對糧食流通監督檢查問題的探討
XX市糧食局：
《糧食流通管理條例》（以下簡稱《條例》）已頒布實施兩年多，應該說《條例》的出臺和實施，一方面說明糧食作為關乎國計民生的特殊商品在我國社會經濟生活中的特殊地位；另一方面說明立法者的立法旨意，就是從立法的高度保護農民的利益，調動農民的種糧積極性，維護我國的糧食安全。因此，《條例》作為特殊法規的出臺和實施，對規范糧食經營者的經營行為，維護糧食流通市場秩序，保護農民的利益有著重大的現實意義。
然而，《條例》頒布實施后的兩年多的實踐，也有一些現實問題需要提出來共同研究，以便《條例》更趨完善和更具可操作性。
一、“多頭執法”，行政效率低下。
《條例》賦予包括糧食行政主管部門、工商、質監、衛生、物價、發改委、財政等部門對糧食流通市場的管理職能。涉糧管理部門如此之多，這說明立法者對糧食這一特殊商品重視的程度。按理說，如此眾多部門管理單一商品的市場流通，這一商品市場就應更加有序規范。然而，在執法實踐中，由于多頭執法監管，其行政效率往往低下，執法效益未必良好。例如，對“無證收購”的查處，工商部門既可以“查”，也可以“處”。而糧食行政主管部門只可“查”，卻無權“處”，“查”“處”是相分離的。糧食行政主管部門在監督檢查過程中發現“無證收購”的行為，只能以“舉報人”的身份舉報或移送給工商部門處理。至于工商行政部門是否予以處罰，糧食行政主管部門不得而知。從某種意義上說，糧食行政主管部門由于有職無權或這種職權相分離的監督體制，其行政監督檢查的積極性就會打折扣。再如，糧食加工企業的監管也是分而設之的。原糧的監管是由糧食行政主管部門負責，而加工過程的'質量監管由質監部門負責，進入流通領域后又是由工商行政部門負責，這就極有可能導致糧食加工企業加工的產品質量監管不到位、其監管責任難以分清的問題。由于糧食這一商品的特殊性，其關乎人類的生命健康，監管責任是非常重大的，往往因監管不到位，劣質糧食商品流入市場或劣質原糧進入加工企業的事情時有發生，一旦要落實責任，那么是原糧質量監管不到位還是加工過程的監管不到位？
二、《條例》的某些條款不易操作。
《條例》規定，糧食收購者，應當執行國家糧食收購質量標準，按質論價，不得損害農民和其它糧食生產者的利益�！稌盒修k法》規定，糧食收購者未執行國家糧食質量標準的,由糧食行政主管部門責令改正、予以警告，警告后仍不改正，并造成農民或其它糧食生產者的利益受到損失的，可以處10萬元以下的罰款；違規數量較大的，可處10萬元以上20萬元以下罰款；情況嚴重的，由糧食行政主管部門取消糧食收購資格。乍一看，此條在實踐中操作不難，然而，仔細分析研究，實際上很難操作。作為一般糧食收購者在收購經營中，都低于國家要求質量標準收購，比如今年收購小麥，要求水分在13.5%以內收購，而絕大數收購者都控制在13.5%—14.5%，其經營行為非但沒有損害農民或種糧者的利益，相反地使農民或種糧者免去整曬糧食的麻煩；在收購價格上，也是按照市場競爭形成的價格收購，顯然不存在損害農民或種糧者的利益的問題。故此非但不可處罰，也不應該處罰。況且，怎樣才算損害農民利益，應該有一個明確的界定。
還有，糧食收購者未及時向售糧者支付售糧款，經售糧者舉報并查實，由糧食行政主管部門責令改正、予以警告�！稐l例》規定，按照所欠時間的長短，確定其罰款的額度。在實踐中，我們發現，就南通地區而言，農民直接向收購者出售糧食的幾乎沒有，而是農民在家門口直接將收獲的糧食出售給那些“游村串戶”收購糧食的糧販子，也即所謂“農民經紀人”。而“農民經紀人”再將收購的糧食出售給領有《糧食收購許可證》的糧食收購者。很顯然，“農民經紀人”與“糧食收購者”是糧食經營者之間的關系，即使他們之間存在欠付款問題，嚴格地講也難以適用此條，而應該依據《合同法》來規范。
這里有必要就“糧販子”的問題進行討論。所謂“糧販子”也即所謂“農民經紀人”，他們“游村串戶”直接從農民手中收購糧食，他們才是真正的糧食收購者，而這些大量的“農民經紀人”的收購行為恰恰是《條例》難以規范的。由于這些人素質的參差不齊，且又沒有經過任何法律知識的培訓，農民的利益往往由于他們當中一些人的違法而直接受到損失。因此，怎樣規范這些人的收購行為值得立法者去認真研究。
《條例》規定,跨省收購糧食應當向收購地的縣級人民政府糧食行政管理部門備案并定期報告糧食收購數量。按照工商登記的一般要求，經營地點應當與登記相一致，從某種意義上說，即使按《條例》不可實施處罰，亦可按照工商登記的法規進行處罰。再者，跨省只須備案，跨縣收購又該怎么規范？
《條例》規定，運輸糧食應當嚴格執行國家糧食運輸的技術規范，不得使用被污染的運輸工具或者包裝材料運輸糧食。這就要求糧食行政主管部門對糧食的運輸進行事前監督、事中監督和事后檢查，而事前對運輸工具的檢查，糧食行政主管部門的監督檢查人員在其職權范圍內很難有大的作為，或者說很難具體操作。
以上僅對《條例》的幾個條款作了簡單的分析，至于對像《條例》規定的最高最低庫存量以及是否執行糧食的應急預案、對操縱糧食價格的認定等條款就更容易出現爭議。
因此，我們在看到《條例》積極意義的同時，更要在實踐中就貫徹《條例》的過程中所存在的問題進行深入的探討和研究，并將意見反饋給立法機關，以使《條例》從法律意義上更趨完善和更便于操作。同時，我們還應該看到，各地有著不同的具體情況，應該制定各地的《實施細則》。
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