市“敬老工程”建設和管理情況調研報告

市“敬老工程”建設和管理情況調研報告

　　為認真貫徹黨的17大和十七屆五中全會精神，全面落實科學發展觀，做好農村五保供養工作，積極推進民生工程建設，市老齡協會將“515敬老工程”建設和管理作為今年重點調研課題。為此成立了專題調研組，調研組在XX縣召開了專題座談會，聽取了市、縣兩級民政、財政等部門的意見，實地考察了朱巷鎮、楊廟鄉等敬老院，走訪了鄉鎮政府負責人、民政辦主任、敬老院院長、部分院民和農村留守老人，廣泛聽取了他們的意見。所到之處人們都欣慰地把“515敬老工程”稱作農村五保供養的樣本。這個樣本是怎么建成的?它給農村五保供養工作提供了什么經驗以及怎樣進一步完善樣本?就此，我們進行了認真思考與研討，現將調研情況和建議報告如下：

　　一、合肥“515敬老工程”的新優越

　　國務院2006年頒布了《農村五保戶供養工作條例》，為了貫徹落實《條例》精神，XX市自2007年起組織實施“515敬老工程”，即計劃用5年時間，以福彩公益金投入為主，輔以地方財政支持，動員社會力量參與，力爭籌資1億元左右，加快農村敬老院建設，實現我市農村五保對象集中供養和集中居住率達到50%以上的目標。近年來，市委、市政府把“515敬老工程”列為 “三十三項民生工程”之一，以大建設的力度強力推進農村敬老院建設，以提高集中供養率為突破口，全面提升五保供養水平。我市現有農村五保對象30007人，散居供養標準為每人每年500～3360元，集中供養標準為每人每年2640～4560元,高于省定1200元標準�！拔灞９�養標準、敬老院床位總數、集中供養能力、管理服務水平、敬老院規模檔次和整體水平”五個全省第一。我市實施“515敬老工程”在全省產生良好的示范效應，2009年榮獲中華慈善突出貢獻(項目)獎，2010年榮獲“全國五保供養工作先進單位” 、“全國五保供養工作創新獎”。XX縣包公鎮敬老院榮獲“全國模范敬老院”稱號。

　　我市“515敬老工程”項目堅持“全國領先，全省第一，合肥特色”的規劃建設原則。項目高起點設計，高質量建設，功能齊全，達到院容環境園林化、設施設備人性化、服務管理規范化。在布局上，要求每個鄉鎮建立一所規模在200張床位以上、基本滿足當地實際需要的五保供養服務機構。在建筑上，每個縣區各具特色，具有開展日常工作所必需的居住用房和輔助用房。建有用于康體保健等方面的功能室，配備了必要的農副業生產用地。在設備上，做到“四通”，即通電、通水、通路、通電話和網絡設施。在資金上，市級福彩公益金和財政支持規模在200張床位以上的敬老院建設，對新增建五保床位按照10000元/張進行資助，對改建的床位按照5000元/張資助。同時要求縣區財政每張床位不低于20%配套資金。

　　截至2010年底，全市實施“515敬老工程”項目60個，實現鄉鎮全覆蓋。市、縣區、鄉鎮總投資2.25億元，其中市本級投資9543萬元;占地面積2186畝，總建筑面積28.21萬平方米，五保床位總數達14193張，其中新增10644張，占75%。五保對象集中供養能力大幅提高，由2007年的8%提高到現在的50%。

　　一座座嶄新、整潔的敬老院錯落有致地分布在我市三縣鄉村，園林般的環境、賓館化的住宿，輔之以餐廳、娛樂室、衛生室、菜地、畜禽舍，好似世外桃園，上規模、上檔次、嶄新、整潔的敬老院成為我市農村一道亮麗的風景。實現過去單純“吃有糧、穿有衣、住有房”的傳統溫飽型敬老院，向多功能福利型敬老院轉變。那些或老、或殘，無勞動能力、無生活來源又無法定贍養、撫養、扶養人的老人們成了新型敬老院的院民，享受著吃、穿、住、醫、葬全方位的生活照顧和物質幫助，頤養天年，其樂融融。朱巷鎮、楊廟鄉、包公鎮敬老院還有數位老人喜結連理。被訪老人都齊聲感謝黨、感謝政府，感激之情溢于言表。

　　二、合肥“515敬老工程”的主要做法

　　(一)“515敬老工程”的創建樣本

　　一是突出一個“早”字，強化組織保障。市委、市政府把“515敬老工程”作為民生重點工程，明確要求以省會城市的高標準，早謀劃、早實施、早出成果，形成了“政府統一領導、部門協調聯動、縣區全面負責、鄉鎮具體實施”的工作機制。分管市長高度重視，親自過問。各縣區政府主要領導親自抓規劃、抓部署、抓落實，協調建設用地和規劃立項，落實建設資金，加大了全市“515敬老工程”建設工作領導力度，確保了建設項目快速實施。

　　二是落實一個“細”字，層層分解目標。每年明確鄉鎮(街道)敬老院建設年度任務，層層簽訂目標責任書，細化分解任務。市民政局定期召開“515敬老工程”協調聯絡會議和請分管副市長主持召開全市工作調度會，及時了解和掌握實施過程中存在的問題，細化措施，尤其是對各項基礎工作的細化。如項目申報、資金發放、工程各個環節質量監理等，真抓實干，確保年終各項任務順利完成。

　　三是狠抓一個“嚴”字，規范制度管理。首先是嚴抓目標管理，出臺了《XX市農村五保供養服務機構建設實施意見》等一系列文件，加強考核和督促檢查。其次嚴抓進度管理。堅定不移地落實責任書，加強調度，加大力度，確保進度。項目建設嚴格實行“七制”，即縣區政府分管負責人負總責制、項目法人制、招投標制、集中采購制、資金使用審核制、建設監理制、竣工驗收制;項目管理實行“六個統一”，即統一規劃立項、統一勘探設計、統一招標監理、統一資金管理、統一審計決算、統一名稱標識。

　　四是注重一個“快”字，加強督查力度。建立通報制度。按月進行工程項目綜合通報，同時將資金到位與工程進度分別進行專項通報，報送市、縣區主要領導。市民政局從每一個敬老院選址、規劃方案制定，到建筑風格、室內布局的設計，從資金籌措、資源整合、工程建設質量到管理機構設置、規章制度建立都全程跟蹤指導督辦。

　　五是確保一個“實”字，加大資金投入。市民政局通過積極調整支出結構，壓縮一般性支出，將新增福彩公益金重點向“515敬老工程”傾斜。市財政2007年安排預算資金2500萬元，2008年預算安排4743萬元。2009年市財政安排預算資金2300萬元，新增床位約4000張。2010年省市安排專項資金3000萬元。同時縣區20%配套資金足額到位。

　　(二)“515敬老工程”的管理樣本

　　“515敬老工程”建設是基礎，管理是保障。只有建管并舉，才能全面發展。對此，我市對“515敬老工程”提出“四個一流”的標準，即“基礎設施一流、規范管理一流、服務水平一流、生活保障一流”，通過抓管理、建制度、強服務、搞創收，全面提升五保供養水平。

　　一是散居五保規范化。全市散居五保對象進行100%入戶調查，可以隨時申請入住敬老院，“愿進則進，愿進全進”，不愿入住也全部納入鄉鎮敬老院管理，一戶一檔;建立散居五保對象包保責任制和監護制度，每個五保對象落實2個包保責任人、1個監護人，由鄉鎮政府與五保對象、包保責任人簽定包保責任書，各縣區建立以鄉鎮為單位的五保對象包保責任人臺卡，明確責任，動態管理;建立對五保對象巡視走訪制度，至少半月巡訪一次，每次巡訪情況要有記錄。這在全省乃至全國都是創舉，省民政廳在2009年將此作為重點經驗向全省推廣。

　　二是敬老院管理星級化。市政府第108號專題會議紀要，要求必須按院民與工作人員10：1的比例配備工作人員;工作人員生活補助、五保供養服務機構經費，必須列入縣、鄉鎮財政預算，解決了敬老院人員經費問題。出臺了《XX市農村五保供養制度實施辦法》、《關于進一步加強全市敬老院規范管理的通知》等，加強敬老院安全防范和規范管理，建立健全院長任期目標責任制、財務和實物管理制度、供養人員守則等，制度上墻規范管理;協調公安部門出臺了《關于辦理農村地區集中供養的“五保戶”人員農轉非戶口的通知》，使全市集中供養五保戶，先轉為城鎮戶口，再納入城市低保范圍，按照“一類人員”全額補助，其供養經費按現行城市低保金渠道解決。和市老教委聯合出臺了《關于在全市農村敬老院中開展老年教育的通知》，在敬老院設立老年大學分校;定期舉辦敬老院院長培訓班，定期對工作人員進行職業道德教育和業務培訓，熱情服務，周到料理，提高管理服務水平。

　　三是五保醫療科學化。市政府第31號常務會議紀要同意，市民政局、市財政局、市勞動和社會保障局、市衛生局聯合出臺《關于解決我市五保戶醫療問題的實施意見》(合民〔2009〕122號)。規定所有鄉鎮敬老院都設立衛生室;按照“按人預算，統一使用，定點醫療”的原則，五保對象門診實行包干制，標準為每人每年120元。三縣五保住院、特殊病門診在鄉鎮衛生院住院治療的，新農合基金報銷90%，在縣定點醫療機構住院治療的，新農合基金報銷75%;市區五保對象住院、特殊病門診取消門檻費，全年醫療費用封頂1.2萬元。五保對象住院護理費用由各縣區政府安排專項資金解決，基本解決了五�？床【歪t問題。

　　四是五保文化多樣化。敬老院建立圖書室、棋室、體育健身設施及老年大學等，與文化單位經常開展送戲、送電影進敬敬老院活動。成立院務管理委員會，由工作人員和供養人員組成。建有院務、財務公開欄。以院民意愿為導向，把“以人為本”的服務理念融入與院民的親情交流中。對院民進行生活安全、保健常識教育，提高自我服務能力，開展互助互濟、五好院民等評比活動。院民每月發零用錢，集體過生日，患病及時就醫，開展文化共享，讓五保老人笑起來。

　　五是五保幫扶社會化。市委辦公廳、市政府辦公廳《關于轉發市民政局等七部門<關于在全市開展結對幫扶農村敬老院活動實施意見>的通知》精神，市里成立結對幫扶農村敬老院活動協調組，全市70個市直機關、單位與敬老院一對一結對幫扶。各縣、區協調組織所屬機關、鄉鎮街道積極跟進，形成市、縣區、鄉鎮街道“三級聯動”，充分發揮各方面的優勢，調動全社會的力量，推動我市農村五保工作又好又快發展。

　　六是服務保障精品化。在加大敬老院建設規模的基礎上，要求每個縣區打造一所規范化管理樣板敬老院。組織三縣四區學習“荻港經驗”，組織開展了敬老院院長培訓，以點帶面，加強敬老院規范管理，全面提升敬老院的院容院貌及管理水平，目前有半數精品敬老院項目已初見成效。

　　七是敬老院發展園林化。由鄉鎮無償劃撥土地，組織有勞動能力的院民參加蔬菜種植、家禽飼養等力所能及的勞動，既鍛煉了身體，陶冶了情操，又增加了收入，改善了生活。

　　八是敬老院當家人專業化。從調研情況看，各鄉鎮選用了一批極具敬業、奉獻精神，富有愛心的當家人，其中XX區南崗鎮敬老院面向全省公開招聘敬老院院長。盡管他們待遇低、工作累、后顧之憂也沒能解決，但是他們服從組織，以院為家，善待老人，深得院民們的信任和愛戴。

　　三、完善合肥“515敬老工程”的幾點建議

　　雖然我市敬老院建設、管理及運行總體推進平穩，但是也存在著一些困難和問題，成為制約“ 515敬老工程”良性推進和健康發展的因素。主要表現在以下幾個方面：

　　(一)機構性質不明。目前全市所有“515敬老工程”建設的敬老院均沒有明確其單位性質，用基層同志的話說：敬老院是“村不村、鄉不鄉”，既沒有人事部門的認定，也沒有工商部門的認定，就是民政部門自身也無法認定其性質，由于多年來沒有合法身份，敬老院不能在基層信用社開設獨立帳戶，而各敬老院每月都有數目不小的資金往來，導致財務管理方面存在諸多漏洞，許多不是辦法的辦法也應運而生，不利于敬老院管理和資金正常運轉，使敬老院負責人在日常工作中感到非�？鄲�。

　　(二)政策落實不夠。各縣區在貫徹落實市政府第108號專題會議紀要方面還做得不夠，或是沒有按要求配備工作人員;或是沒有把工作人員生活補助、五保供養服務機構經費列入財政預算;現有的敬老院工作人員工資福利待遇偏低，尤其是他們的養老保險沒能解決，后顧之憂沒能消除。

　　(三)管理經費不足。“515敬老工程”在工程建設上，各級政府對于基建工程中的主體投入很大。然而，按照現行價格，省、市兩級共擔一張床位補貼10000元，縣級配套2000元，而實際建設中，每張床位需要15000元左右，因此建設資金尚有缺口。而敬老院建好之后，配套服務設施也是一筆龐大的開支。一個標準間的配備大約需要3千元，100個標準間就是30萬元;全院20個太陽能熱水器大約需要5萬元;人員工資每年需要15萬元;此外，拉圍墻、蓋值班室、蓋畜禽舍，配備廚房、餐廳設備，建沼氣池、建水塔，植樹種草等等所需經費更是高達80—100萬元。因此，各鄉鎮在敬老院建設和配套上都要負債150萬元左右，大多不堪重負。

　　2009年4月，市委、市政府辦公廳聯合發文，號召黨政機關、企事業單位、社會團體與農村敬老院開展結對幫扶，不少單位給結對敬老院送去了物質和精神上的幫助，有些幫扶的力度還很大。通過幫扶活動，在某種程度上完善了農村敬老院服務設施、美化了院容院貌。然而，市財政對市直機關統一執行國庫支付后，結對幫扶資金無法落實，款物支持難以實現，客觀上阻礙了結對幫扶活動的開展。

　　2009年5月，市民政局、財政局、勞動和社會保障局和衛生局聯合發文《關于解決我市五保戶醫療問題的實施意見》，對于門診和住院、特殊病門診都有較為詳細的規定，基本解決了農村五保對象的看病問題。但是，對“護理費用”只是作了原則性規定：“五保對象住院產生的護理費用由各縣區政府安排專項資金解決”。但是各縣均沒有或是無力做到這一條，而敬老院里多為老弱病殘、瘸瞎瘋癱，常有住院病號需要照料，有時護理費用甚至超過治療費用，這些費用也已成為各敬老院一筆不小的負擔。

　　作為民生工程的“515敬老工程”，目的在于讓改革開放的成果惠及農村最弱勢的五保供養對象，讓他們的生活不低于甚至稍高于相同區域的農民。對于這樣一個群體，政府花大力氣為他們建起了明亮、舒適的敬老院，同樣還應該花費人力、物力和財力把這些機構管理好，讓他們老有所養、老有所樂。要消除視他們為累贅、為負擔的錯誤思想，而應該積極想方設法把這項民生工程實施好。有鑒于此，我們提出建議如下：

　　1、當前，迫切需要解決的是機構性質、人員、經費、運行等等一系列問題。明確機構性質、管理經費和人員工資及養老保險、財產管理、組織建設、人事管理、法律責任等等，使這項偉大的民生工程有人建，有人管;建得好，管得更好，真正為民造福。

　　2、我市通過“515敬老工程”建設，全市56個鄉鎮今年實現全覆蓋。鑒于各縣鄉鎮在建院和設施配套過程中均不同程度負債，縣級財力有限，建議市財政要安排資金用以獎代補的形式補充“515敬老工程”建設和管理經費之不足。

　　3、隨著時間推移和社會進步，農村五保老人的數量會越來越少。社會老齡化進程的加快，使得養老事業不再是夕陽產業，而是朝陽產業。建議可以在傳統型計劃供養的同時，積極探索創新型市場化供養的新路子。在保障本區域五保對象需求的前提下，對近城、近郊的敬老院試行雙軌制，實行“一院兩制”。尤其是那些既有新建、又有改擴建且新老敬老院毗鄰的鄉鎮敬老院，可以讓新院繼續供養農村五保老人，而老院則可以接收城市老人入住，按標準收費。這樣既緩解了城市養老機構的嚴重不足，也補充了農村養老機構的經費不足。

　　4、在敬老院管理中，要充分發揮院務管理委員會民主管理、民主監督的作用，還要積極探索新形式下院務管理的新模式，建議可在各縣區打造精品敬老院的基礎上，探索在敬老院成立黨組織的可能性，由黨員院長擔任書記，開展一些健康有益的活動，組織院民們學習、鍛煉、勞動、娛樂，讓院民們不僅物質上安享天年，精神上也能得到慰藉，不僅“老有所養”，而且“老有所樂”、“老有所教”。在條件成熟的時候，還可以把敬老院院長崗位作為大學生村官鍛煉的平臺。

　　5、建立政府財政投入機制。各級政府是五保供養工作的責任主體，因此面對敬老院資金不足的情況，必須加大財政對五保供養工作的投入，加快建立和完善公共財政體制。一是將敬老院管理資金足額列入財政預算，實行剛性約束，并逐年有所增加，建立起五保供養財政投入資金的動態增長機制。二是各級政府在安排年度資金預算時，除正常項目外，應安排一定比例的資金，以獎代補，建立敬老院管理激勵機制。三是鑒于目前XX市、區、縣之間發展不平衡的現狀，市級財政要加大對困難區縣財政的支持力度。

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