城鄉統籌背景下我國農村社會保障的制度設計

城鄉統籌背景下我國農村社會保障的制度設計

　　論文關鍵詞:城鄉統籌　農村社會保障　制度設計

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    論文摘要:在城鄉一體化進程中，構建城鄉統籌的社會保障體系，對于維護社會穩定、實行計劃生育國策、促進農村經濟社會全面發展具有重要意義。而建立城鄉統籌的社會保障制度，應從以下幾方面著手:建立農村居民最低生活保障制度、醫療保障制度和多層次的養老保障體系，解決農村居民“生有所靠、病有所醫、老有所養”的問題，同時多渠道籌集社會保障資金。

    現代社會保障制度是社會化大生產的產物，是國民收入的再分配。和諧社會的構建離不開完善的制度框架，社會保障制度作為一項重要的“社會安全制度”，其完善與否，直接影響到和諧社會的構建。農村社會保障制度是我國社會保障制度的重要組成部分。改革開放以來，我國農村經濟得到了較大發展，但農村社會保障制度卻嚴重滯后，尤其是隨著改革的深入，城鄉差距逐步擴大，農村社會保障制度已經成為城鄉統籌發展的一大障礙。因此，為了解決我國的“三農”問題，統籌城鄉經濟社會全面協調發展，增加農民的收入，實現全面建設小康社會目標，必須加快我國農村社會保障制度建設的步伐。

    一、中國農村社會保降現狀與存在的問題

    改革開放以來，我國逐步在城市建立起了比較完善的社會保障體系，而在廣大的農村，社會保障制度的建設卻遠遠滯后。近幾年，農村地區開始實行養老保險、合作醫療和最低生活保障的改革試點，真正意義上的社會保障才剛剛起步，但是統籌層次低，覆蓋面小，共濟性差，管理水平低，可持續性較弱的現象仍然十分突出。概括起來看，農村社會保障存在著以下問題:

      (一)農村社會保障實施標準偏低

    現行的經濟體制改革不僅沒有打破原有的城鄉居民之間社會保障的不公平狀況，反而有所強化。第五次全國人口普查結果顯示，我國城鎮人口為4.56億人，占全國總人口數的36.09%，農村人口為8.07億人，占總人口數的63.91%。而根據勞動和社會保障部、國家統計局發布的候矛動和社會保障事業發展統計公報》的數據，36%的城鎮居民享受的養老、失業、醫療、工傷、生育社會保障支出占社會保障支出總數的99.6%，而占全國人口總數64%左右的農民享受的社會保障支出僅占總數的0.4%。由此可以看出，在投入一定的情況下，這種城鄉分割的二元社會保障實際上是以犧牲農民的利益為代價的，國家將本應平等投向全社會的社會保障資金中的大部分投向了城市，廣大農民卻無緣與城鎮居民一道共享社會經濟發展成果。

      (二)傳統的家庭保障功能的淡化

    長期以來，我國農村的社會保障是依靠集體積累、家庭自主和土地來完成的。隨著社會的轉型，這三條保障線的保障功能已呈現出日益弱化的趨勢。從家庭養老方式來看，隨著中國農村經濟的發展、社會的變遷，傳統的農村家庭保障基礎已經發生動搖，家庭保障正面臨著多方面的挑戰和困難，主要體現在以下幾方面:首先，計劃生育政策的推行，使得獨生子女日益增多，農村核心小家庭迅速增加，家庭人口結構朝著4-2-1或6--2-1的方向發展，一對夫妻可能要贍養4-6個老人，撫養1個小孩。家庭規模的縮小，進一步弱化了家庭的養老功能。其次，農村人口的流動給老年人的照料帶來了難題。從總體上看，農村的流動大軍主要表現為青壯年人口的流動，進廠、進城務工之后，這部分人的價值觀念、生活態度等發生了很大變化，他們中的大部分都不愿意再回到農村，因此，希望他們采取傳統的養老方式去照料老人的可能性降低，而把老人接到城里來照顧也不現實。第三，人口老齡化也給農村養老問題帶來了巨大的壓力。根據人口統計資料，2000年我國60歲以上的老年人有1.28億，占總人口的10.2%。人口學家預測，到2020年我國農村65歲以上老人的比例是14.0%-17.7%。屆時，中國農村將完全進入一個老齡化社會。

      (三)土地保障功能的弱化

    從土地保障來看，土地長期占有重要地位。這也是一部分人認為農民已經擁有了土地提供的保障，因而國家不需要再對農民承擔社會保障責任的理由。然而，問題的關鍵在于:土地究竟能夠在多大程度上滿足農村居民對生活保障(包括養老、醫療等方面)的需求？首先，由于農村人口增加和耕地減少所導致的人地矛盾更加突出。目前我國1/3的省市人均耕地不足1畝，有666個縣低于聯合國制定的0.8畝的警戒線，463個縣低于0.5畝的危險線。加之農戶種地成本上升，單純依靠土地越來越難以維持生計，一些農民寧愿拋荒土地或無償轉讓給他人耕種也要外出打工，充分說明了土地的保障功能已不能與改革開放初期相提并論。而且，隨著農民非農就業機會的增加和農民收入來源的多元化，來自農業和土地的收入占農民總收入的比重日漸下降。其次，盡管農民手里有土地使用權證，但卻無法阻止鄉政府及村委會對土地使用權的強制性轉讓。一個顯見的事實是，近些年由于工業化、城市化的擴張，耕地數量不斷減少，部分農民甚至完全喪失了土地。同時，由于不少征地項目沒有給農民合理的補償，沒有妥善解決農民的長遠生計，對失地農民的就業和養老保障沒有做出制度性安排，導致這部分人既喪失了擁有土地所帶來的社會保障權利，又無法享受與城市居民同等的社會保障待遇，成為“種田無地、就業無崗、低保無份”的“三無”人員。

    二、構建城鄉統籌的社會保障體系的意義

    社會保障體制的建設是實現城鄉統籌協調發展的基礎。共享社會經濟發展成果，享有社會和國家提供的各種社會保障，是每個公民的一項基本權利。占總人口大多數的農民當然也不例外。建國以來，農民為國家工業化建設和社會經濟發展做出了巨大的犧牲和貢獻，然而工業化的收益卻幾乎為城市居民所壟斷。國家資源分配的不平等，使農業、農村、農民在為國家提供巨額積累的同時失去了自身的發展條件，城鄉差距、工農差距日益擴大，這對廣大農民來說是很不公平的。國家有責任對多年來農民利益的巨大損失做出相應的補償，將農民納入社會保障制度建設的范圍。概括起來看，在農村建立適度的社會保障制度，是國家對原有的社會資源配置方式進行調整，具有非常重要的戰略意義。主要表現在以下幾個方面:

      (一)是構建和諧社會的客觀要求

    構建和諧社會的出發點和歸宿是為了人的自由全面發展，如果把農民排斥在社會保障范圍外，農民基本生存權利都不能得到社會保障，和諧社會無從談起，社會再發展，也無法真正體現“以人為本”的社會價值;另一方面，“以人為本”只有在和諧社會中才能得到體現。公平建立農村社會保障制度，妥善協調各方面的利益關系，實現社會利益的分配和諧，是和諧社會的真實體現。如果沒有一個公平社會保障體系，特別是如果沒有一個包含廣大農民在內的從養老到醫療、失業等項目的社會保險體系，構建和諧社會就會缺乏堅實的政治、經濟和社會基礎，或者說，離開了這個堅實的基礎，和諧社會就無法實現。社會公平是社會主義和諧社會的一個重要標志，建立農村社會保障制度，是社會主義和諧社會建設的客觀要求。

      (二)可以最大限度地維護社會穩定

    社會保障制度的主要功能是充當社會的“安全閥”或“減震器”。據調查，世默城鄉居民收入差距超過25:1的國家只有4個，而我國的城鄉收入差距為3.3:1。巨大的城鄉差距，對我國社會穩定產生了極為不利的影響，而且這種不利影響隨著市場經濟的發展而呈現日益顯性化、擴大化及矛盾聯動性的特征。農村社會的不穩定比以往任何時候都更容易波及到城市，而農村又是構成我國社會的基礎，因此，中國社會的穩定有賴于農村社會的穩定。社會保障通過國民收入再分配的方式，調整國家對原有社會資源的配置，從而可以消解人們由于社會分配不公引起的不滿和對抗情緒，最大限度地體現社會公平。
    (三)有利于推行計劃生育的基本國策

    中國農民素有“養兒防老”的傳統。在農村生產力不發達、社會保障制度不完善的情況下，農民的這種觀念依然存在，生育(兒子)實際上成了他們獲得保障的一種成本最低的投資。通過建立完善的社會保障制度，為農民提供最基本的養老保險，有助于改變人們只有兒子才能養老的觀念，從政策導向上引導人們正確的生育行為，使計劃生育的基本國策得到更好地推行，促進人口、資源、環境與社會的可持續發展。

      (四)促進農村經濟社會全面發展的需要

    對我國農業的發展，鄧小平提出了“兩個飛躍”的思想:第一個飛躍，是廢除人民公社，實行家庭聯產承包為主的責任制。第二個飛躍，是適應科學種田和生產社會化的需要，發展適度規模經營，發展集體經濟。而要實現第二個飛躍，一方面需要土地集中經營，這必須以農業勞動力能夠順利進入非農產業為前提，另一方面，還需構建農村社會保障制度，使農民能夠有效抵御各種風險，免除其后顧之憂。這兩方面是相輔相成的。只有建立比較健全、完善的農村社會保障制度，農民的生活有了有效保障之后，才能降低他們對土地的依賴，才有可能替代土地保障，推進農業的規模經營和農業現代化進程，促進農村社會的全面進步。

    三、建立新型農村社會保障的制度設計

    城鄉統籌發展要求建立與現代化進程相適應的新的社會整合機制，農村社會保障制度作為保障社會秩序、保障階層流動的機制，在其建立過程中，應當發揮政府的主導作用，合理調整社會成員對公共資源的占有情況，促進城鄉統籌協調發展，讓全體社會成員共享社會經濟發展成果。目前建立城鄉統籌的社會保障制度，應從以下幾方面著手:建立農村居民最低生活保障制度、醫療保障制度和多層次的養老保障體系，解決農村居民“生有所靠、病有所醫、老有所養”的問題，同時多渠道籌集社會保障資金。

      (一)建立農村居民最低生活保障制度實行最低生活保障

    最低生活保障制度是指公民在遭遇各種自然、經濟、社會風險后，經個人及家庭盡最大努力仍不能維持生存時向其提供滿足最低生存需要的一種社會救助制度。它是公民抵御風險的最后一道防線。由于低保制度具有剛性和不可逆性，一旦公布了低保標準，而在某一時期又不能兌現，極容易產生社會不安定因素，影響社會穩定和黨群關系。因此，在實際操作過程中，需要注意以下幾點:一是要根據當地經濟發展狀況、地方財政和村集體的承受能力、物價上漲指數和當地農村居民生活消費水平，科學確定最低生活保障線標準;二是要合理界定最低生活保障對象，條件是具有當地常住農業戶口、家庭人均收入低于最低生活保障線的農民;三是要完善農村最低生活保障配套措施，如教育救助制度、醫療費減免制度等。此外，要防止政策在執行過程中因為人情因素、“走后門”等出現歪曲變形，出現應保而未保、不應保而參保的情形。

      (二)建立新型農村合作醫療制度

    無論從養老還是醫療來看，農村老年人口都是我們全社會不容忽視的群體，他們極易生活在貧困和疾病的交叉地帶，可以說是社會保障制度最應當保障的階層。2003年，中央做出了佚于進一步加強農村衛生工作的決定》，確定從2003年起，逐步推行新型農村合作醫療制度。所謂“新型”，表現在統籌單位、經費來源和制度目標三個方面，即以市(縣)為統籌單位、個人繳費和政府資助相結合、以大病統籌為主。由于農村人口基數大，政府財力有限，所以短期內還不能建立覆蓋面很寬的醫療保障制度。對于廣大農民來說，疾病威脅主要是大病威脅，因此把合作醫療的著眼點放在保大病上的做法是適當的，可有效防止目前最突出的因病致貧、返貧現象。但從另一方面看，保大病就不可避免地要降低覆蓋率，起付線越高，受益面越窄。因此，“新農合”制度要在保大病的基礎上，探索大小兼顧的保障模式。有調查顯示，合作醫療已成為近年來最受農民歡迎的鄉村新政之一。

    (三)繼續探索和完善農村養老保障制度

    從國際上來看，在162個已建立養老保險制度的國家和地區中，有70個已對全部農村人口或農民實行了保障，其中有許多與我國的發展水平相當。我國“未富先老”的特殊國情更要求加快該制度的建設。但是從上個世紀90年代末期開始，農村社會養老保險工作基本上陷入停頓狀態。根據農村的經濟發展水平和文化傳統，家庭養老和自我養老在很長時間內仍然是解決農村養老問題的重要途徑。在有條件的地方，可積極開展農村社會養老保險工作，并注意處理好以下問題:一是政府應加大對農村社會養老保險的扶持，適當降低集體補助的比重，提高財政補助的比重，在市、縣、鄉三級財政上形成一個合理負擔的比例;二是考慮到我國的地區發展差距和農民的實際收入與保險意識，農村養老保險應實行差別對待的原則。東部地區具備投保條件的，可實行國家強制的社會養老保險體制，以逐漸轉變農民的觀念;中部地區少數省份具備投保條件，西部地區基本不具備投保條件，但部分農民具有保險意識，則可實行自愿原則;三是選擇合理的養老保險資金的籌集和繳納方式。在籌集和繳納方式上應實行差別對待:東部地區采取強制保險，以農民個人繳納保險費為主、集體補貼為輔;中部地區，采取自愿參加為主、個人繳納與政府補貼相結合;西部地區，采取自愿參加為主、個人繳納為輔，實行中央、省(區)、市(地區)三級政府補貼。此外，養老保險的建立要未雨綢繆，防止因繳費年限過短而導致保險資金入不敷出，也是為應對老齡化問題而提前做準備。同時，應轉變觀念，大力發展社區照顧和養老，提高社會化養老率。

      (四)多渠道籌集農村社會保障資金

    建立社會保障制度，真正的困難在于資金來源問題，即由誰出錢。在農村社會、經濟的轉軌期，政府應克服困難，改變觀念，加大中央財政對社會保障制度建設的轉移支付力度，遵循“多予、少取”的方針，尤其要向貧困地區農村傾斜。否則，單純依靠農村集體、社區或農民個人的力量，農村社會保障制度建設只會與城市的差距越來越大，“三農”問題會越變越糟，社會發展會越發不協調。為擴大農村社會保障資金來源，可采取以下措施:一是要調整各級財政的支出結構，提高社會保障支出在財政支出中的比例。從國際經驗看，發達國家的農村社會保障體制無一例外地得到了政府在財政上的支持;二是實行“土地換保障”，將農村養老保障制度改革與土地制度改革相結合。我們可以借鑒一些國家(如德國、法國等)在把農民納入社會保障體系時，用現代社會保障替代土地保障的做法，在堅持家庭聯產承包責任制的同時，進行一些有益的嘗試，如延長承包期，承認農民在承包期內對土地使用權的控制，準許其進入市場轉讓或出租，以獲取維系其養老的經濟來源，從而形成社會保障制度與土地保障之間的替代關系。

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