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循環經濟模式下的礦產資源資產管理探討
摘要：資源約束已經成為我國全面建設小康社會的重大瓶頸之一。目前我國礦產資源資產管理及礦產資源開發利用中存在諸多問題,為此采取節約利用礦產資源等有關措施,發展循環經濟,完善資產化管理，實現經濟增長方式根本性轉變,可以從根本上緩解資源約束矛盾,增強國民經濟整體素質和競爭力。關鍵詞：礦產資源；礦產資源資產；循環經濟
Abstract: The restriction of resources has become an important bottleneck during the process of developing a better-off life society throughout the country. As for the existing problems in the management of mineral resources assets and the development and utilization of mineral resources,the paper provides some relevant measures to utilize mineral resources,develop circular economy,perfect capitalized management,realize fundamental change in economic growth pattern,alleviate contradiction of resources restriction essentially,improve quality and competitiveness of national economy,etc.
Key words:mineral resources;mineral resources assets;circular economy
礦產資源是國民經濟建設和人民生活水平的物質基礎,我國80%以上的能源及工業原材料來自礦產資源,其總量位居世界第三,而人均擁有量不足世界平均水平的一半,屬資源十分緊缺的國家。礦產資源(水資源除外)其儲藏量是有限的, 是不可再生資源，并隨著不斷開發利用而不斷銳減。礦產資源將成為21世紀末、下世紀初制約我國社會經濟發展的重要因素,如果管理不當,將使國民經濟發展因資源問題而處于瓶頸狀態,因此在循環經濟模式下實行礦產資源資產化管理,對國有礦產資源資產的保值增值和合理開發利用,對我國國民經濟的持續穩定發展具有重大意義。
一、 礦產資源資產管理現狀
（一）產權管理混亂，部門之間條塊分割
我國《中華人民共和國憲法》和《礦產資源法》規定：境內所有礦產資源均為國家所有，由國務院行使國家主權，地表或地下的礦產資源不因其所依附的土地所有權或者使用權的不同而改變。在實際生活中，礦產資源所有權、經營權（或礦業權包括探礦權、采礦權）、行政權三者混淆，以行政權、經營權代替所有權管理，國家所有權受到條塊的多元分割，國家作為礦產資源資產所有者代表的地位模糊,產權虛置或弱化,各種產權關系缺乏明確的界定,各個利益主體之間關系缺乏協調,造成了權益糾紛迭起。
（二）礦產資源資產開發利用中的短期行為嚴重
礦產資源資產的開發利用中的短期行為十分嚴重。主要表現在:(1)礦產資源的開發不合理、利用率普遍偏低、浪費嚴重、消耗劇增、存量銳減。煤礦只有23%,鐵礦只有45.4%,十大有色金屬礦分別只有23%-72%。在綜合利用方面,采礦回收率只有30%-35%,比世界平均水平低10%-20%。在1953-1986年的33年間,我國國民收入增長6．83倍(按可比價格計算),同期能源消耗增長14．1倍,生鐵消耗增長23．4倍,4種有色金屬消耗增長35倍,這些數據表明,我國經濟發展是建立在礦產資源的巨大消耗之上的。(2)資源不合理及無序開發帶來環境污染嚴重。
(三）產權轉讓市場和法制不健全
礦產資源資產產權轉讓的市場機制不健全。這是由于礦產資源資產產權不明確,資源無償使用制度所派生出來的問題。在存在礦產資源資產產權市場的情況下,要根據誰能提供更多的租金,也即誰能更有效地使用礦產資源這一經濟學的效用原則來決定礦產資源的使用權。在不存在礦產資源產權轉讓市場的條件下,使用礦產資源的效用原則難以體現,一方面由于現行的礦產資源產權關系缺乏靈活的產權轉讓方式,導致誰占用礦產資源誰就壟斷資源的使用權狀況,影響資源的優化配置；另一方面,各種隱形的、變相的、非法礦業權交易和轉讓普遍存在,致使國家的大量礦產資源資產流失,流入企業或個人的手中。在社會主義市場經濟中,國家統一制定礦權流轉的法律法規勢在必行。
（四）缺少統一合理的資產價格體系
沒有建立健全合理的礦產資源資產價格體系,礦產資源資產價值的評估方法多種多樣,沒有一個較為統一的標準。不同計價方法其資源價值不同,有的資源價值包含礦產資源原始價值、普查勘探費用和合理利潤;有的只包括普查勘探費用、合理利潤。盡管礦產資源評估價值不完全等同于其交易價格,但它是資產交易價格最重要的基礎,眾多的計價方法導致了礦權轉讓時,定價混亂,普遍出現價格與價值嚴重背離的現象,造成了國有資源資產的大量流失。另外,我國礦業目前處于“找礦不如采礦的,采礦不如冶煉的,冶煉不如深加工”的現狀,礦產資源資產的價值在探采階段得不到實現,而是向下游深加工企業流轉。
（五）現有的礦產資源稅費制度不合理
現有的礦產資源稅費制度的不合理包括兩個方面：（1）現有的資源稅計征依據不合理。稅法規定，根據納稅人的不同，確定資源稅的課稅數量分為兩種情況，生產產品銷售的納稅人以銷售數量為納稅數量，自采自用的納稅人以自用數量為納稅數量，這使得已經開采出來但沒有銷售的或沒有自用而積壓的礦產資源無需交稅，等于變相地鼓勵過度開采，造成積壓和浪費；（2）資源補償費和資源稅的征收，沒有反映礦產資源的綜合利用與回收水平、 礦床的開采技術條件等。
二、走循環經濟道路的必要性
（一） 我國礦產資源開發利用中存在的主要問題
礦產資源的開發利用要涉及礦產勘查、礦產采選、礦產加工和礦產利用等不同的部門和產業。礦產資源的勘查、采選、加工、利用四者之間是相互制約,相互影響的。從礦產資源開發利用的全過程來看,我國礦產資源開發利用中存在的問題有: （1）礦產資源開發粗放,資源浪費嚴重；（2）礦產資源加工深度不夠,回收率低；（3）礦產資源綜合利用率低，多伴生、共生組分是我國礦產資源的特點；（4）礦業管理體制落后,礦產資源管理相對薄弱。
（二） 循環經濟模式
循環經濟把清潔生產和廢棄物的綜合利用融為一體，它既要求物質在經濟體系內多次重復利用，進入系統的所有物質和能源在不斷進行的循環過程中得到合理和持續的利用，達到生產和消費的“非物質化”，盡量減少對物質特別是自然資源的消耗，又要求經濟體系排放到環境中的廢棄物可以為環境同化，并且排放總量不超過環境的自凈能力。循環經濟實現“非物質化”的重要途徑是提供功能化服務，而不僅僅是提供產品本身，做到物質商品“利用”的最大化，而不是“消費”的最大化，并在滿足人類不斷增長的物質需要的同時，大幅度地減少物質消耗。同時經濟體系各產業部門協調運作，將一個部門的廢棄物用作另一部門的原材料，從而實現“低開采、高利用、低排放”，進而形成“最優生產、最優消費和最少廢棄”的社會。總之，循環經濟物流模式可以認為是“資源——生產——流通——消費——再生資源”的反饋式流程，運行模式為“資源——產品——再生資源”。
（三） 循環經濟是中國可持續發展的必然選擇
在21世紀，中國的經濟發展將保持較快的增長速度，到2010年，中國的國內生產總值將在2000年的基礎上再翻一番。在這樣的形勢下，是繼續沿用傳統的高消耗、高污染帶動經濟的高增長，還是通過發展新經濟，以高新技術來推動中國經濟和社會的可持續發展，已經刻不容緩地成為中國的重要抉擇。循環經濟則是按照生態規律利用自然資源和環境容量，實現經濟活動的生態化轉向。要求經濟活動按照自然生態系統的模式，組織成“資源－產品－再生資源”的物質反復循環流動過程，使整個經濟系統以及生產和消費過程基本不產生或只產生很少的廢棄物，從根本上消解長期以來環境和發展之間的尖銳沖突。 三、循環經濟模式下的礦產資源資產管理對策
（一）加強循環經濟地方法規體系和政策支持體系建設
首先，政府應制訂必要的法規，對循環經濟加以規范，確保資源的合理開發和有償利用，加大對環境污染的懲罰力度。一方面要嚴格限制污染企業的建設，從源頭把關，以避免新建項目轉手就成了限期治理項目；另一方面，積極利用市場經濟的調節手段明確企事業單位和消費者的經濟責任，改革現行的排污收費制度并提高收費標準，改變目前企業繳費買排污權的現象，并將逐步引入污染稅或環境稅，把一部分排污費改為在原料和產品環節征收污染附加稅等。
其次，有關部門應研究制定抑制資源過度消費，有利于企業開展能源節約與資源綜合利用的稅收及稅負轉移政策；研究制定能源節約與資源綜合利用公共財政支持政策；研究進一步深化能源價格改革和能源價格形成機制，建立能源價格預報制度；研究制定能源節約與資源綜合利用技術改造項目納入政策性銀行支持范圍，并在貸款方面給予優惠的政策；對能源消耗高、污染重的產品和設備課以重稅，強制實施高耗能產品淘汰的政策。
（二）樹立可持續的消費觀和資源節約觀
要進一步深化和提高政府組織、個人群體對在礦產資源資產管理中走發展循環經濟道路必要性、緊迫性、可行性的認識。在礦產資源領域發展循環經濟，要堅持以科學發展觀為指導，采取切實有效的措施，動員各方面力量，積極從地域、礦種、行業多維度來探索和推進“以優化資源配置方式為核心，以提高資源利用率和降低廢棄物排放為目標，以技術創新和制度創新為動力”的礦產資源開發利用新模式。進一步轉變觀念，樹立可持續的消費觀和資源節約觀，強化保護環境的責任意識，大力提倡綠色消費，引導廣大消費者自覺選擇有利于節約資源、保護環境的生活方式和消費方式，把礦產資源的多目標開發、綜合利用、節約等活動逐步變為全體公民的自覺行動。
（三） 理順產權、規范管理、實行產權管理
在目前的多級政權體制和所有制結構下，礦產資源的所有者只能是國家，應該按照礦產資源的潛在價值，通過市場機制配置礦產資源，各種經濟主體有償取得礦產資源的經營權。所有權和產權不是一回事，所有權強調的是法律規定的所屬關系，而產權是法律規定的經濟利益主體獲得經濟效益的權利。在市場經濟中產權必須明確定義，并且專屬。“多重產權”使所有權產生不確定性，從而挫傷產權主體對資源投資的積極性，或誘發過度開采和短期行為，或引起法律糾紛。只有產權明晰并給予保護，禁止他人非法侵占市場交易行為才具有可靠的基礎。因此國家應該按照資源管理與資產管理并重的原則，將礦產資源的管理納入國有資產進行管理，使礦產資源資產真正成為國有資產的重要組成部分，加大實施礦產資源有償使用制度和資源補償機制的力度，維護國家所有權，保障企業的產權安全。
（四）積極培育和完善礦業權市場
1．在各省(區)、市盡快建立具有獨立法人資格的礦業權市場交易機構或場所,形成一個比較完善的市場交易體系。無論是一級市場的礦業權出讓,還是二級市場的礦業權轉讓,都應該按照公平、公開、公正的原則,實行進場交易、規范操作。真正實現礦產資源在全國范圍內的優化配置,可以全面清理國家出資已探明的礦產地,摸清各省乃至全國概查以上、至今尚未設置礦權的礦產地分布情況,為積極推進探礦權、采礦權招標和拍賣做好基礎工作；并對符合條件的一律實行招標、拍賣出讓礦業權。
2．對進場交易人(包括自然人和法人),要有必要的資質要求。發揮市場優化配置資源的作用,通過市場競爭,使探礦權、采礦權向資金密集、技術密集、方案優化的企業轉移。
3．對進場交易的標的,要符合規范要求。探礦權對應的勘查區塊范圍以經緯度1’*1’為基本單位區塊。每個勘查項目允許登記的最大范圍都有明確規定,并且必須達到規定的最低投入以后方可交易(轉讓)。采礦權對應的開采范圍必須有經礦產資源管理部門批準或備案的地質勘探儲量報告。勘查范圍或開采范圍必須無礦權糾紛。
4．大力培育發展社會化的礦業權評估、信息服務、代理、法律咨詢、經紀等中間機構。目前,我國礦業權中間機構不僅數量少,而且大多為事業單位,業務范圍狹窄。社會化的礦業權中間機構很不發達,有的省(區)只有少數幾個這方面的社會中介機構,嚴重制約了礦業權市場的發展。為此,一方面要加快礦業體制改革的步伐,現有礦業權中間機構要盡快與政府脫鉤,使之成為真正獨立的社會法人；另一方面,要大力培育多種經濟成分的社會化中間機構,鼓勵企業、私人、社會組織和外資采取多種形式,開展礦業權評估、信息服務、代理、法律咨詢和經紀等業務。
（五） 改革現行的礦業稅費制度
首先，礦產資源稅與礦產資源補償費合并為權利金。礦產資源稅與礦產資源補償費都是從量計征,本質都體現了礦產資源所有者權益,都是礦產資源國家所有權的利益實現形式,所以應將現行的礦產資源補償費和資源稅合并,實行國際通用的權利金,不僅解決了目前對資源稅的爭論,也保證了國家從礦產開采中得到公平合理的補償,維護國家作為礦產資源所有者的權益。
其次， 修改礦山企業增值稅的稅項計算,解決增值稅負擔過重問題。在有關文件中將“從自然界直接取得物質和能量的產業”定義為第一產業,世界各主要礦產國都普遍將礦業劃為第一產業,也要把礦業回歸到第一產業,同時根據第一產業的特點,對現行的增值稅稅率進行調整,由“生產型”向“消費型”轉化,將礦山企業交納的權利金、基本建設投資和固定資產折舊費加入礦山企業成本核算,降低增值稅稅基,徹底減輕礦山企業的負擔。這樣不僅有利于提高礦業投資者的積極性,而且會鼓勵企業采用先進技術、加大科技投入。
（六） 完善礦產資源資產評估體系
目前對交易價格的形成機制有不同的觀點:或以發現成本為主,或以成本法結合收益法,或以收益法為主,或認為主要受供求關系的調節等。礦產資源資產的價格(P)如前所述應包含資源原始價值(P0)和普查勘探等勞動投入形成的價值(P1)兩部分,并要考慮勘查風險、礦藏埋深、礦石品位、礦石結構、采選冶難度、交通條件、儲量及儲量級別等因素。為了便于價格管理,解決資源價值價格嚴重背離的事實,可以比照建筑定額方法,制定全國或省區的各類礦種的基本價,再考慮上述實際因素乘以調整系數(T),用公式表示為:P=(P0 P1)×T,P0、P1的確定一般采用收益法。
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