加強全縣國有資產經營管理的調研報告

關于加強全縣國有資產經營管理的調研報告

　　加強國有資產經營管理，促進國有資產優化配置和有效使用，是加快經濟發展的需要。為充分了解我縣國有資產經營管理工作情況，積極探索國有資產管理、營運的新途徑，進一步推進國有資產規范化管理，確保國有資產保值增值，今年x月，縣政協成立了專題調研組，先后走訪了財政局、國土局、教育局、國資經營公司和xx鎮、xx鎮、xx街道等單位，以召開座談會和實地考察的方式，開展了較深入的調研�，F報告如下，供參考。

　　一、我縣國有資產經營管理的主要做法和成效

　　近年來，縣政府十分重視國有資產管理工作，在加強國有資產經營管理方面做了大量工作，全縣國有資產經營管理工作逐步走向正�；�、規范化。

　　1.成立了工作機構。xx年我縣相繼成立了國有資產經營投資公司、工業園區投資開發有限公司、土地儲備中心等國有公司，并開始獨立運營。各國資公司成立之后，我縣即形成了三個層次的資產管理、營運、監督機構，即國資委、國資辦(設在縣財政局)、行政事業單位和國資公司(企業)。

　　2.建立了工作機制。xxx年，縣政府出臺了《關于進一步加強國有資產管理工作的意見》，明確了國有資產管理的指導思想和管理、營運、監督機構的主要職責，建立和完善了國有資產管理、營運、監督三項機制和相關的收益收繳制度、營運機構計劃管理制度、重大項目報告制度、經營預決算制度、經營業績考核制度、固定資產配置管理制度、政府性資金投資項目管理、政府性債務歸口管理，對外投資、擔保和抵押制度等等一整套制度，為國有資產經營管理的規范化開展提供了制度保障。

　　3.推進了體制改革。xxx年，為加強國有資產處置及經營管理工作，確保國有資產收益及時足額上繳，縣政府在《關于進一步加強國有資產管理工作的意見》基礎上，又制訂了《xx縣國有資產處置及經營管理辦法》，對國有資產處置、非經營性資產、經營性資產、資源型資產的經營管理做了進一步明確，并要求在規定時間內做好相關單位與國資公司之間的資產經營權的交接：xxx年，為進一步盤活國有資產，提高國有資產使用效益，縣政府出臺了《關于整合國有資產的實施意見》，改革政府國有資產管理體制，按照使用權和所有權分離的辦法，變國有資產產權由部門分散管理為政府委托縣國資公司統一集中管理，整合國有資產，把行政事業性資產變成公司性資產，進行資本運作，做大做強國有資產經營公司，為政府性項目融資打造堅實的投融資平臺。上述兩個文件的制訂，明確了我縣國有資產經營管理的基本方法和路徑，在國有資產管理、運營、監督各方面都進行了基本的框架規范。今年x月，為激發國有企業活力，增強自我發展能力，我縣又制發了工業園區體制改革方案，拉開了國有企業體制改革的序幕。

　　4.取得了一定成效。國資辦于xx年建成開通“行政事業單位國有資產管理信息系統”，提高國有資產管理信息化水平; xxx年著重加強國有資產處置環節的監管，通過“資產管理信息平臺”規范運行，實施有效的資產購置、處置全程監控;今年x月，在全縣范圍開展了全面的資產清查工作;去年以來，對縣城區至xx公路沿線存量國有資產，特別是原水利xx局遺留資產、xx制藥廠留地方資產進行了深入的調查研究�？h國資經營公司根據縣政府和國資委的授權，開展國有資產的管理運營工作，從xx年x月開始，對縣城內所有行政事業的國有資產分批次進行整合，到去年底已分三批次整合xx各單位，可為政府提供融資抵押物約xx億元，已對外擔保貸款約x億元，庫存可提供抵押資產約x億元;充分發揮融資平臺職能，截止今年x月，公司貸款余額xx億元，同時為xx公司、工業園區等部門公益性項目提供貸款擔保xx億元;加強了出租資產管理，租賃資產年收入逐年提高，從xx年的xx萬元增加到xxx年的xxx萬元。土地儲備中心自成立以來，累計收儲土地xxx畝，已供應xxx畝，庫存xxx畝(其中用于抵押擔保xxx畝);xxx年至今，累計投入收儲資金xx億元，出庫土地共獲土地供應收入xx億元。

　　二、我縣國有資產經營管理中存在的主要問題

　　近年來我縣國有資產經營管理工作中存在的問題，概括起來，主要有：

　　1.盤活不力，效益不佳。目前，我縣通過資產整合、國資收儲，雖初步實現了經營性國有資產做強和做大目標，為政府性建設項目通過融資獲得了相應規模的建設資金，但是在如何通過盤活現有存量，緩解負債壓力、提升舉債能力方面，缺乏廣度和深度研究。據今年x月國資辦調查，全縣xxx戶行政事業單位、xx戶國有獨資和參股企業共計資產xx億元，負債總額xx億元，凈資產xx億元，其中國有資產總量xx億元;存量資產大量閑置，行政事業單位、國有企業閑置房地產占地面積達xx萬平方米，其中城區范圍的閑置房屋和建筑物占地面積x萬平方米，在鄉鎮范圍的有x萬平方米;閑置土地xx萬平方米，其中城區范圍xx萬平方米，鄉鎮范圍x萬平方米。分析原因，我們認為，一是國有資產整合工作進度不快，盤活工作局限性明顯。xx《關于整合國有資產的實施意見》，決定根據全縣行政事業單位國有資產產權清晰程度、經濟效益高低等實際情況，按照總體規劃、先易后難、分步實施、穩步推進的要求，有計劃有步驟地開展國有資產產權整合工作，最終實現現行國有資產產權的全面整合。然而，從實際工作看，國資辦或者國資公司雖然在逐步推進整合工作，但把著重點還放在城鎮范圍、效益高的國有資產的整合運營上，對全縣國有資產如何整合，如何運營沒有總體規劃，因而在國資公司實際運營的資產總量是很小的，整合工作的力度和進度就顯得不夠。二是國有公司運行機制不完善。近年來，我縣陸續成立了一些國資營運公司性質的國有公司，其中不乏僅為某一項目融資而設立，公司運行機制不完善，表現為：公司運作政企不分，法人治理結構不夠完善;資產配置不夠合理，資源分散，資本運作難以形成合力;企業分配關系不夠規范，缺乏激勵機制等。三是有些資產處置情況復雜，牽涉面廣，需征收、建設、街道等部門一起協調運作，比如物資區塊、原體育館區域、老屠宰場區域等等。而且，部分列入整合及“非轉經”資產由于原產權單位未及時辦理權證，或因為歷史遺留問題未解決，而影響了資產的及時劃轉。據統計，目前坐落在城區范圍的閑置房屋建筑尚有xx% 無產權證或產權證不齊全，坐落在鄉鎮的達到xx%，閑置土地在城區的沒有土地使用權證的達xx%，在鄉鎮的則達x%。

　　2.賬外量大，成因復雜。未及時辦理導致難以辦理房地產產權證是形成賬外資產的主要原因。這些賬外資產大部分是原產權單位改制或拆遷遺留資產和單位整合資產，不但時間跨度長，而且原因復雜。有的是因工程建設土地征用審批和手續不全，不能辦理產權證;有的是工程完工未及時辦理竣工結算驗收;有的是接受其他單位無價值體現資產，未按規定評估入賬或按重置價值入賬;有的因歷史遺留問題長期擱置，未作妥善解決：有的是因為供地和用地單位結算不及時，留存邊角余地而形成帳外資產，等等。一些賬外資產已經失管被占用，如果政府和有關部門再不及時重視解決問題，將有關資產確權入賬，長此以往，隨著一些知情者以及相關資料的消失，工作難度將越來越大，相關資產也將逐步流失。

　　3.監管乏力，漏洞較多。主要表現在三個方面：一是意識不強，家底不清�？h有關文件明確規定，縣國資委履行國有資產委托管理、授權經營的職責，并對國有資產經營管理進行監管;國有資產政府所有，行政事業單位只有使用權，沒有處置權和收益權，對行政事業單位長期閑置和低效運轉的國有資產，由縣財政(國資)部門收回，集中調劑使用或者有償轉讓。因此，許多單位產權管理意識淡薄，家底不清，單位主要領導對本單位有哪些資產、多少資產不關心、不過問，在資產管理上存在“重錢輕物”、“重建輕管” 思想,對一些產權不是很清晰或者國資辦沒有明確交給管理的轄區內國有資產,更是怕吃力不討好而不想去管

　　二是多頭管理，造成缺位。比如由于以前實行誰用地誰征地的原則，沒有專門管理機構管理，就造成了當前土地儲備中心、工業園區、國資公司、城發公司、城防公司等多家單位都有土地的現象，一些土地因多頭管理而沒人管，在其上出現了大量違章建筑。崇頭鎮反映，一處處于商業地帶的原農技站辦公樓，以前由鎮政府出租補助鎮農技站，后來想收回時，因有人提出房子產權是農業部門的而產生糾紛，鎮政府只能作罷，現在已經被當地農民占用。原云和鎮撤鎮設街道后，原鎮林場產權至今沒有分割給各街道，山林證目前還全部在鳳凰山街道，導致各街道想管又不能管。又如鳳凰山街道的大會堂已年久失修，成為危房，存在安全隱患，雖大會堂已登記入賬，也承接全縣大型會議活動，但是因為由街道使用和管理，街道要擔負很大的安全責任。街道多次向縣里和國資管理部門反映，想進行徹底的修繕，但是資金問題一直沒有給予解決。還有許多農村閑置校舍多年失修，面臨倒塌，而教育部門不可能再投錢去維護。此外，一些未入賬的國有資產，比如原水利十二局房產，體育場路現出租給盼盼幼兒園地塊等都屬危房，存在安全隱患，這些危房或因管理權屬不清而無人管，或因未登記入賬解決不了修繕費用而修不了。這些問題應引起高度重視。三是處置隨意，造成流失。在調研中了解到，一些鄉鎮區域的國有資產處置存在低價出租的現象，比如將山林低價長期出租。在縣國土局還了解到“收儲土地凈地不凈”問題，即庫存土地不同程度存在水電、桿線未遷移，未進行清表等，需要在出讓前花大量精力和時間進行處理，往往要在清表時對地上附屬物進行二次政策處理，造成另一種形式的國有資產流失。教育部門因為教育網點調整，很多鄉下校舍閑置，xx年以前的農村小校舍因為土地都為集體性質，基本上都已交給村集體使用。但之后的一些校舍，村集體向教育局要求使用，在雙方未辦任何手續的情況下就交給村里使用，似乎有些隨意，極易造成管理責任糾紛和國有資產的逐步流失，并為今后的回收處置增加難度。以上問題雖然大多是歷史原因造成的，但是否需要解決、如何解決，需要有關部門綜合考慮。

　　三、加強我縣國有資產經營管理的思考與建議

　　提高國有資產經營管理水平，進一步推進國有資產管理的規范化、市場化、制度化和資產運營效益最大化，實現國有資產保值增值，是當前我縣國有資產經營管理工作面臨的重要任務。要適應新形勢的要求，我們必須進一步解放思想，調整思路，用更加開放的思維、更加有效的機制、更有有力的工作做好國有資產經營管理文章。為此建議：

　　1.攻堅克難，確權處置強管理。管理是經營的基礎，要加強國有資產的經營管理工作，實現國有資產保值增值，首先必須全面加強國有資產管理工作。一要確權登記，集中解決賬外資產問題。隨著時間的推移，在當前越來越重視依法行政，講求程序到位的情況下，按正常程序解決賬外資產辦證問題幾無可能。而不抓緊解決這一問題，相關資產就不能確權和登記入賬，一些資產就會逐步失管、逐漸流失，更不用說盤活利用、保值增效了。而且，大量已入賬的國有資產雖然產權清晰，但也因為當年沒有辦證或多種原因辦不了證，同樣也影響了資產的運營管理。因此，縣政府和國資監管部門應高度重視，及時組織有關部門對賬外資產未辦證等情況進行全面的調查，研究制訂相應措施，一次性予以集中解決。國資辦要改變以往由各單位自行辦理的辦法，發揮牽頭和協調的作用，與相關單位一起摸清底細，分類辦理，并及時將確定的國有資產登記入賬。二要分類處置，解決小、散閑置資產難經營管理的問題。調研中了解到，目前許多閑置的國有資產規模小而分散，難以管理和運營。如收儲土地中邊角料難處置，全縣土地邊角料有xxx多畝都為山和邊坡等，很難進行盤活利用。這些土地邊角料如果不及時處理掉，必將長期閑置，是否可以作出租、拍賣等處理。按照當期形勢，恢復農村閑置校舍的辦學功能是不可能的，許多村小校舍大多確定為集體用地，完全可以把使用權由小學轉給村集體，由其管理、處置;一些有糾紛的閑置校舍也可以根據實際情況作公開拍賣或直接轉讓處理。針對多頭管理而造成失管的問題，征而未用土地和余留邊角土地要及時移交或給國資管理部門，有建筑的歸國資公司管理，純土地的歸土地收儲中心管理，以便統籌考慮管理和運營。國資辦對登記入賬的國有資產，凡是危舊有安全隱患的，都要加強監管，仍由主管部門管理的，也應由縣財政安排必要的維護資金。三要及時處理違規，解決歷史遺留問題。分清原因，以維持、修改完善以及廢除等方式合理處理遺留問題。要加強國有資產年檢和巡查工作，及時發現并解決收儲土地凈地不凈造成二次補償和廢棄土石方亂堆放造成二次搬運的問題，閑置房屋和土地違規出租等問題，對相關人員要進行責任追究，確保國有資產管理到位、處置規范。

　　2.統籌規劃，創新盤活提效益。國有資產經營管理的核心是價值管理，要通過資產流動轉化為資本實現價值最大化。為此，要采取多種方式不斷加大經營力度，發揮國有資本的導向功能、放大功能和扶持功能。一要增強意識，創新理念。思想上重視、觀念上轉變是保障國有資產保值增值的根本因素。要突破當前“登記就是管理、經營就是融資”的框框，在理念上做到四個轉變：一是變分散為集約。進一步創新管理模式，加大集中監管和運營的力度，把全縣各類國有資產一并歸入經營公司的經營范圍，這樣才能避免國資經營掛一漏萬，才能靈活高效地利用國有資產：二是變資產為資本。進一步拓展運營空間，加快國有資產的合理配置，通過各種方式把沉淀的國有資產轉化為流動的國有資本，激活資本增值潛力;三是變資源為財富。探索市場化的運作方式，授權經營有條件實施市場化資本性運作的國有資產，逐步實行資金籌措市場化、社會資源商品化，發揮國有資本“四兩撥千斤”作用，通過投資主體多元化和資產的流動性增值，實現政府投資成本最小化和效益最大化：四是變“經辦”為經營。必須突出經營業績，變被動辦事為主動運作，力求實現國有資產最大限度的保值增值。二要統籌安排，加快整合。按照集約經營和資本運作的國有資產經營管理理念，要進一步加強我縣國有資產經營管理，就必須加快資產整合進度，全縣應登記入賬的國有資產，不管是縣城區內的還是鄉鎮范圍的，非經營性的還是經營性的都要登記入賬。在此基礎上，制定規劃，全縣一盤棋統籌安排，堅持“集中有效資產、整合低效資產、盤活呆滯資產、消除無效資產”的思路，推進資源的高效整合，并與城市發展的整體規劃相融合。如對鳳凰山街道辦事處、農業局等商業黃金地段的行政事業單位辦公樓等國有資產，與老物資局區塊閑置資產開發利用結合起來，以置換等有效可行方式解決政策制約問題，將有關單位搬遷，以最大限度拓展城區國有資產運營和升值空間。城鄉閑置國有資產的處置要結合縣城產業發展來考慮，比如城鄉一些資產可以依托旅游產業的規劃建設而連為一體，一些鄉鎮范圍的閑置資產處置也可與具體的旅游、休閑農莊等項目結合起來。三要大膽探索，靈活運營。在國資監管和運營中，上海、珠海和深圳一直走在全國前列，被稱為三大模式，上海模式核心是打破條塊分割，實現資源充分整合;深圳模式的核心是減少委托代理的層級，從而降低交易成本、提高運營效率;珠海模式則主要是在管理上實現三個轉變，即政府職能管理變出資人管理、國有資產管理變國有資本管理，多目標管理變國有資產保值增值管理。從三大模式看，改革的重點不在于怎樣設置運營、管理的模式，而在于是否遵循集約、高效的目標要求。因此，要探索建立符合云和實際的新型國有資產營運體系，但無論采取在現有運營模式基礎上理順關系、加強監管、提高效率，還是建立起國資辦提出的“一輛跑車，四輪驅動”的集團化運作新模式(以縣國有資產經營有限公司為基礎，組建國有投資集團有限公司，將工業園區投資開發有限公司、新農村建設有限公司、城市建設發展有限公司、旅游發展有限公司四大專業性公司納入國投集團)，亦或是實行最簡單的城鄉分區域經營管理的模式，其著眼點落在是否集約、高效上，否則就會重走就創新而創新、造成新的資源浪費的老路。而在具體經營管理方式上，既要堅守政策底線，又要積極探索，大膽突破現有模式，靈活運作。

　　3.完善機制，強化領導增合力。近年來，我縣已經建立起一套國有資產管理、運營、監督機制，確保了國有資產經營管理工作的正常開展，但要進一步加強國有資產經營管理工作，還需要進一步完善機制，增強工作合力。一要強化領導意識。要將國有資產經營管理工作列入對各單位的考核，明確本單位的國有資產管理工作由單位一把手負總責，一把手工作調動時要對單位國有資產明細進行交接。認真落實xx號文件中“各行政事業單位、國資公司年度要進行資產財務審計”的規定，對一些垂直管理單位比如縣國土局等單位也要納入審計監督管理，適時協調其上級主管安排審計。通過上述措施增強單位領導的意識，切實加強國有資產經營管理工作。二要落實工作責任。縣政府有關文件已明確規定了國資辦、國資公司和行政事業單位的工作責任。但在現實中，相關工作責任并未落實到位，許多單位領導對有什么資產、由誰管、怎么管等并不清楚�？h國資辦應進一步加大監管力度，要與責任主體單位簽訂考核責任書，明確雙方的權利和義務，做到責任有主體、行為有規范、問責有對象，并定期不定期開展督促檢查;要協調各部門各司其職、協同配合，共同抓好國資經營管理各項工作;要加強國資辦機構建設，增強工作力量，并加強各單位國有資產經營管理人員的業務培訓，提升工作能力水平;要進一步完善國有資產管理的科學化、規范化、制度化建設，比如以公開招投標的方式規范國有資產出租行為，等等。三要健全激勵機制。建立健全國有企業經營業績考核體系，根據不同企業特點，設置盈利水平、投資狀況、管理質量、國有資產保值增值情況等考核評價內容和指標，促進各國有企業體制改革，加快建立現代企業制度。要建立激勵機制，將企業經營業績與經營者薪酬待遇、選拔任用等掛鉤，以發揮考核的導向作用。要從實際出發，根據資產統一經營管理與確保各部門、各單位利益的原則，制定相關保障政策，確保部門利益不受損，從而有效克服部門的利益思想，激發主動參與經營管理工作的積極性，使全縣各部門形成合力，共同推進國有資產經營管理工作。

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