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公共事務與制度選擇
公共事務與制度選擇在當代社會，人心已經逐漸遠天道而近人事，人事也開始逐漸擺脫道德(修身)和政治(治國、平天下)而依歸經濟增長(物欲的滿足與自我的實現)。人類事務已經更加人間化、公私二元化了。人類事務的這一趨勢是福，也是禍。這是現代人要探討的最為形而上的問題，也是現代哲學所要解決的問題。本章將在把這些高度形而上學的問題擱置一邊的情形之下探討人間事務的性質以及處理方略的優選抉擇，政x與市場的基本關系，諾斯悖論的出路和在以霍布斯主權理論和韋伯式官僚制度為基礎的中央集權的國家之外的公共事務制度解決之道。本章認為，對于人間事務來說，單一的無政x的市場制度、強政x的政策治國、按規則辦事的法律治國等方案，均不是唯一合理的方略�？尚械姆铰詰撌墙o個人以充分的處理私人事務的自由，通過市場制度把可私化的公共事務化解為任由個人獨立處理的私人事務，通過政x選擇的政策方案和立法、司法組織確定的法律規則有節制地管理難以私化的公共事務，鼓勵生產，鼓勵貿易，鼓勵創新，鼓勵發展，保護個人經營私人事務的基本權益，維護市場制度。市場、政策、法治，三者的復雜的適當組合才是最可行的治國方略，才是真正的富國之道。從歷史的視角來看，市場、政策、法律治國的抉擇只是新近的事情，它替代帝國沖動時日方短，且隨時受到來自帝國沖動的壓力，而當帝國的沖動與當代建構理性結合在一起，擁有了韋伯式的龐大的官僚制度時，這一新近的替代更顯得脆弱。于是，在理性之外，充分開拓積累幾千年人類努力的東西方文明中可以作為市場制度和法律制度的基本遺產，遏制帝國的沖動，建設民主、立憲、自由、自治的res publica即開放的公共領域，并以此來建設市場制度的政治、法律、道德基礎，成了人類事務解決的可行的制度創新抉擇。
第一節 私隱公開
除了前世、后世的臆想事務，以及現世的所謂圣事之外，人間的事務大體上可以分為兩類：私人事務和公共事務。從經濟的角度來看，私人事務的理性目的是私人利益的最大化，它由此引起的收益完全由個人所得，它所導致的成本也完成由個人承擔，所有事務也必須由有關個人的充分努力才能完成。人們常說的“私益物品(private goods)"以及不太常說的“私害物品(private bads)"，均屬于私人事務的范疇。最典型的私人事務是完全個人化的事務，這就是所謂的“私(privacy)"。私往往是“隱”的，所以又叫“隱私”。
從經濟角度來看，私人事務在其完成過程中，收益與成本均是對稱的，因此它無需任何外在的力量去組織，也無需任何外在的監督和激勵措施，就可以有充分的激勵使私人利益最大化，即私益物品的發展能夠得到充分的發展，私害物品的供給能夠得到充分的遏制。相反，如果私人事務經常遭到外在力量的哪怕是善意的組織、監督或者激勵，私人事務的收益和成本的對稱性就會遭到扭曲，這時私益物品的發展就會因外在的力量而失去其天然的原動力，而私害物品的供給卻有可能得到極大的鼓勵。從人類社會的實踐來看，情形也的確這樣，除了個別石油國家之外，一個繁榮的社會，總是盡可能保證私的隱性，充分尊重個人在處理私事方面的理性選擇，絕不強制化私為公，充分保證個人全權處理私人事務的自由權利；而一個貧窮的社會，卻往往對私人事務橫加干涉，以私人理性不足為名，強制性地化私為公，清私滅私，限制甚至剝奪個人處理私人事務之自由權利。
私人事務的存在并非是無條件的。對于人來說，私人事務存在的先天條件是人天生就有自我意識，使得他在自由的時候，有享有自由的秉賦，在不自由的時候，有對自由的向往，有獨立生活的愿望。從可能性上來看，人也的確可以在一定程度上獨立生活，擁有自由所必需的享受孤獨的能力。人要享受自由，就應該學會并且有能力維持孤獨，而要做到這一點，不僅需要個人本身去獨立完成私人事務，需要個人有自治的勇氣，敢于承擔自治的責任，而且還需要整個社會給予適當的制度安排，保證個人自由、獨立地完成私人事務。只有個人有自治的勇氣和責任，只有整個社會建立保證自治的復雜的制度安排，個人才可能是自由的，個人才可能獨立地處理私人事務，私人事務完成過程的成本與收益的對稱性才能得到保證，私益物品才能得到最大限度的發展，私害物品也才能夠得到最大限度的遏制。相反，在一個社會中，人如果象螞蟻一樣，完全依靠集體來生存，沒有獨立的不受外在干涉的隱私，人們沒有處理私人事務的自由，每一個人都象螞蟻那樣只是一個龐大的蟻冢的一員，私事不隱，私人事務完全公開化，這時除非面臨極端困難的情形，否則私人物品的供給成本和收益的對稱性就會嚴重扭曲，搭便車等道德災難就會接踵而至，個人處理私人事務的積極性就會挫傷殆盡，整個社會也只能維持在饑寒交迫的水平，永遠與繁榮無緣。這就是凡是繁榮的社會也是自由的社會、貧窮的社會往往不是自由的社會的奧秘。這也是繁榮的社會一旦限制個人處理私人事務的自由就會失去繁榮，而貧窮的社會一旦提供處理私人事務的自由就會獲得繁榮的奧秘。
一言以蔽之，正是因為植根于人性深處的對自由的向往和承擔自治的勇氣和能力，才使得人能夠保持孤獨，保持作為個體之人的存在，同時也使得人能夠發揮個體的創造力，發揮個體的聰明才智，去享受繁榮，過上富足、體面的人的生活。也正因為如此，人才擁有了道德、人格和尊嚴。如果人象螞蟻那樣，只能靠集體來生存，不可能獨立生活，那么人就不成其為人，而成其為螞蟻，人也就談不上自由，談不上道德了，更談不上富足、體面和尊嚴了。
但是，人也并不能象老虎那樣，完全可以孤獨地生活。實際上，人雖然有能力享受孤獨，但是孤獨變成了完全的老虎式的孤立，個人的能力是不可能支撐富足而體面的所謂“人”的生活的。人是具有社會性的，人的生存和發展需要相互之間的互惠性分工和合作，人的福利水平的高低也取決于人們的集體生活質量的高低。對私人福利水平主要取決于復雜的分工和協作的社會來說，私人事務的完成在很大程度上需要他人的合作。互惠性的分工和協作，是私人事務的重要解決之道。這種分工和協作依靠的是集體的行動，因而具有公共性，但是它在收益分配和成本配置方面只要對每一個個體來說均是對稱的，那么它在本質上依然屬于私人事務。當然，分工和協作方面，也有可能存在私人收益分配和成本配置不對稱的問題，如果所涉及的私人收益分配和成本配置是不對稱的，即存在著外部經濟或者外部不經濟的問題，該事務的性質就變成了公共的事務。
與私人事務相反，公共事務的理性目的是公共事務所覆蓋的公眾利益的最大化，它由此引起的收益由一定的公眾所得但在分配上來看并非由所有公眾平均所得，它導致的成本由一定的公眾所承擔但在成本配置上來看也并非由所有公眾平均承擔，即所有公共事務并非一定要由全體公眾的平均努力才能完成，所有公共事務引起的收益也并非要向全體公眾平均分配，其結果就是對整個社會來說，公共事務的成本和收益可能是對稱的，但對于每一個人來說，他對公共事務所作出的貢獻和因此而得到的收益很可能是不對稱的。于是就有可能導致這一情形：為公共事務努力工作的人往往是付出多而收益少，而那些不努力工作，甚至蓄意怠工、損公肥私的人，往往是收益多而付出少。人們常說的外部性、公益物品(public goods)或公害物品(public bads)，就屬于公共事務范疇。
公益物品的供給或公害物品的遏制，由于私人成本與私人收益的不對稱性，如果沒有外在的組織技巧，沒有外在的監督措施，沒有外在的激勵措施，沒有外在的符合公共利益的行為規范，公共事務就可能因為廣泛的“搭便車”問題而無法高質量地完成。
在公共事務實踐中，適用于私人事務分工和合作的市場制度不可能自發地創造出來，而且在私人事務合作實踐中創造出來的有效的市場制度對于公共事務也是無能為力的，對此只能通過非市場的內在的道德修養和意識形態、外在的組織制度和非市場的公共選擇規則和監督措施來加以組織和規范，否則，在公共事務領域里不是霍布斯的一切人反對一切人的戰爭狀態，就是沒有水喝的三個和尚狀態，而在這些狀態里，人類的公共事務是不可能得到有效解決的。
從經濟的角度來看，私人事務最好由私人自己來管理，因為這樣做可以使私人事務得到最高質量的處理。當然，從現實來看，總是有各種各樣的理由使得私人事務變成公共事務，其結果就是人為地扭曲了私人事務的收益成本比較，使得兩者人為地不對稱，變成了人為的“公共事務”，于是所有的事務均成了公共事務，私人事務完成過程中的收益和成本對稱機制破壞掉了，實質上的私人事務完成激勵不充分，其結果就是低效率和整個社會福利的損失。
市場制度的優點就是能夠促進人與人之間的分工和協作，并保證參與人成本收益比較的對稱性。也就是說，它能夠把因合作產生的人類事務的公共性(即成本收益不對稱性)控制在最低的范圍之內(化公為私)，從而開發每一個人尋求充分的分工和協作的積極性，促進私人事務合作并導致私人利益最大化的具有公共性質的合作規則，促進共同繁榮(化私為公)。但是，公共性更強的事務，如自愿公平交易規則的維護、外部性的內在化、公益物品的供給等問題，市場制度雖然也能夠部分地通過其特有的化私為公機制加以解決，但是它的解決總是不充分的，總有不盡人意之處。除此之外，市場制度本身也需要一系列的保護，它雖然可以其巨大的收益來證明自己的生存能力，但也是非常脆弱的。保護市場制度，自然也是公共的事務。要解決這些事務，勢必需要尋求市場之外的解決之道，即公共事務的公共解決之道。
那么，除市場之外，還有什么呢？在人類社會中，最為重要的制度設置就是國家或政x。與一般的制度安排相比，國家或政x具有強制性和普遍性的特點。它所具有的普遍性的特點，使得它可以名正言順地宣布自己是普遍的公共利益的代表，并以公共利益的名義來處理公共事務。它所具有的強制性的特點，使它可以通過外在的強制來矯枉，使公共事務在完成過程中所涉及的私人成本和私人收益相對稱，從而保證完成公共事務所需要的充分的私人激勵。同時，也可以通過強制征稅等辦法，來籌集完成公共事務所需要的資金。尤其重要的是，“政x能夠確定和實行所有權，費用低于自愿團體的費用；并且隨著市場的擴大，這些收益會更為顯著。”因此，市場和政x，作為解決人類事務的制度安排，是各有其優劣的。市場一般只適合處理有分工收益的私益物品的供給，雖然也能夠局部地把公共事務化為私人事務加以處理，但并不能完全化解所有公共事務的公共性，從而充分調動個人的才能、積極性，來充分處理公共事務問題。政x在處理可私化的公共事務方面不及市場制度，但是在處理難以私化的公共事務方面，它卻有著天然的優勢。
大體說來，實行市場制度的社會需要政x管理的公共事務基本上可以分為三類，一類是可變性極少的。如界定和維護市場參與者的行為規范，界定公共管理組織結構和行為規范，就是可變性較差的，有時甚至可以幾百年不變；一類是可變性適中的，一般要過五、六年至十余年一變；一類是可變性較強的，其變化速度雖然不及朝令夕改，但的確需要臨時變化，并且允許政x根據具體情況，相機抉擇。除此之外，在人類事務中還存在著變化極快的事務，對于這些事務，它即使具有公共性，但由于在技術上政x即使想管理，也很難管住，因而事實上它已經不再屬于公共事務，而且也由于管與不管差別不大，所以把它排除在公共事務管理之外也沒有什么后果。
相應于三類公共事務，政x管理可以采取的手段也有三項：憲法或憲法性法律、法律和法規、政策。可變性極少的事務，一般可以由憲法或憲法性法律來管理；可變性一般的事務，由一般法律和法規來管理；而可變性較強的公共事務，則由政策來管理。用前兩種公共事務管理辦法一般合稱為法律治國(或者有些人所稱的制度治國)，而后者一般稱為政策治國。至于變化極快的事務，政x是管不過來的，只能依靠自治或者聽天由命。
在處理公共事務時，使用政策還是使用法律，政x是可以選擇的。政策的優點是反應靈活、迅速、高效，缺點是穩定性低，可預見性弱，信息成本高，所掌握的權力一般很難保證得到正當使用，實際效率大小不穩定。法律的優勢是穩定性高，可預見性強，信息成本低，易于控制，但對于復雜多變的問題適應性差，程序繁雜，過程效率低，不適于處理隨機性的事務。對一個社會的公共事務來說，政策、法律，作為單一的治國手段，均不可能是唯一可行的抉擇。理論上真正可行的抉擇應該是政策和法律并用，根據公共事務管理的基本需求來抉擇相應的治國方略。
到此為止，本章已經有了初步的結論：人類事務有公私之分，公共事務也有可私化的公共事務和難以私化的公共事務之分，而處理人類公共事務的制度安排則有市場與政x之分；不同性質的人類事務需要有不同的處理方法，私人事務最好由個人來獨立處理，可私化的公共事務最好由市場制度來處理，難以私化的公共事務最好由非市場的方法即政x來處理，而政x則可以根據不同類型的公共事務的需要來選擇法律治國和政策治國。這就是借助既有的理論思維，排除一切現實的、歷史的因素對于所謂的理性思考可能產生的影響，在孤獨的沉思和探討中得到的思維清晰、觀點明確的結論。
但是，人類事務的解決之道的確是那么簡單而美好嗎？
第二節 文明之道
讓我們把眼光移向它處，重新審視人的本性和人類發展的近現代歷史。可以看到，人類文明的發展，實際上與源于人性深處的沖動是分不開的。市場制度之所以能夠促進人類文明的發展，關鍵在于人性的深處有著財富的沖動。法律規則之所以得到發展，并促進人類的文明進步，關鍵也在于人性深處的公正沖動。而政策之所以成為人類事務進程的必需品，其原因也在于人性深處具有要現期收益甚于遠期收益的沖動。也許正是市場、法律、政策恰當地疏導并利用了人性的無限沖動，才導致了當今世界的人間繁榮。
但是一旦把目光轉向更為久遠的人類歷史時，不難發現，真正影響人類幾千年歷史，并塑造今天人們依然津津樂道的數千年人類“文明”的，卻是帝國(權力)的沖動。的確，從歷史來看，本世紀之前的五千年人類“文明”的發展實際上均與建立帝國的沖動密切相關。人們所津津樂道的古埃及文明、印度文明、巴比倫文明、華夏文明，包括比較晚近的大英帝國的文明，均是最典型的例子。最近在威權統治的東亞諸國的發展中，似乎也能夠見到帝國的影子。也許正是因為這些原因，人們才孜孜不倦地追求帝國，崇拜帝國，追隨帝國，愿意為帝國捐軀。一直到八十年代末九十年代初，還有人在倡導所謂的新權威主義，甚至是開明的專制，希望大力加強中央權力，提高政x能力，而其理由也不過是威權政治能夠通過高明的政策促進經濟增長，加強中央政x權力，可以促進市場經濟發展。這使我想起霍布斯通過理性思考創造的利維坦怪物，我不禁問道：利維坦的制度選擇難道真是人類振興文明之道嗎？
當把目光逼近古代歷史的時候，可以看到更多的血腥、野蠻和不穩定，即使是今天依然津津樂道的金字塔和萬里長城，也是血腥和野蠻的結晶。建立在帝國沖動之上的人類文明是野蠻的文明，是建立在惡基礎上的血腥的文明，在那里，只有極少數人過著稍稍象點樣的生活。而且，從長期來看，帝國也是極為脆弱的。埃及文明衰落了，印度文明也衰落了，華夏文明長期來也隨著帝國的興衰而興衰。本世紀德國復興第三帝國的努力，意大利恢復往日羅馬帝國榮耀的努力，以及日本建立大東亞共榮圈的野心，不僅沒有促進二十世紀人類文明的進步，反而導致了前所未有的戰爭慘禍。在帝國沖動驅使下的冷戰以及種種地區性的局部戰爭，其結果只是更多的資源浪費、更多的貧困，更多的債務。而所謂強健的福利國家實驗，以及更為雄心勃勃的計劃經濟建設的實驗，雖然打著糾正“市場失敗”、甚至是根除無政x的“市場危機”的旗號，其結果也只是經濟滯脹甚至是經濟瀕于崩潰的邊緣。奧斯維辛集中營和古拉格群島，南京大屠殺和倫敦大轟炸，只是因為發生在二十世紀才引人注目；福利國家的德性和計劃國家的理性，也只是因為遭到了失敗才不為人所青睞。帝國的沖動或許是人類文明的塑造者，帝國的統治者不見得一定是昏庸的，惡也許是至善的見證人和塑造者，但它與人類因此而付出的巨大代價相比，值得嗎？尤其當這一切以其他可能的巨大發展機會為機會成本時，這些東西值得珍視嗎？
打開《政治學》，在第一卷第一章第一段就看到亞里士多德寫道：“一切社會團體的建立，其目的總是為了完成某些善業……既然一切社會團體都以善業為目的，那么我們也可說社會團體中最高而包含最廣的一種，它所求的善業也一定是最高而最廣的：這種至高而廣涵的社會團體就是所謂‘城邦’�！背前罴粗辽七@一觀念的現代表現就是國家即公共利益，政x即人之父母，政x官員都是為了公共利益服務的，采取的政策都是代表公共利益的。這一觀念在現代社會流行得如此廣泛，以致于人們已經忘了或者不愿意再正視國家或政x這一制度安排所具有政治統治性和軍事性，在更多的人看來，經典意義上的政治、軍事統治對于政x來說已經是可以忽略不計的了，于是對外擴張的軍事設施變成了提供國防服務的公益物品，對內鎮壓的警察、監獄等專政機關變成了提供治安服務的公益物品，政治統治和對外擴張的職能或者淡化，或者轉了性。但是，國家真的變性了嗎？
從國家這一人類制度安排的演進史來看，它來源于人性深處的帝國(權力)沖動，而政x則是實現這種沖動的組織工具。國家或政x的首要特性是政治性和軍事性，其服務性是次生的特點。實際上，歷史上的政x基本上是一種掠奪性的組織而不是致力于經濟增長和民眾福利的組織。道格拉斯·諾斯說得好：“歷史上，國家往往不利于經濟增長。的確，與其說國家是關心‘公益物品(public goods)_的組織，不如說是黑x黨更合適�！睔v史上的政x經常由于政治統治的需要、對外擴張的需要而掠奪性地征用社會所擁有的來之不易的資源。在此，國家的需要成了目的，政治統治者的需要是主要的，社會的需求是次要的。政x的服務性起源于對帝國沖動的遏制，自從代議制政x誕生以來，政x的服務性功能開始日益增強，其掠奪性的特征開始日益衰落，統治者的政治需要雖然仍然是政x的首要考慮，但是社會的需求也開始為政x所重視。就如諾斯所說：“國家自覺關心經濟績效是比較晚近的現象，它始于重商主義時代，更準確地說，很可能與‘代議制’政x的興起有關�！痹诂F代社會里，一個政x在政治上越民主、在軍事上越獨立，帝國的沖動越能夠得到遏制，其服務性就越強，就越可能依據經濟的原則、道德的原則而不是政治的原則來履行其滿足社會需求的功能。正是代議制原則以及一系列的憲政制度安排，最大限度地遏制了國家的帝國沖動，遏制了它過分擴張的對內職能，也遏制了它過分的對外擴張，才使得當代社會的人們擁有了經營私人事務的基本權利，才使得近現代人有了創造市場制度來協調分工與交易的機會。
因此，近現代人是幸運的。因為在人類歷史進入二十世紀以后，與東西方文明密切相關的巨型帝國都崩潰了，新的重建帝國的努力也都招致了失敗。這一幸運來自這一事實：帝國的沖動在盛行了數千年之后，人類終于在幾個世紀之前艱難地開辟了新的振興真正的文明之道。公元1776年，亞當·斯密出版《國富論》一書，西方社會終于在帝國的沖動之外開創了市場制度之路，自此之后，雖然帝國沖動的勢頭依然不減，并且借著開發海外市場的風頭建立了一個又一個的龐大的殖民帝國，但市場制度在強烈的帝國沖動之中依然得到了充分的發展，充分開發了每一個人的積極性，鼓勵生產，鼓勵貿易，從而使人類文明獲得了除帝國沖動之外的源源不絕的來自個人和社會的動力，導致了整個西方世界的現代化。隨著市場文明的發展，帝國沖動的機會成本越來越大，殖民帝國一個接一個地衰落了。它的發展，雖然受到一次又一次的帝國沖動的沖擊，但是由于它所帶來的巨大收益，終于經受住了帝國沖動的嚴峻考驗。并且在最近幾十年里，市場制度終于步出西方世界，開始深深地影響東方社會的發展。正是因為市場經濟的沖動，而不是所謂威權政x的沖動，東亞諸國才開始逐步擺脫貧困，開始在貧窮落后的第三世界國家中脫穎而出，走向富裕之路了。
不過，幸運也只是幸運，實際上帝國沖動的幽靈依然在全世界到處徘徊、游蕩，伺機作虐。第二次世界大戰之后，帝國的時代雖然結束了，再也沒有一個國家敢以自稱某某帝國為榮，幾乎所有的國家都制定了一部憲法，定國號為共和國，并宣布自己的制度是民主的，至少也宣稱民主制度是自己的政治發展目標，但是世界人民的解放依然遙遙無期。戰后各國求助于強制的行動來對付危機已經導致了新形式的隱蔽帝國主義。中央政x的權力不斷強化，軍隊、警察、情報機構等統治性的官僚機構越來越發達，個人處理私人事務和參與公共事務的基本人權受到嚴格控制。以托馬斯·霍布斯的《利維坦》為依據的主權國家理論和韋伯的官僚制度是使這一切成為可能的理論因素�！凹热淮嬖谥[蔽的帝國主義和掠奪性的國家的可能性，那么就意味著市場無效率不可能總是能夠從市場轉向國家而獲得解決。國家官員或控制著國家權力的人，可以象最損人利己的和最貪婪的資本家一樣具有掠奪性�！�
當然，支配國家權力的政治首腦并非全部都是貪婪的猛禽，某些政治領導人的確受著強烈的行善動機的驅動，有“天下興亡、匹夫有責”的抱負，有“先天下之憂而憂、后天下之樂而樂”的品格，而不是為了滿足強烈的權力欲而統治，也不是為了滿足財富欲而掠奪他人。這也許是開明專制或者是新權威主義的假定。但實際上，“擁有最終支配權力并且同時控制著社會中暴力的合法使用權力的那些人，出于行善的感情而力求掃除阻擋其前進的所有障礙。這些就是人類社會中產生出極端形式的壓迫的條件。每當人類抱有強烈的動機和正確的信念而被授權使用惡的手段以行善時，巨大的危險便出現了。其結果可能是滅絕種族的大屠殺。”
對人類來說，帝國的沖動即使能夠帶來收益，但人們因此而付出的直接代價和機會成本是極其巨大的，即使行善的帝國沖動，也是如此。而且，對于當代人來說，控制行善的帝國沖動要比控制行惡的帝國沖動顯然要更加困難。那么，如何控制呢？讓我們先轉向諾斯關于人類經濟增長的制度分析。
第三節 諾斯悖論
在二十世紀后半期，市場制度已經逐漸取代帝國制度，成為人類文明發展的更為有效的制度安排。但是，市場制度作為一種制度安排，其發展并不是不需要條件的。它需要消費者主權的意識形態，需要有效的得到可靠保護的私有產權制度，需要和平的政治條件，需要體現公平正義的立法和司法制度，并要求外部性的充分校正和公益物品的充分供給。這一切，僅僅靠市場制度本身，是難以得到維持的。為此，人們都把希望寄托于所謂善意的國家，在各種利益沖突面前保持中立的中性國家，以公共福利最大化為其效用函數的國家，而且是能夠洞察公共事務的性質并能夠充分解決公共事務問題的國家。
道格拉斯·諾斯的研究表明，國家理論和所有權理論是理解決定經濟績效和知識技術增長的政治經濟組織結構的必不可少的工具。國家理論之所以不可缺少，原因在于國家規定著所有權結構，國家最終對所有權結構的效率負責，而所有權結構的效率則是導致經濟增長、停滯或經濟衰退的重要根源。他認為，如果存在一個“中性”的國家，假定存在著對技術的壓制、信息成本和不確定性，在短缺和競爭的社會里出現的各種所有權，就其成為一種最低成本方法這一意義而言，應當是有效的。然而，契約的國家理論中所想象的以促進社會福利最大化為己任的、專心致志提供有效產權制度安排、在各種利益集團之間不偏不倚的中性國家是不存在的，而掠奪的國家理論所設定的以促進統治者利益最大化為己任、無心提供有效產權制度安排、在各種利益集團之間更傾向于強勢利益集團的國家更是事實。他的研究結果是，“國家的存在對于經濟增長來說是必不可少的，但國家又是人為的經濟衰退的根源”。這就是通常所說的諾斯悖論。
諾斯認為，國家促進經濟增長，其原因在于國家“在行使暴力上有比較利益”，它可以通過降低集體行動規則的制定、實施、遵循等費用，來提供經濟增長所需要的有效的所有權結構。國家導致經濟衰退的原因在于統治者的福利函數與社會福利函數的不一致性。統治者的行為目標的下起點是維持統治地位，重點則是統治收益(如收入)的最大化。統治者的統治威脅來自它的統治競爭對手，統治者總是有競爭對手的：競爭的國家或其國內可能成為統治者的人。在沒有勢均力敵的替代者的地方，現有的統治者在特征上便是暴君、獨裁的人或專制君主。替代者的勢力越是接近，統治者所擁有的自由度便越小，由選民所持有的邊際收入的比例便越大。選民的機會成本還將制約著統治者所提供的一定范圍服務(即不是純公益物品)的分配，因為統治者為勢力接近者的替代者提供的服務，大于為沒有替代可能的人提供的服務。選民轉向另一個競爭的統治者(另一個政治經濟單元)或支持國內統治者的競爭者的收益，以及反對派或競爭者吸引選民支持的資源和軍事能力，構成了對統治者的兩種約束，競爭約束和交易成本的約束。競爭約束迫使統治者避免觸犯有權勢的選民，它會同意將所有權結構有利于這些團體，而不管這種所有權結構的變化是否有利于效率。有效的所有權雖然能夠提高國家的收入，但由于有效的所有權條件下國家征稅成本高，為了保證以較低的成本來收稅，國家更傾向于承認壟斷而不是選擇導致競爭的所有權。
于是，在促進經濟增長和導致經濟衰退兩方面，“國家的普遍趨勢是產生低效率的所有權，從而不能達到持續經濟增長；各國所固有的不穩定性導致經濟變革，結果，最后引起經濟衰退�！敝灰搰x民的機會成本或競爭國家的相對實力沒有變化，停滯的國家也可以生存。
但是，無效率的國家如果有著被征服的額外收益，它不見得可以長期安然無恙。帝國的沖動也會隨時驅使雄心勃勃的統治者稱霸天下。在一個存在相當的競爭壓力的社會里，有效率的鄰國往往威脅到無效率國家，這時無效率的但依然具有調整能力的國家就會有壓力去修改甚至廢除無效率的所有制結構，使社會降低交易費用和提高增長率。
在這種壓力之下，再加上相對價格變化而引起的選民選擇既有統治者機會成本的增大，選民群體的談判能力就會大大增加，從而可能導致變更規則，使該群體的收入增加，或選民可能迫使統治者放棄他制定規則的某些權力。就如諾斯所斷言的，代議制政x往往就是在統治者面臨外部威脅時出現的。希臘城邦如雅典從君主制過渡到寡頭制進而過渡到民主制，是由于軍事技術的變化而出現的，因為方陣只能由公民軍隊來完成。統治者放棄的是部分制定規則的權力。在近代初期的歐洲，軍事技術的變化在某些情況下還迫使統治者將制定規則的權力委托給國會或三級會議，以便換取更多的稅收來維持統治者生存的需要。人類進入工業社會以后，相對價格再次發生變化，人力資本的重要性大大提高，生產結構發生變化，新的利益集團出現，這些集團就是十九世紀以來國家進一步民主化、多元化的政治基礎。
不過，即使政治制度由專制轉向民主，并不意味著諾斯悖論的解決。諾斯強調：“無論是選民跟統治者就所有權談判，還是爭取到對規則制定權的某種控制，就所有權有效或無效而論，結果可能是一樣的。”諾斯悖論依然有效，他舉例說，象蘇聯和美國，在國家控制上就有巨大差異。前者是接近單一統治者國家模型，后者是一個多元主義的國家。在蘇聯，所有權的談判是在控制結構內進行的，在美國，利益集團普遍為控制國家而斗爭。但光憑這一差異是沒有理由預見這個或那個國家的所有權的相對效率的。公共選擇理論的研究也表明，以僵化的利益集團政治為基礎的民主政治也可能偏離公共福利，它所選擇的所有權結構也可能偏向無效率。沒有節制的極權民主政治很容易導致政治肥大癥，很容易導致運用政治手段來均分財富，而不是促進高效率的所有制結構。
因此，諾斯認為有效的制度創新總是稀缺的，制度創新來自統治者，而不是選民，因為選民始終面臨著搭便車的問題，而統治者的偏好又大多偏離公共福利。民主政治雖然制約了統治者的部分偏好，但也只是以特殊利益集體的無效率偏好替代了統治者的無效率的不良偏好。因此，諾斯悖論沒有一個穩定的解，即增長過程總是不穩定的，它更為可能的解是無效率，而不是有效率的制度選擇。
但幸運的是，就如前文所說，市場制度在帝國的壓力之下，還是頑強地發展起來了。這是諾斯悖論的一個不穩定且幸運的小概率解。這個解一旦成為事實，它就不再是純數學意義上的小概率解了，因為它就此給人類各個社會的發展提供了一個強烈的參照點，給全世界所有的社會一個現實的榜樣。實施市場制度的帝國因為國富而兵強，比較實力陡增，在帝國沖動的驅使之下，到處侵略擴張，這給所有低效率的社會增加了競爭的壓力，迫使它們向實施市場制度的哪怕是敵對的國家學習；它也給所有低效率的社會的選民提供了更多的選擇機會，增強了他們與本國統治者的談判能力，從而迫使統治者接受市場制度。于是，二十世紀的人類社會，大部分都開始了市場經濟建設，步入了市場社會，除了極個別的例外，所有的計劃經濟均已非常痛快地、幾乎沒有流血地轉向以前所恨之入骨、想徹底根除的市場經濟。當然，帝國沖動的壓力依然是存在的，并且依然在壓制有效的制度。世界上任何一個國家，哪怕是經濟最發達的國家，也都存在著自由市場供給不足和國家供給過剩的問題，人們到處在以行不通為名而遏制甚至拒絕自由市場制度，而依靠強權到處行得通的國家權力依然在到處橫行，制造了一個又一個的人間悲劇。但是，追求幸福是人的本能沖動，在這一沖動的驅使下，人們會繼續尋找穩定的解。那么，何以尋找更為穩定的解呢？持續的和平以及有效率的制度安排只能依靠國家的不穩定的供給嗎？
第四節 理性之外
依賴國家來解決人類的公共事務，實際上就是象霍布斯所說的那樣，通過所謂個人理性的算計，眾害相權，避巨害取小害，放棄個人的自由權利，把一切都獻給國家，獻給不受任何約束、可以為所欲為的主權者。在二十世紀，霍布斯的主權理論加上韋伯的理性化的官僚制度，使得個人事務日益公共化，而公共事務則越來越只受到極少數人的關懷，其結果不僅僅是陷入諾斯悖論，把希望寄托在小概率的人類福利上，而且還放棄了建設民主、自由社會的可能性，從而也等于放棄了開發成千上萬人的積極性和創造性的可能性，并給統治者以為所欲為的權力和濫用公共權力的機會，讓他們肆無忌憚地化公為私，從而制約了市場制度的生存空間。
當然，在公共事務領域里，國家的作用是不可抹煞的，它的比較利益優勢也是不容忽視的。但為了更好地發揮它的作用，更好地挖掘它的比較利益優勢，從而更好地解決人類的公共事務，需要在霍布斯的主權理論和韋伯的官僚制度之外尋找有利于公共事務解決的復雜的制度安排。那就是挖掘每一個人的理性和良知，吸收古老文明的智慧，建設復雜的制度安排，來建設民主、自由社會所需要的基本的制度結構，以民主制度替代獨裁制度，以憲政替代中央集權制度，以開放的公共領域來替代為少數人所壟斷的公共領域，使公共事務真正成為公共的事務，而不是極少數人的私人事務。
一個取代中央集權制度從而提高公共事務解決質量的實在可行的憲政制度應該符合如下邏輯：一是政x的權力由憲法確定，并且憲法的制定不受政x權力的左右，憲法制定程序至少部分地在政x組成部門之外，并且政x部門之外的制憲權力具有實質意義。二是憲法明確、系統地闡述公民的憲法權利，并且憲法權利不被政x權力所改變，它是不可被讓渡、轉移或剝奪的。公民憲法權利的這一性質，使得公民可以對執掌政x權力的人進行制約，提出合法的要求。三是政x權力必須劃分，使得各部門的政x決策者只能在各自有關的范圍內活動，從而保證對政x權力的制約。四是公民可以在政x作出違憲舉動時采取不盲從的行動，通過特定的違憲審查程序，可以檢驗政x任何部門的行為。五是掌握政x權力的人員之間是競爭性的，并且是開放性的。只要經特定的憲政程序，任何人都可以進入不同的政x部門；只要經特定的憲政程序，也可以把任何人從任何政x部門趕下臺。
憲政制度的宗旨是使公共事務的處理過程公開化，遏制化公共事務為統治者私人事務的勢頭，制約統治者濫用公共權力。這種制度取代不受制約的霍布斯式的中央集權制度，有著巨大的比較利益。它可以減少公共事務私人化所引起的政治陰謀，它可以減少公共事務領域因有權者理性所限而引起的災難。但它也是有代價的，這就是公共事務的解決會受到拖延，政治關系復雜化，吵吵鬧鬧，政治紛爭不斷等。
這些代價是民主憲政制度必要的代價。要減少這些代價，恢復不受制約的中央集權制度，只能使總代價更加高昂。但要減少民主憲政制度的代價，人類社會也有非常有效的辦法，這就是在建設民主憲政制度的同時，建設自由的社會，從而充分發揮每一個人的自治的勇氣、能力和智慧，使公共事務得以高質量的解決。
自由社會的建設依賴于兩個復雜的基本規則的制度安排結構。首先，自由社會應該按照互惠的原則組織起來，這一互惠的原則就是古代的道德箴言，“己所不欲、勿施于人”，即人在洞察他人時，不因自私而偏心，應努力做到公平。因為人天生就會行善是不符合現實的，每個人都不相信他人，每個人準備騙人或受騙，這樣的社會是可能的。為了避免這樣的狀態，不見得一定要訴諸不可靠的極權的國家，res publica(一個開放的公共領域)，一個民主和自治的社會，更能解決問題。
其次，自由社會應該按照是多樣性規則組織起來，即為了實現確定的效果而必須存在有如多樣性條件一樣的多樣的可用策略。象主權國家那樣的簡單的制度安排不足以應付一個復雜的世界。國家首腦們根本不可能建設使人類自由成為可能的復雜的基礎條件，獨裁制度中的首腦是如此，民主憲政制度中的首腦們也是如此。因為掌握國家權力的首腦的理性是有限的，他的時間、他的精力也是有限的，即使再高瞻遠矚，再上知天文、下知地理、明察秋毫，也不可能洞察人類事務的全部奧秘，甚至連他朝夕相處的家人的事務也不可能有多少了解。何況，人不是沒有生命的棋子，人類社會是由能夠獨立思考和行動的人組成的，只有當用于確定制度安排的立法原則和驅動個人行為的行動原則相一致時，人類社會的博弈才能容易地、穩定地進行下去，并且產生愉快和成功的結果。而只有當人民獲得在任何環境條件下都能進行自治的權利和能力時，多樣性條件才能夠得到滿足。
要建設這樣的自由社會，顯然需要同時建設一個前文所說的民主的憲政制度來規范國家的行為，確定和保障結社(association)的權利以及分享結社所產生的合法收益的權利，即自由結社權和財產權。前者保證政x官員不濫用國家權力，后者使得人民能夠設計、創立和維持自治的統治體制。人們依據自由結社的憲政權利(人權)來共同解決所面臨的公共事務問題，并分享因共同合作行動所帶來的額外的收益(產權)，創造一個res publica即開放的公共領域，而不是國家獨霸的公共領域，建立自由、自治和民主的社會，這是解決人類理性不足、避免霍布斯利維坦怪物和解決棘手的諾斯悖論的重要出路，也是發展中國家借以抵制統治者貪婪的重要制度安排。
在公共事務領域里，影響最大的公共選擇分析模型有三個：哈丁的公有物悲劇、囚犯困境博弈和奧爾森的集體行動的邏輯。這些模型的邏輯結果均是悲劇性的，公共選擇分析的任務就是分析悲劇性后果產生的原因，并提出解決避免悲劇性后果的可選方略。
公有物悲劇最早可以追溯到古希臘哲士亞里士多德的斷言：“凡是屬于最多數人的公共事物常常是最少受人照顧的事物，人們關懷著自己的所有，而忽視公共的事物；對于公共的一切，他至多只留心到其中對他個人多少有些相關的事物�！笔惯@一斷言模式化，并成為公共選擇分析模型的是英國學者加雷特·哈丁，他設想了一個向一切人開放的牧場，在其中，每個牧羊人的直接利益的大小取決于他所畜牧的牲畜數量的多少，當存在過度放牧問題時，每個牧羊人只承擔公用地退化成本的一部分，這時就會發生“公有物悲劇”。哈丁說：“在共享公有物的社會中，每個人，也就是所有人都追求各自的最大利益。這就是悲劇所在。每個人都被鎖在一個迫使他在有限范圍內無節制地增加牲畜的制度中。毀滅是所有人都奔向的目的地，因為在信奉公有物自由的社會中，每個人均追求自己的最大利益。公有物中的自由給所有人帶來了毀滅。”這就是說，公有物不受關心、公有物遭到濫用，是必然的。從事實來看，公用草場因無節制的放牧而退化、漁場因過渡捕撈而退化、人口的爆炸、公共環境污染等，都是公有物悲劇的典型例子。
囚犯困境博弈模型得益于眾多學者的研究。這一博弈的邏輯是：被警察抓獲的兩個囚犯有四種可選擇的策略，第一個選擇是雙方都不交代作案事實，警察由于證據不足只能處以輕微的處罰，這一方案在整體上是最優的方案，但對個體來說卻是次優的，因為囚犯可以通過出賣對方而獲得最優的結果；第二、三個選擇是一方交代、一方不交代，根據抗拒從嚴、抗拒從寬原則，交代者無罪釋放，不交代者嚴加懲處，這一方案對交代方非常有利，但對不交代方非常不利；第四個選擇是雙方都交代，兩者均處以相應的處罰，并且沒有優惠，這從整體上來看是最壞的選擇。這四個策略組中，最穩定的策略組是博弈雙方的不合作，它的均衡點是對博弈者個體最理性的選擇對全體來說是最不理性的選擇，而對全體來說最不理性的選擇也是對博弈者個體來說是最壞的選擇。這個均衡點又叫納什均衡點，因為這一均衡點是數學家納什找到的。這一模型如果是專屬于囚犯的，那它不可能成為公共選擇分析模型。它之所以成為公共選擇的經典模型，其原因就是它有著囚犯之外的涵義：公共事務需要有關當事人精誠合作，但由于在完成過程中，存在著個體成本和個體收益不對稱性的問題，在這種利益格局下，有關當事人的博弈結果就是大家都不精誠合作，最后導致公共事務無法解決。囚犯博弈的經典例子是冷戰時期美蘇兩國之間一邊和談、一邊依然不可避免地走向危險的軍備競賽，最后雙方都浪費了大量的寶貴資源。
奧爾森演繹的集體行動的邏輯說明個人理性不是實現集體理性的充分條件，其原因是理性的個人在實現集體目標時往往有搭便車的傾向。集體行動的可能性只有在特定的條件下才存在，即組成集團的人數足夠少，并且集團內存在著迫使或誘使集體利益的選擇性刺激機制，在這種條件下搭便車傾向會得到遏制。一個國家的興衰，往往決定于分利集團的情況，分利集團的天然傾向是寧可犧牲國家興旺的前途而為自己牟取利益的，因此分利集團勢力越強，國家就越容易衰落。
公共選擇模型分析的意義在于它揭示了人類很難處理公共事務這一事實的原因。在這些分析的基礎上，許多學者提供了自己的政策建議。有些學者認為，霍布斯的利維坦即不受制約的中央集權制度可以避免公有物悲劇，可以打破納什的博弈均衡，可以解決搭便車，也可以遏制利益集團的特殊利益。有些學者則認為，通過私有化，建立明確的私有產權制度，是糾正公有物悲劇、突破囚犯博弈困境、遏制搭便車的唯一有效的辦法。埃利諾·奧斯特洛姆充分檢驗了這些所謂唯一的解決方案，認為利維坦或者私有化，均不是唯一有效的解決方案。她從實證的角度分析了運用非國家(集權)和非市場(私有化)的解決方案解決公共事務的可能性。認為人類社會中大量的公有池塘資源(the common pool resources)問題在事實上并不是依賴國家也不是通過市場來解決的，人類社會中的自我組織和自治，實際上是更為有效的管理公共事務的制度安排。
埃莉諾·奧斯特洛姆曾在一篇文章中考察了四個成功解決“公有物(the commons)"問題的案例，這四個案例既沒有借助國家的權力，也未借助市場化的方案，但都避免了加雷特·哈丁的公有物悲劇。她的分析結果表明，在一定的自然條件下，面臨公有物兩難處境的人們，可以依靠自己的智慧，確定他們自己的體制安排，來改變他們所處的情境結構，從而避免悲劇。
埃莉諾·奧斯特洛姆認為，有多種可供選擇的方法可以解決社會兩難處境(自然也包括諾斯悖論)。“人們不僅面臨關于在給定處境中如何行動的抉擇，而且他們也有能力思考、闡述和挑選不同的構成抉擇處境的方法。在不同的情況和不同級次上都可進行抉擇。當人們不僅學習如何使用公有物，而且學習如何管理公有物時，他們就是正在為發展和維護自治的民主社會奠定基礎�！�
分析問題，解釋問題，相對于解決問題來說要容易得多。在不受制約的主權國家之外找到公共事務的可行之道與真的建設開放的公共領域相比，后者更為困難。就當前的人類來說，強化利維坦，已經不是可行的選擇；純粹市場化，也不可能把所有的公共事務都化解掉。在帝國沖動遭到遏制、市場又不能充分發揮作用的情況下，建立民主、自由社會所需要的一系列旨在使公共領域更加開放、公共權力公共化的復雜的制度安排，從而繼續有效地解決公共事務，為市場制度的有效解決私人事務提供堅實的基礎，繼續發展人類文明，已經成為當代人面臨的最基本的挑戰。對此，韋伯式的理性化和形式化，以及由此引起的當代社會公共領域的官僚化，顯然不再是公共事務的有效解決之道�？尚械倪x擇應該是，超越自命全知全能的理性，充分發揮每一個人可能的智慧，在千百年的努力才建設起來的古老文明中尋找文明發展的最基本要素，從此出發，來構造當代人類文明發展所需要的最基本的制度框架。
使市場制度發育并促進西方文明發展的最重要的制度安排是契約傳統和法治傳統，正是這一傳統遏制了西方世界的帝國的沖動，也是這一傳統為西方世界的個人提供了基本的人權，從而為市場制度奠定了政治法律基礎。
當然，法律理性一旦與強制性的國家權力相結合，在帶來自由的同時也有著導致奴役的天然傾向。盧梭也曾經說過，人生而自由，卻無往不在枷鎖之中。因為法律理性的重要方面是依賴強制性的國家權力的懲罰來維持行為規則，這就會導致這樣一個后果：人們普遍地只遵守法律條文，并為了逃避懲罰而千方百計地尋找法律的漏洞；為了對付這種違法行為，就需要千方百計地彌補法律漏洞，并使得法律日益嚴厲。于是，法律體系變得如此嚴密，以致于如果所有人都把自己的事業發展限制在法律的范圍之內，那么不僅生活會變得不堪忍受，而人類文明也將因此而深受障礙了。
對此，強調道德秩序、人的良心和相互信任而不強調法制的儒家文明可能是彌補這一不足的重要源泉。如果單純的利己之心是產生沖突的根源，而這種沖突恰恰是市場經濟的脆弱所在，那么“和為貴”、“己所不欲，勿施于人”、“推己及人”等儒家倫理，就很可能是過分強調利欲傾向的市場沖動的有力保障。儒家文明所推崇的“孝道”觀念、“格物而后知至，知至而后意誠，意誠而后心正，心正而后身修，身修而后家齊，家齊而后國治，國治而后天下平”所表現的“修身、齊家、治國、平天下”的以公共事務為己任抱負，顯然是市場經濟所需要的自組織能力和政治自治能力的重要基礎。
對當代世界來說，任何帝國的沖動，包括專制的和民主的，惡意的還是善意的，即使能夠獲得短期的收益，從長遠來看，只能招致失敗，只能招致人類文明的倒退。個人的和社會的創造力，才是人類文明繼續發展的根本源泉。在人類社會中，所有生產性的資源均在于每一個個人所擁有和開發的知識和技能，而當人們學會在相互尊重的關系中與他人共同工作時，個人的知識和技能還會放大。當代人的使命就是如何開發這些潛力，并依靠它們來發展人類的文明。在當代世界里，由于電子通訊技術的發展，也由于國際貿易的充分發展，各國之間尤其是東西方之間的溝通和交往日益頻繁，在未來的日子里，各國文明尤其是東西方文明之間有了更多的機會相互理解、相互信任、相互學習、相互促進，并共同努力促進人類文明的發展。即將到來的二十一世紀，不僅是東方文明的世紀，也是西方文明的世紀，更準確地說，則是屬于整個人類的世紀。而中國要在二十一世紀的世界文明中占有一席之地，可行的選擇不是依靠自命不凡的理性設計，去設計一個所謂美好的圖案，并依靠國家國家強制力去推行，而是充分利用每一個個人的理性能力，進一步改革開放，發揚東方文明的優勢，吸收世界各國文明的優勢，努力發揮自身文明所包含的自組織和自治資源，為人類文明在二十一世紀的進一步發展作出貢獻。
總之，人類事務的解決不僅僅意味著私人事務的有效解決，更意味著公共事務的有效解決。因為個體的人雖然有著獨立性，但社會性更是人的本性。在人類生活中，公平交易的市場制度是相互合作的人通過根據自愿、互惠的原則解決合作性私人事務的重要制度安排。市場制度不過問純粹的私人事務，也解決不了純粹的公共事務，而這些事務的解決顯然也是市場制度得以有效運行的前提條件。在此，給個人以充分的自由處理私人事務，尋找多種途徑來解決公共事務，就成了所有關鍵之關鍵。國家的普遍性使得它在解決公共事務方面有著天然的優勢，但它的強制性又往往使得它的解決方案偏離合理的軌道，更傾向于把普遍利益化為特殊利益。如何在國家之外，尋找市場經濟的政治、道德基礎，建設與市場制度相配套的解決人類公共事務的制度安排，已經成為飽受國家政策不當之苦之人類的關鍵出路。強國家，顯然不是二十一世紀的希望，建設健全的民主憲政制度和強健的社會自治和自組織的制度，才是二十一世紀人類政治文明的建筑材料。
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