追求社會公平、公正，從長遠看將不利于公共利益的提高，不利于社會福利的增進。

　　3.“政治國家一市民社會”視角下的城市規劃

　　在早期的政治哲學范疇中，市民社會是指與自然狀態相對的政治國家。黑格爾首次實現了政治國家和市民社會之間的分離，并建立了“國家高于市民社會”的理論構架。馬克思第一次正確揭示了國家和市民社會之間的關系，不是國家決定市民社會，而是市民社會決定國家。恩格斯對此有明確的闡述：“國家，政治制度是從屬的東西，而市民社會，經濟關系的領域是決定性的因素”。關于全球市民社會產生，美國學者塞拉蒙指出：“四場危機” ( 福利國家制度危機、發展危機、環境危機和社會主義危機 ) 和“兩次革命性變革” ( 市民革命和通訊革命 ) 導致了國家地位的衰落，并為有組織的志愿行動開辟了道路，其直接的結果是市民社會的再現。在西方，早期資本主義的“自由、平等、博愛”使社會得以思想開化; 1960 年代，大規模的反貧困斗爭、反種族運動、人權運動、女權運動、環境保護運動此起彼伏，促進了市民社會的成長。西方國家市民社會的興起使其形成了一套相對完整的“市民社會權力制約政治國家權力”的法制體系。對西方城市規劃而言，在六七十年代規劃向“后現代主義”轉變的同時，也將西方城市規劃的社會學研究推到了這一時代的頂峰。整個 1960 — 1970 年代的西方城市規劃理論界對城市規劃的社會學問題的關注超越了過去任何時期，城市規劃的社會職責，城市規劃中的“民主”要素受到高度關注。換言之，西方城市規劃關注社會公平、公正不僅具有厚實的物質基礎，而且具有雄厚的社會基礎和民主根基，城市規劃追求社會公平、公正可以說是“水到渠成”。

　　對于中國市民社會，主流觀點認為，過去的中國缺少市民社會所必需的經濟、社會、文化土壤。受數千年儒家文化的熏陶，國家與社會猶如嚴父與孝子的關系，國家職能的全方位化導致民間社會力量的全面萎縮 。尤其是在計劃經濟年代，政治國家對整個社會生活的控制無所不在，國家從市民社會奪走全部權力，整個社會生活高度政治化，市民社會淹沒于政治國家之中。但改革開放以來，高度統一的“國家與社會”關系被逐漸打破，為中國市民社會的萌芽提供了契機。鄧正來認為 ：“中國市民社會是指社會成員按照契約性原則，以自愿為前提和自治為基礎進行經濟活動、社會活動的私域，以及進行議政參政活動的非官方公域”。按此定義，許多學者認為，盡管中國市民社會發展迅速，但用“市民社會”來描述當代中國為時尚早。在中國特殊的國情下，市民社會與國家關系的關鍵在于：關注社會力量探究民主政治賴以建立的社會基礎的漸進道路。盡管追求社會公平和公正是城市規劃的最終價值本原，但規劃追求社會公平、公正的可能性與中國市民社會的成長、大眾政治參與的發展密切聯系在一起。在諸多條件不充分的情況下，過分強調城市規劃的社會公平和公正性只是給城市規劃帶上了一個美麗的“光環”。

　　4.“地方政府一私有資本一市民”視角下的城市規劃

　　按照政府競爭觀念，在聯邦制國家中，地方政府受到來自選民和私有部門的雙重壓力。為了贏得“用手投票”的選民以謀求連任，各級政府在非市場產品和服務的供給上、在提供就業崗位上展開激烈的競爭;但是地方政府要實現上述目標，就不得不依賴私有部門，不得不采取各種優惠的稅收政策來迎合“用腳投票”的私有部門。但是如果地方政府一味地迎合私有資本，就會造成階層差距的不斷擴大和社會不公，從而政府將因喪失大量選民而不能連任;而政府如果一味贏得選民的“偏好”而無視私有資本的要求，政府將因經濟發展停滯而無力為市民提供更多的非市場產品和服務，最終也難以謀求連任。在這種“兩難”處境中，政府最關鍵的角色是如何在選民和私有部門的利益所求中尋求平衡。

　　處于轉型期的中國，不斷深化的產權改革客觀上促成私有資本逐步取代政府直接投資而成為推動城市發展的主體。在“發展至上”理念的支配下，發展經濟、促進就業、改善城市環境已成為城市政府的第一要務，城市政府的發展目標能否實現越來越依靠私有資本。“管治的公共性”和“資源的私有制”之間的沖突在私有部門逐步成為經濟發展主體的過程中變得越來越明顯。在這種背景下，作為一個合格的地方政府，如何在城市發展和建設過程中吸引大量的資本，同時又使市民在私有資本促進城市經濟增長中獲得較大的“收益”是地方政府必須考慮的問題，也是城市規劃必須要深思熟慮的問題。在地方政府、私有資本和市民處于復雜的博弈狀況下，科學的城市規劃應該是體現各參與方經濟和政治利益的“多贏”，應是規劃利益相關方重復博弈和“契約”的結果。隨著國內社會張：勻的不斷積聚、政府職能的轉變和市民社會的進一步發展，盡管城市規劃向追求社會公平、公正等社會職責轉變是一種必然趨勢，但筆者認為，轉型期中國城市規劃價值觀是“多元”的，當前規劃的這一轉向并不意味著今后城市規劃應以社會理性或社會公平、公正為主導。我們之所以這樣認為，原因如下：其一，中國 20 多年來城市發展在很大程度上是由私有部門和政府推動的。如果過分強調規劃的社會公平 I 、公正責任，不僅會損害私有部門的利益，從長期 來看，也會因城市發展和建設滯后而損害整個社會的利益，從而阻礙社會福利的增進。其二，在市民參與能力 ( 包括參與的民主熱情 ) 不強、市民監督政府不力、無法糾正政府失誤的情況下，即使倡導城市規劃應以社會理性為主導，但在規劃編制和實施過程中也很難得到保證。也就是說，在現有的政治體制和民主水平下，公眾無法對“權錢同盟”形成有效的制衡，因此解決這個問題并非城市規劃自身力量所能完成。

　　三、結　論

　　首先，城市規劃必須緊緊圍繞國家和地區的發展目標并為之服務，“后進”大國追求經濟發展的意志、轉型期經濟發展和社會發展內在矛盾的統一性，決定了城市規劃不能以“公正”作為其價值觀主導或唯一準則;其次，城市規劃作為政府的一項重要職能，政府的職能轉變及其轉變程度決定了城市規劃的職責變化。轉型時期，地方政府間接推動經濟的熱情決定了推動經濟發展、促進經濟增長仍然是城市規劃的主要職責;再次，從政治國家和市民社會關系的角度出發，盡管追求社會公平、公正是諸多學者的理想訴求，但受中國市民社會發展程度的影響，以社會理性為主導的城市規劃并不具有社會基礎;最后，在現有的政治體制和民主水平下，一味地強調規劃的社會公平性、公正性，會對現有體制造成巨大沖擊，容易引發更大的、難以控制的社會、政治問題。城市規劃的轉型必須置于漸進式改革的根基之上，不宜太激進。

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