社會救助資源的調(diào)研報告

社會救助資源的調(diào)研報告

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　　一、低保福利捆綁問題

　　目前,社會救助標(biāo)準(zhǔn)普遍偏低是一個不爭的事實(shí),低保救助根本不足以使受助者能夠完全依賴救助金而生活。對大多數(shù)低保戶而言,低保救助金只是其家庭收入的一個方面。低收入和貧困戶爭相進(jìn)入低保,一旦進(jìn)入,即使收入有改善也不愿意退出。這一事實(shí)與福利依賴看起來相矛盾。主要原因是低保資格附帶著很多連帶利益,例如,很多輔助性的社會救助制度如醫(yī)療、教育和住房保障等都是優(yōu)先甚至完全針對低保戶的。如果失去低保資格,就會自動失去這些利益,而這些幫助對很多低保戶來說更為重要。這也是眾多有勞動能力的低保戶并不是不愿意工作,他們?yōu)楸３制涞捅ＹY格,要么隱瞞工作或收入,要么對找工作采取消極的態(tài)度,甚至在工作與低保資格發(fā)生沖突時,寧愿放棄工作也不愿放棄低保資格。

　　現(xiàn)行社會救助制度強(qiáng)調(diào)生存,忽視發(fā)展,只能“保肚皮”,不能“保臉面”。低保制度本質(zhì)上是收入維持制度,意在保障受助者的基本生活,政策目標(biāo)是提供最低層次的保障和最低限度的穩(wěn)定,從這個意義上講,這項(xiàng)制度本身是“被動的”和“消極的”,并不能幫助受助者脫貧,卻導(dǎo)致一批有勞動能力的低保對象長期依賴福利為生。

　　(一)福利依賴造成的影響

　　社會福利原本是使窮人與低收入階層免于生存危機(jī)，國家的福利可以保障他們的基本生活，可以為貧困人員公平參與社會競爭提供保障，通過各種措施來滿足他們在生活服務(wù)、保健、教育等方面的福利需求。但是低保對象的福利依賴、不愿勞動的問題卻日益加重，如果這樣的情況不采取措施加以制止，會造成嚴(yán)重的影響。

　　1.會增加政府長期的負(fù)擔(dān)，降低人民的生活水平。隨著社會福利覆蓋面和服務(wù)深度的發(fā)展，社會福利支出占gdp的比列也明顯上升。我國是發(fā)展中國家，經(jīng)濟(jì)處于上升發(fā)展的狀態(tài)，當(dāng)具有剛性的社會福利依賴的增加會造成過重的財政負(fù)擔(dān)，影響人民的生活水平。

　　2.影響勞動者就業(yè)積極性，造成人際效仿。具體的低保制度中能給低保對象家庭帶來的福利收入。當(dāng)工作收入增加多少時，低保金相應(yīng)減少多少而總體收入基本不變。那么，部分社會成員當(dāng)然缺乏動力和就業(yè)意愿。同時，社會福利使得部分低保家庭的基本生活得到了保障而無后顧之憂。人們不用勞動照樣可以生活，甚至有的能工作的家庭還不如低保家庭依靠國家低保生活得自在悠閑。這樣就會形成更多的社會福利依賴。

　　3.造成道德責(zé)任的缺失。從發(fā)達(dá)國家和地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)以及我國的實(shí)際情況可以看出，要求社會福利政策和制度具有前瞻性、全面性和科學(xué)性，既要對貧困社會成員進(jìn)行有效的福利救助，體現(xiàn)社會公平，滿足社會成員的基本需求，保障社會成員的基本權(quán)利，又要有助于促進(jìn)被救助者能夠在自助和他助的基礎(chǔ)上，尋找自我發(fā)展的道路，努力參與社會、經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，成為自食其力的勞動者。既要體現(xiàn)社會公平又要促進(jìn)發(fā)展效率;既要保障社會成員的公民權(quán)利又要履行社會成員的基本義務(wù);既要增進(jìn)社會福利又要強(qiáng)調(diào)道德責(zé)任。

　　(二) 對策及建議

　　首先，要積極探索實(shí)施適度普惠型福利的可能性。除了“三無”人員之外，在職人員與退休人員的貧困率值得社會關(guān)注，雖然人數(shù)占“低保”總數(shù)不大(4%左右)，但卻反映了社會保障程度偏低的現(xiàn)象和一定程度的歷史“欠賬”問題。一方面，勞動工資制度有無得到嚴(yán)格地執(zhí)行，“低工資”所帶來的貧困問題還不能得到有效解決。在我國，由于普惠型福利基本上是一個空白，需要社會救助的人群非常龐大，沒有保險保障的高風(fēng)險人群大量存在，導(dǎo)致貧困家庭為了享受到和低保資格捆綁到的一起的保險保障而被困在其中;對于有勞動能力的低保家庭，要把低保福利和其他捆綁福利拆開。就是說低保戶并不當(dāng)然享受與之捆綁在一起的其他福利，比如醫(yī)療保險、教育救助等。這樣有助于減少低保福利的替代率和對勞動積極性的削弱。

　　其次，堅(jiān)定不移地深化社會經(jīng)濟(jì)體制改革,實(shí)現(xiàn)下崗失業(yè)人員再就業(yè),是解決福利依賴的根本出路。下崗失業(yè)人員在就業(yè)競爭中往往處于弱勢地位,尤其是“4050”人員。應(yīng)該通過專項(xiàng)措施促進(jìn)下崗失業(yè)再就業(yè),

　　第三、改進(jìn)社會救助的實(shí)施程序，尤其是對低保動態(tài)管理程序。改進(jìn)方向包括專職人員的配備、資產(chǎn)和收入核查的程序、各部門的信息共享、喪失勞動能力鑒定等。這樣做的目的是減少申請障礙以及使隱性收入顯性化。對于參加工作的低保戶、在計(jì)算其救助金時，應(yīng)當(dāng)給予一定比例的.獎勵，或者免除一定的收入額。以上問題制約低保政策的調(diào)節(jié)作用，必須很好地加以解決，提出以下建議:

　　1、推行“低保”人員重新就業(yè)申報制度。要告知申請低保的人員，自覺履行再就業(yè)申報條例，一旦再就業(yè)就應(yīng)當(dāng)及時向社區(qū)、街道或區(qū)民政部門申報經(jīng)濟(jì)收入，自覺要求相關(guān)部門根據(jù)收入狀況扣減或停發(fā)低保費(fèi)。與此配套建立對低保違規(guī)行為的處罰制度。對享受低保的人員如果謀求到新的工作崗位或獲得了新經(jīng)濟(jì)來源必須及時申報，否則一經(jīng)查實(shí)，不僅追回發(fā)放的低保費(fèi)，還要對其進(jìn)行罰款。當(dāng)然光平社區(qū)、街道及民政部門追回發(fā)放的低保費(fèi)任然有太多困難，應(yīng)該賦予一定法律效應(yīng)，與其他部門建立聯(lián)動機(jī)制，共同執(zhí)行。

　　2、救助漸退時間應(yīng)當(dāng)適當(dāng)延長。目前，實(shí)施救助漸退政策的城市，從開始工作到低保金全部不發(fā)的太短。因?yàn)橛行┎徽��?guī)企業(yè)錄取員工之后往往在三個月后就無故辭退員工，這樣義得重新申請低保。而從申請低保到確定成為低保對象往往又需要一兩個月時問審查，這期間既沒有工資，也沒有低保，生活便沒有了保障。所以，救助漸退的時間最好延長。

　　3、建議對有勞動能力的部分低保對象規(guī)定救助期限。規(guī)定救助期限的目的，主要是明確身體健康的福利享受者應(yīng)當(dāng)承擔(dān)社會責(zé)任和履行相應(yīng)義務(wù)，避免產(chǎn)生長期的福利依賴者。

　　二、社會救助制度“碎片化”問題

　　當(dāng)前，我國發(fā)展進(jìn)入新階段，改革進(jìn)入攻堅(jiān)期和深水區(qū)，一系列重大問題和尖銳矛盾逐步浮出水面，制約著經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展。就社會救助工作來說，建立一套打破“碎片化”、逐步實(shí)現(xiàn)“一體化”的救助制度勢在必行。

　　(一)成因分析

　　現(xiàn)階段，我國社會救助制度主要分為最低生活保障、特困人員供養(yǎng)、受災(zāi)人員救助、醫(yī)療救助、教育救助、住房救助、就業(yè)救助、臨時救助共8類，并由多個部門分頭負(fù)責(zé)。其中最低生活保障、特困人員供養(yǎng)、受災(zāi)人員救助、醫(yī)療救助、臨時救助這5類由民政部門負(fù)責(zé)(其中的醫(yī)療保險又由人社、計(jì)生衛(wèi)生部門負(fù)責(zé));教育救助由教育部門負(fù)責(zé);住房救助由住建部門負(fù)責(zé);就業(yè)救助由人社部門負(fù)責(zé)。一些地方還建立了司法救助、取暖救助等制度。單從民政內(nèi)部來看，又分散在多個處室�？梢哉f，社會救助不僅體系“碎”，而且分支“碎”;不僅面上“碎”，而且點(diǎn)上“碎”。其次，“碎片化”矛盾突出。社會救助“碎片化”問題，是隨著社會保障制度的全面建立和社會救助分類越來越細(xì)、覆蓋面越來越寬、受助人群越來越多而出現(xiàn)的新情況和新問題。社會救助的“碎片化”，必然導(dǎo)致九龍治水、政出多門，難以從經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展全局和困難群眾生活實(shí)際的雙重角度來考慮與實(shí)施救助工作，救助的對象、標(biāo)準(zhǔn)、程序、目標(biāo)等諸多方面也難以有效銜接，多頭救助、遺漏救助、重復(fù)救助等現(xiàn)象不可避免，“托底線、救急難、可持續(xù)”的救助原則也受到了沖擊和影響。第三，“碎片化”不能回避。破解社會救助“碎片化”問題，涉及到多個管理部門和一些深層次問題，推進(jìn)過程中必將遇到諸多困難和阻力。但問題不能回避，發(fā)展瓶頸早晚要破解。我們應(yīng)站在適應(yīng)改革發(fā)展形勢、順應(yīng)困難群眾生活需要的角度來面對這一矛盾。當(dāng)前，要全面破解“碎片化”問題還為時過早，因此應(yīng)從“破冰”的角度，先打開“一扇窗”，而后持續(xù)給力、循序漸進(jìn)、逐步解決。

　　(二)對策及建議

　　1.破冰“碎片化”須信息互通、資源共享，破冰“碎片化”、推動“一體化”的基礎(chǔ)是實(shí)現(xiàn)救助信息“一體化”，即搭建一個互聯(lián)互通、公開透明、資源共享的居民家庭經(jīng)濟(jì)狀況信息平臺，切實(shí)把各類“信息孤島”有機(jī)連接起來，形成一套全面系統(tǒng)、互通共享的“信息體系”，為社會救助各管理部門科學(xué)施救提供基本依據(jù)。一要健全核對機(jī)構(gòu)。成立各級居民家庭經(jīng)濟(jì)狀況核對機(jī)構(gòu)，是確保有人核對、有機(jī)構(gòu)核對、有可能實(shí)現(xiàn)信息互通的基礎(chǔ)環(huán)節(jié)。去年來，我省積極推動在各級成立居民家庭經(jīng)濟(jì)狀況核對機(jī)構(gòu)，已實(shí)現(xiàn)省、市、縣三級全覆蓋。目前，急需健全這一機(jī)構(gòu)。首先應(yīng)通過內(nèi)部調(diào)劑、政府購買服務(wù)、設(shè)置公益性崗位等多種形式，切實(shí)配齊配強(qiáng)工作人員;其次應(yīng)及時設(shè)立辦公場所，配備電腦、打印機(jī)等必要的工作設(shè)施;第三應(yīng)想方設(shè)法解決工作經(jīng)費(fèi)問題，使核對機(jī)構(gòu)盡快運(yùn)轉(zhuǎn)起來，真正發(fā)揮其作用。二要強(qiáng)化核對合力。要變各類“信息孤島”為“一體化信息庫”，僅靠各級核對機(jī)構(gòu)是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。作為主管核對工作的民政部門，應(yīng)按照相關(guān)規(guī)定，牽頭社會救助各管理部門，攜手監(jiān)察、統(tǒng)計(jì)、金融等相關(guān)部門，盡快建立分類別、跨部門、多層次的居民家庭經(jīng)濟(jì)狀況核對機(jī)制，不斷強(qiáng)化核對合力、增強(qiáng)核對實(shí)效，為實(shí)現(xiàn)社會救助信息互通共享奠定基礎(chǔ)。三要建立信息系統(tǒng)�！渡鐣�救助暫行辦法》明確：“縣級以上人民政府應(yīng)當(dāng)按照國家統(tǒng)一規(guī)劃建立社會救助管理信息系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)社會救助信息互聯(lián)互通、資源共享。”為此，縣級以上人民政府應(yīng)提早謀劃建立覆蓋各救助類別的信息系統(tǒng)。民政部門應(yīng)按照政府的統(tǒng)籌謀劃，積極開發(fā)信息系統(tǒng);社會救助各管理部門應(yīng)主動配合完善信息數(shù)據(jù)。力爭盡快建成橫向互聯(lián)社會救助各管理部門、縱向互通社會救助各業(yè)務(wù)部門的信息系統(tǒng)。四要堅(jiān)持動態(tài)管理。居民家庭經(jīng)濟(jì)狀況不是靜止的，而是不斷變化的，因此信息管理也應(yīng)采取動態(tài)的方式進(jìn)行。一方面，要按程序、按要求全面核對初次申請救助家庭的經(jīng)濟(jì)狀況，并及時錄入他們的相關(guān)信息。另一方面，要定期復(fù)查、復(fù)核、復(fù)對已經(jīng)接受救助家庭的經(jīng)濟(jì)狀況，適時更新相關(guān)數(shù)據(jù)。再一方面，要圍繞 “救急難”的原則，對因各種突發(fā)性、臨時性原因?qū)е禄�本生活出現(xiàn)困難的家庭，要及時收集和補(bǔ)充他們的信息�？傊�，信息管理要動態(tài)化，要有進(jìn)有出、隨進(jìn)隨出，努力提高救助信息的準(zhǔn)確性、時效性和權(quán)威性。

　　2.破冰“碎片化”當(dāng)理順機(jī)制、務(wù)實(shí)推進(jìn)。破冰“碎片化”的關(guān)鍵在于理順機(jī)制。各級應(yīng)著眼在現(xiàn)行體制內(nèi)不斷建立和完善打破“碎片化”的運(yùn)行機(jī)制，逐步推動體制改革，最終實(shí)現(xiàn)社會救助“一體化”。當(dāng)前，至少應(yīng)理順“五個機(jī)制”。一是政策聯(lián)動機(jī)制。《社會救助暫行辦法》的出臺和實(shí)施，為推動社會救助“一體化”提供了機(jī)遇。同時，社會救助橫向各管理部門應(yīng)盡快出臺配套措施、縱向各業(yè)務(wù)部門應(yīng)盡快出臺相應(yīng)的方案或細(xì)則，不斷強(qiáng)化“一體化”意識，凝聚“一體化”合力，努力使社會救助在政策上、對象上、程序上、目標(biāo)上、措施上相互銜接，逐步達(dá)到宏觀統(tǒng)、微觀分，面上統(tǒng)、點(diǎn)上分，主體統(tǒng)、個體分。二是工作協(xié)調(diào)機(jī)制�！渡鐣�救助暫行辦法》指出：“縣級以上人民政府應(yīng)當(dāng)將社會救助納入國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃，建立健全政府領(lǐng)導(dǎo)、民政部門牽頭、有關(guān)部門配合、社會力量參與的社會救助工作協(xié)調(diào)機(jī)制。”縣級以上人民政府應(yīng)著力健全這一機(jī)制，定期組織聯(lián)席會議、通報有關(guān)情況、協(xié)調(diào)工作矛盾、研究解決棘手問題，不斷把社會救助“一體化”推向前進(jìn)。民政部門應(yīng)全力做好相關(guān)基礎(chǔ)和服務(wù)保障工作，努力發(fā)揮牽頭作用。三是急難救助機(jī)制。救急難，是《社會救助暫行辦法》的重點(diǎn)內(nèi)容，政策上涉及到救助工作的方方面面，對象上既包括低保對象，也包括非低保對象，需統(tǒng)籌規(guī)劃，合力施救，持續(xù)推進(jìn)。救急難，主要通過臨時救助來實(shí)施。以社會救助經(jīng)辦機(jī)構(gòu)為依托，充分利用各級政務(wù)大廳、綜合服務(wù)窗口等平臺，盡快建立健全“一門受理、協(xié)同辦理”機(jī)制，切實(shí)暢通救助申請和受理渠道，優(yōu)化工作流程，及時受理、轉(zhuǎn)辦申請救助事項(xiàng)，確保困難群眾求救有門、受助及時。四是分類整合機(jī)制。當(dāng)前，首先需要解決社會救助各管理部門內(nèi)部 “碎”的問題。比如，民政涉及的最低生活保障、特困人員供養(yǎng)、醫(yī)療救助、臨時救助由社會救助處負(fù)責(zé);受災(zāi)人員救助、冬令春荒救助由救災(zāi)處負(fù)責(zé);孤兒、孤殘救助由社會福利和慈善事業(yè)促進(jìn)處負(fù)責(zé);流浪乞討救助由社會事務(wù)處負(fù)責(zé)。應(yīng)采取科學(xué)有效的辦法，逐步進(jìn)行整合，努力化“大碎”為“小碎”、化“多片”為“少片”，不斷推進(jìn)內(nèi)部救助“一體化”。五是監(jiān)督管理機(jī)制�！渡鐣�救助暫行辦法》要求：“縣級以上人民政府及其社會救助管理部門應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對社會救助工作的監(jiān)督檢查，完善相關(guān)監(jiān)督管理制度。”為此，縣級以上人民政府應(yīng)按照這一要求，盡快建立統(tǒng)籌監(jiān)管機(jī)制，適時組織財政、監(jiān)察、審計(jì)等部門依法對社會救助資金、物資籌集、分配、管理使用等情況進(jìn)行監(jiān)督;社會救助各管理部門應(yīng)分類建立監(jiān)管機(jī)制，適時對職能內(nèi)救助情況進(jìn)行監(jiān)管。同時，還應(yīng)將救助條件、標(biāo)準(zhǔn)、程序以及受助對象等公布于眾，自覺接受社會監(jiān)督，促進(jìn)社會救助陽光透明、公平公正，切實(shí)為推動“一體化”提供良好的外部氛圍。

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