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碳捕獲與封存海洋環境保護國際公約的規制
摘 要：碳捕獲與封存(CCS)的推行也伴隨著諸多問題，需要國家、區域和國際層面上相應的法律和制度框架以確保它能夠安全和有效地運作。出于此種目的，近年來各國對一些國際性和區域性海洋立法的修訂已經向確立此類框架邁出了巨大的一步。本文就相關公約的修訂進行了相應研究。
關鍵詞：碳捕獲與封存 《倫敦公約》 《倫敦議定書》
同任何新生技術一樣，碳捕獲與封存(CCS)的推行也伴隨著諸多問題。具體表現在其在實施過程中可能會出現的有關法律和監管方面的問題(legal and regulatory issues)，也包括CCS以及同現有法律框架之間的相容性問題。為了解決這些問題可以采取兩種手段：第一種是對既有的法律制度進行修訂。這種手段的目標是消除現有立法中對于CCS的限制。一些有關禁止向海洋傾倒廢物的海洋環境保護的國際公約和區際公約由于訂立時間較早，沒有考慮到CCS的適用。因此如要在現有法律框架之內推行CCS就必須對這些公約進行相應的修訂。第二種手段則是制定通過一些專門關于CCS的立法。一些國家和地區已經制定了此類立法，包括歐盟、澳大利亞和美國。本部分的研究將主要針對前一種手段，即CCS和現有法律框架的關系問題，主要集中在1972年《倫敦公約》和1996年《倫敦議定書》，以及1992年《保護東北大西洋海洋環境公約》(OSPAR)。盡管這些公約在訂立時并未考慮到有關CCS問題，但公約的某些限制性規定卻會被應用到CCS的實際運作過程中，對于離岸CCS運作的合法性問題造成了一定的影響。主要原因在于這些公約都建立在對任何可能會影響到海洋環境的活動和物質進行預防性手段的基礎之上。事實上，這些限制如果影響了CCS的運作顯然是不當的。原因在于發展CCS技術的根本目的就是為了應對危險的氣候變化，該技術的推行也是全球向低碳經濟轉型的一種重要過渡措施�；谶@樣的理由，近年來各國開始對這些公約進行修訂。以期消除這些對CCS產生不利影響的法律障礙。
一、有關海洋環境保護的國際公約
(1)《倫敦公約》
《防止傾倒廢棄物及其他物質污染海洋的公約》(Convention for the Protection of Marine Pollution by Dumping of Wastes and other Matter)，簡稱《倫敦公約》于1972年11月13日在英國倫敦正式通過，公約于1975年8月30日開始生效。到目前為止，包括中國在內的87個國家接受了該公約�！秱惗毓s》旨在通過禁止向海洋傾倒廢物和其他物質以保護全球海洋環境。公約采取了一種“除非禁止即允許(permitted unless prohibited)”方法對向海洋傾倒廢物進行規制。根據公約規定，列舉在公約附件一的物質不允許向海洋傾倒，而如果向海洋傾倒列舉在公約附件二和附件三中的物質則需要特別許可證(special permit)或一般許可證(general permit)。其他所有在附件名單之外的物質則允許傾倒至海洋。
根據公約的規定，所謂“傾倒”(dumping)是指：1、 從船舶、航空器、平臺或其他海上人造結構物將廢物或其他物質在海洋中作的任何故意處置。2、 將船舶、航空器、平臺或其他海上人造結構物在海洋中作的任何故意處置…… 然而根據公約，對于“傾倒”的這一定義并不包括：1、 將船舶、航空器、平臺或其他海上人工構造物及其設備的正常運作所伴生或產生的廢物或其他物質處置到海洋中，但為處置此種物質而運作的船舶、航空器、平臺或其他海上人造結構物所運輸或向其運輸的廢物或其他物質或在此種船舶、航空器、平臺或其他人造結構物上處理此種廢物或其他物質所產生的廢物或其他物質除外。2、 并非為單純物質處置的物質放置，但此種放置不應違背本議定書的宗旨。同時根據公約，“廢物和其他物質”(wastes and other matter)被定義為：任何種類、形態或形式的材料和物質。
由于二氧化碳并未被歸類為禁止傾倒的物質的范圍之內，因此從這種角度來看公約對于離岸二氧化碳封存采取的允許的態度。然而在1996年，“由生產或處理運作所產生的廢棄材料”(工業廢料)被加入到附件一所列舉的禁止排放物質中。根據公約科學委員會(Scientific Committee)的表述，產生于工業活動中的二氧化碳應當被認定為工業廢料，應禁止將其排放至海洋。但締約國尚未對此種解釋達成一致。
有觀點認為，公約對于傾倒定義所允許的兩種例外情況――正常運作所帶來的排放和并非為單純物質處置的物質放置――可以適用于二氧化碳海洋封存。近年來，包括美國在內的許多國家所進行了提高采收率(EOR)項目可以被認為是第一種例外的體現;而CCS項目本身實際上是為了減輕氣候變化所帶來的損害的一種減排手段。從這個角度而言，可以認為實施CCS項目符合第二種例外情況。從這兩個角度看推行CCS和公約的規定似乎并不矛盾。但是對公約的這種解讀仍需要面對其他的障礙，這些障礙具體包括兩個層面：一方面，公約文本僅僅提到“向海洋排放”(disposal at sea)，因此，公約實際上將向海洋底土封存二氧化碳的活動排除于公約的管轄范圍之外;另一方面，公約的各項條款僅僅適用于從船舶或平臺進行排放，因此通過管道進行排放同樣被排除于公約的管轄范圍之外，然而事實上很多CCS項目都是依靠管道進行二氧化碳運輸。因此，如何解決這兩個問題事關CCS是否在公約的法律框架內正常運作。對于CCS和《倫敦公約》之間的相容性仍舊是一個爭議性問題。這些爭議還經影響了締約方對于后續的《倫敦議定書》的接受。
(2)《倫敦議定書》
1996年11月7日，《倫敦公約》的締約國通過了《防止傾倒廢棄物及其他物質污染海洋的公約議定書》，簡稱《倫敦議定書》。該議定書于2006年3月24日生效。議定書要求締約方“保護和保全海洋環境，使其不受一切污染源的危害，應按其科學、技術和經濟能力采取有效措施防止、減少并在切實可行時消除傾倒或海上焚燒廢物或其他物質造成的海洋污染。”
議定書中關于廢物和其他物質的定義和公約相同，但將“傾倒”的范圍進行了擴展。根據議定書的規定，傾倒包括“從船舶、航空器、平臺或其他海上人造結構物將廢物或其他物質在海床及其底土中作的任何貯藏。”因此，當議定書提及“海洋”一詞時，其內涵范圍較之公約要更大。根據議定書，海洋是指“系指除各國內水之外的所有其他海洋水域以及海床及其底土。”但議定書也提出了例外，排除了“僅從陸地通入的海床下貯藏所。”
同時，議定書對公約關于傾倒的規定進行了更改。不同于公約所采用的“除非禁止即允許”方法，議定書采用了“除非允許即禁止”(prohibited unless permitted)方法。根據這種新規定，任何沒有列舉在議定書附件一中的物質和材料都不允許排放到海洋中。而如果要向海洋排放附件一所列舉的物質，必須根據附件二的規定，由相應有資質的機構授予特殊的許可證。根據附件的規定，申請人必須證明他們已經對：1、降低與預防廢物的策略;2、可替代廢物處理方式;3、適當的廢物鑒定(adequate waste characterization);4、位置選擇;5、可能的影響;6、檢測技術等問題進行了相應的評估。在此基礎之上，各國有資質的機構方可對其審查并頒發相應的許可證。
從上文所列舉議定書的相關規定我們可以看出，《倫敦議定書》對傾倒采取了更嚴格的界定。這種改變不同于《倫敦公約》對CCS所采用的模糊不清的態度，由于議定書尚未把二氧化碳規定在附件一中，因此離岸CCS顯然屬于議定書所禁止的行為。但由于議定書在訂立時并未考慮到CCS技術，因此我們應該認為公約對CCS的禁止屬于一種無意的法律限制。
(3)《保護東北大西洋海洋環境公約》
在東北大西洋區域，OSPAR公約的地位更為重要，同時其規定較之倫敦公約和倫敦議定書而言也更為細致。根據OSPAR公約規定，締約國應當：“采取一切可行性措施以避免和消滅污染，為保護人類健康和保護海洋生態環境，應當采取必要的手段來保護海洋區域不受人類活動的負面影響，同時如果有可能應當恢復那些受到負面影響的海洋區域。”
OSPAR公約采用了一種預防性方法，同時規定了污染者治理原則(polluter-pays principle)。公約考慮到了現有的技術和環境保護實踐，包括清潔技術。公約主要關注來自來源于陸地，傾倒和焚燒，以及離岸的污染。2006年修訂之前，該公約沒有涉及到將二氧化碳地質封存至海洋底土的問題。
2002年，OSPAR委員會要求法學家和語言學家工作組(group of jurist and linguist)對于在公約框架下將二氧化碳置于海床之下所可能產生的法律問題進行建議。在其所提出的最終報告中，工作組指出離岸封存來自于陸地的二氧化碳符合公約的規定，應被允許，但封存活動應當得到締約國適格機構的授權和管理。
對于附件二所規定的有關傾倒問題上，工作組認為，如果目的是為了減輕氣候變化或者純粹以排放為目的而封存二氧化碳違反了附件二的規定。
該工作組同時強調，公約附件三第三條禁止從任何離岸設施排放廢物，二氧化碳也應被認為是廢物的一種。但工作組對于離岸活動所產生的二氧化碳和其他途徑產生的二氧化碳進行了區分。對于那些產生于離岸活動的二氧化碳，可以將其存置于海洋區域，工作組認為這部分二氧化碳可被看做是設施的正常運作，但存置也同時還要受到相應的授權和管理。而對于其他途徑產生的二氧化碳，為減輕氣候變化而將其封存于海洋底土中為附件三所禁止。從這些分析可以看出，同倫敦議定書一樣，OSPAR公約同樣對CCS設置了部分法律障礙，必須通過對公約的修訂來移除這些障礙。
近年來，國際社會對CCS技術的關注日益增強，引發了人們對限制CCS技術的諸多法律障礙的重新思考，在保護海洋環境和推行CCS技術之間必須找到相應的平衡點。這樣的形勢導致對倫敦議定書附件一和第六條以及OSPAR公約附件二和附件三的修訂。
二、有關海洋環境保護的國際公約的修訂
(1)對倫敦議定書的修訂
從2005年開始，倫敦公約的締約國開始進行協商移除對離岸CCS活動的法律障礙。閉會期法律和相關問題工作組(Intersessional Legal and Related Issues Working Group)和閉會期科技工作組(Intersessional Technical Working Group )分別承擔了對二氧化碳隔離的相關法律和技術分析。2006年11月，在倫敦議定書第一次締約國會議上，雖然各國對多個問題都存在分歧，但各締約國最終接受了由澳大利亞提出，英國、挪威、法國和西班牙作為共同提案人所提出的修正案。
該修正案首先對倫敦議定書的附件一進行了修訂，根據原附件一，可傾倒的廢物或其他物質包括七種，即：疏浚挖出物;污水污泥;魚類廢物或工業性魚類加工作業產生的物質;船舶、平臺或其他海上人造結構物;惰性、無機地質材料;自然起源的有機物;主要由鐵、鋼、混凝土和對其的關切是物理影響的類似無害物質構成的大塊物體，并且限于這些情況：此類廢物產生于除傾倒外無法使用其他實際可行的處置選擇的地點，如與外界隔絕的小島。修正案增加了第八種類型，即“為進行隔離而進行的二氧化碳捕捉過程中產生的二氧化碳。”同時對該附件增加了一項，特別對離岸封存二氧化碳進行了規定。根據該規定，僅在以下幾種條件滿足的情況下，才能夠進行二氧化碳離岸封存。1、傾倒目的地為海底地質結構中;2、傾倒物質可能包含來源材料或隔離過程中使用的物質，但絕大部分應為二氧化碳構成;3、不允許以傾倒為目的添加其他廢物或物質。
該修正案構成了在議定書框架下對離岸CCS運作的法律基礎。但此修正案并不能單獨發生效力，在適用過程中應當考慮到議定書的其他規定以及相應的指導原則。
因此，在海底封存二氧化碳將根據議定書第四條規定，滿足相應的許可證程序。根據第四條規定，締約當事國應當采取行政或立法措施，確保許可證的辦法和許可證的條件符合附件二。 而根據附件二，頒發許可證的決定只能在所有的影響評估均以完成、檢測要求已被確定后做出。許可證的規定應盡可能確保對環境的干擾和損害被減至最小程度，其好處增至最大程度。頒發的許可證還應當載有相應的信息如青島物質類型來源、傾倒區位置和傾倒方法等。許可證還必須進行定期檢查已決定現場方案是否需要繼續、修改或終止。
為支持建立一套完整可行的規制框架，倫敦議定書的科學工作組同時還起草了兩套指導原則。第一套指導原則名為《關于二氧化碳海底地質結構隔離的風險評估和管理框架》(Risk Assessment and Management Framework for CO2 Sequestration in Sub-seabed Geological Structures， RAMF)。該指導原則以選址為基礎對CCS所可能帶來的風險進行了說明，同時對于解決CCS技術所帶來不確定性和殘留風險所采取的應對策略應當收集的相應信息也進行了說明。該指導原則具體包括選址標準、風向評估和管理以及監控等方面內容。RAMF受到了其他有關CCS研究的影響，具體包括IPCC的相關研究和OSPAR公約相關研究。
第二套指導原則是《關于排放至海底地質結構的二氧化碳流評估特別指導原則》(Specific Guidelines for Assessment of Carbon Dioxide Streams for Disposal into the Sub-Seabed Geological Formations)。該指導原則建立在議定書附件2和1997年一般指導原則的基礎之上。這些文件共同構成了各國評估審查傾倒的參考標準，以確保相應活動符合公約和議定書的規定。2008年10月，還專門制定了一個二氧化碳報告格式以幫助締約國根據公約第9條完成自己的報告義務。
在協商過程中，對有關二氧化碳流的純度問題產生了爭議。部分締約國，如德國支持加入一個二氧化碳流的純度數量指標，用以確定是否能夠被允許進行封存。這一提議本身是為了確保二氧化碳與其他相關物質(如氮、氧、水或硫化氫)產生化學反應而所造成的風險保持在可控的范圍之內。然而最終修正案并沒有采用德國的這一提議，而采用了一種更為靈活但有一定爭議性的作法，即要求封存的二氧化碳流絕大部分(overwhelmingly)由二氧化碳構成。
修正案對于二氧化碳純度這種模糊地定義可能會對實踐操作帶來某些問題，在確立是否適合封存時，對如何界定“絕大部分”缺乏嚴格一致性的標準�？茖W工作組則認為，盡管二氧化碳純度會影響到CCS的整個運作鏈條，同時也可能造成健康、安全和環境方面的影響，但由于具體二氧化碳流純度會受到捕捉、運輸和注入過程的影響，因此進行統一規定不可行。
(2)第六條修正案
在前述修正案被接受后，各締約國同意對第六條進行修訂。倫敦議定書第六條規定：締約當事國不應允許將廢物或其他物質出口到其他國家供傾倒或海上焚燒。 因此本條規定應當也包括將包括二氧化碳在內的廢物排放到其他國家的海床底土中。本條規定適用于跨境運輸二氧化碳，同樣本條也構成了對CCS運用的法律障礙。原因在于很多情況下對二氧化碳進行跨境運輸是十分必要的，尤其在部分國家的領土缺少封存能力時更是如此。
修正后的公約涉及到三種類型的二氧化碳跨境運輸：1、 在注入之前運輸二氧化碳流;2、 在注入之后故意移動二氧化碳流(deliberate migration，故意遷移);3、 在注入之后非有意移動二氧化碳流(unintended migration，非有意遷移)。根據IPCC國家溫室氣體清單指南的規定，所謂遷移(migration)是指，二氧化碳進出地質儲存庫同時保持在地平線或海床之下的移動。 根據第六條的規定，締約國僅需考慮在進行注入之前有關跨境運輸二氧化碳的問題。有關故意遷移問題沒有達成協議，而非有意遷移則不屬于第六條管轄的范圍之內，因為其不符合出口的定義。
前文做出這些界定主要是為了討論三個主題。第一主題關注于二氧化碳跨境移動的條件，以及跨境移動二氧化碳是否應當以該締約國國內缺乏二氧化碳封存能力為前提。第二主題則關注與對運輸的許可、報告和監控的要求。第三主題主要關注專業名詞術語問題，例如到底是采用“出口”還是“跨境移動”。同樣還涉及到其他的一些問題注入國家之間責任的分攤以及同其他國際條約如《巴塞爾公約》之間的關系問題。
(3)OSPAR修正案
在法學家和語言學家工作組的報告以及其他技術性的評估完成后，2007年6月，OPSPAR公約的締約國對公約的附件二和附件三進行了修訂，目的是在東北大西洋區域消除對CCS的法律限制。對附件二的第三條進行修訂，在允許傾倒排放的物質中增加了一項，為封存目的而進行的二氧化碳捕捉所產生的二氧化碳流。這樣一來，只要滿足如下條件，就允許對二氧化碳進行封存：1、 向底土地質環境進行處置;2、 (二氧化碳)流主要由二氧化碳構成。二氧化碳流允許包含部分原物質所包含附帶物質的或由捕捉、運輸和封存過程中使用的相關的附帶物質;3、 不允許以處置為目的添加任何其他廢物或物質;4、 (封存的二氧化碳流)將永久存留在封存的結構中，且不會導致任何對海洋環境、人類健康或其他對海洋區域合法使用的明顯負面影響。
從這些修訂可以看到，OSPAR公約修正案顯然受到了倫敦議定書相應發展的影響，但是相對于議定書而言更進了一步，要求封存是永久性的，同時還要求保證封存不產生明顯的負面影響。但是這些條件都是開放性條件。
相對于倫敦議定書，OSPAR公約所規定的法律框架更為細致。對各國政府的指導性方針主要包括在：1、 OSPAR地質結構中封存二氧化碳流風險評估與管理指南(the OSPAR Guidelines for Risk Assessment and Management of Storage of CO2 Streams in Geological Formations);2、 關于在地質結構中封存二氧化碳流的決定(Decision on the Storage of CO2 Streams in Geological Formations)。
CCS作為一種新技術，需要國家、區域和國際層面上相應的法律和制度框架以確保它能夠安全和有效地運作。出于此種目的，近年來各國對一些國際性和區域性海洋立法的修訂已經向確立此類框架邁出了巨大的一步。但對于單一公約的修訂是一種值得鼓勵的行為，同時這些修訂后的公約與其他相關立法如聯合國海洋法公約和巴塞爾公約之間的關系等問題仍舊不明朗。相對于各國國內立法而言，從倫敦議定書和OSPAR公約的修訂發展我們可以看出，有關CCS的國際法律框架還處于初級階段。對現有的立法進行進一步的修訂和闡明有利于CCS的發展，尤其可以為CCS的實施提供更好的法律保障。然而，必須考慮到很多此類國際立法在訂立之始并未考慮到CCS問題，同時，CCS技術本身的不成熟性也使得其可能與一些國際立法的本旨有一定程度的沖突。這些問題都有待于進一步的解決。
注釋：
Convention for the Protection of Marine Pollution by Dumping of Wastes and other Matter， Article III.
1996 Protocol to the Convention on the Prevention of Marine Pollution by Dumping of Wastes and other matter， Article 2.
Convention on the Protection of the Marine Environment of the North-East Atlantic， Article 2 (1)(a).
Report from the Group of Jurists and Linguists on Placement of Carbon Dioxide in the OSPAR Maritime Area， Summary Record Meeting of the OSPAR Commission.
1996 Protocol to the Convention on the Prevention of Marine Pollution by Dumping of Wastes and other matter， Article 4.
1996 Protocol to the Convention on the Prevention of Marine Pollution by Dumping of Wastes and other matter， Article 6.
2006 IPCC Guidelines for National Greenhouse Gas Inventories， vol. 2 Energy， 5.6.1.
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