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實(shí)施預(yù)算治理 健全內(nèi)部控制體系
預(yù)算是一個(gè)企業(yè)對(duì)未來(lái)某一特定期間如何取得資源和使用資源的一種具體計(jì)劃，是企業(yè)對(duì)未來(lái)整體經(jīng)營(yíng)規(guī)劃的總體安排。作為一種重要的治理工具，它能夠幫助治理者進(jìn)行計(jì)劃、協(xié)調(diào)、控制和業(yè)績(jī)考評(píng)。推行全面預(yù)算治理是發(fā)達(dá)國(guó)家成功企業(yè)多年積累的經(jīng)驗(yàn)之一，對(duì)企業(yè)建立企業(yè)制度、進(jìn)步治理水平、增強(qiáng)未來(lái)競(jìng)爭(zhēng)力有著十分重要的意義。一、實(shí)施預(yù)算治理是企業(yè)生存和的必然選擇
１．預(yù)算治理是企業(yè)產(chǎn)權(quán)制度改革的必然產(chǎn)物。在傳統(tǒng)的計(jì)劃體制下，企業(yè)只有單一的投資者——國(guó)家。由于利潤(rùn)上繳國(guó)家，虧損由國(guó)家補(bǔ)償，維持簡(jiǎn)單再生產(chǎn)或擴(kuò)大再生產(chǎn)所需的資金由國(guó)家撥給，因此，所有者關(guān)注的中心當(dāng)然是經(jīng)營(yíng)成果——首先是產(chǎn)品，進(jìn)而是利潤(rùn)。治理者的治理重點(diǎn)是與之相適應(yīng)的。隨著經(jīng)濟(jì)體制改革的不斷深進(jìn)，企業(yè)的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)逐漸多元化，出現(xiàn)了分散的投資者群體。分散的投資者不僅關(guān)注企業(yè)當(dāng)前的經(jīng)營(yíng)成果，而且關(guān)注企業(yè)未來(lái)的發(fā)展遠(yuǎn)景，也就是說(shuō)，投資人手中的企業(yè)股權(quán)的價(jià)值，不僅取決于企業(yè)當(dāng)前實(shí)現(xiàn)的利潤(rùn)，而且取決于企業(yè)未來(lái)的盈利能力和發(fā)展?jié)摿�。這樣，治理者對(duì)企業(yè)的控制和規(guī)劃，要從經(jīng)營(yíng)結(jié)果擴(kuò)大到對(duì)經(jīng)營(yíng)過(guò)程和經(jīng)營(yíng)質(zhì)量的關(guān)注。實(shí)施預(yù)算治理，能夠幫助企業(yè)健全內(nèi)部控制體系，達(dá)到控制和改善企業(yè)物流和資金流，終極進(jìn)步經(jīng)營(yíng)質(zhì)量的目的。
２．預(yù)算治理是企業(yè)生存和發(fā)展的客觀需要。企業(yè)預(yù)算治理是國(guó)外大中型企業(yè)普遍采用的一種現(xiàn)代治理機(jī)制。近年來(lái)，為適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下企業(yè)生存、發(fā)展的需要，這種治理機(jī)制的和成功經(jīng)驗(yàn)日益被我國(guó)企業(yè)所重視。首先，現(xiàn)代企業(yè)制度需要現(xiàn)代水平的預(yù)算治理。在現(xiàn)代企業(yè)制度下，出資者、經(jīng)營(yíng)者與各部分及職工之間的關(guān)系變得更加復(fù)雜，有效地規(guī)范他們之間的關(guān)系需要有力的預(yù)算制約手段。其次，資產(chǎn)的安全完整需要嚴(yán)謹(jǐn)高效的預(yù)算治理。確保資產(chǎn)安全完整，光靠單一的資產(chǎn)治理法規(guī)和制度顯然不夠，必須輔之必要的預(yù)算手段，由于資產(chǎn)治理假如孤立于預(yù)算治理之外，資產(chǎn)治理也就成了“空中樓閣”。最后，優(yōu)越劣汰機(jī)制、激勵(lì)約束機(jī)制需要具有效力的預(yù)算治理。任何一個(gè)預(yù)算治理松懈的企業(yè)必然難尋減支增效之源，注定要在低效率和低效益中走向失敗。企業(yè)真正嚴(yán)格預(yù)算治理，就會(huì)責(zé)、權(quán)、利明晰，也就不會(huì)存在諸多的“懶漢部分”和“懶人”。因此，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制、約束機(jī)制離不開(kāi)規(guī)范化的預(yù)算治理，企業(yè)的生存和發(fā)展也需要強(qiáng)化具有法律效力的預(yù)算治理。
３．實(shí)施預(yù)算治理是進(jìn)步企業(yè)治理水平的有效工具。建立現(xiàn)代企業(yè)制度要求企業(yè)實(shí)現(xiàn)科學(xué)治理，進(jìn)行全面預(yù)算治理，這必然可以極大地進(jìn)步企業(yè)科學(xué)治理的水平。首先，全面預(yù)算建立在對(duì)市場(chǎng)猜測(cè)的基礎(chǔ)上，并可以隨著市場(chǎng)的變化而不斷進(jìn)行反饋、適應(yīng)和調(diào)整。市場(chǎng)的不確定性和波動(dòng)性是剛剛脫離計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的我國(guó)企業(yè)面臨的最大挑戰(zhàn)，但這是一個(gè)不可逆轉(zhuǎn)的發(fā)展方向，我們不能永遠(yuǎn)停留在抱怨和解釋的狀態(tài)，只有學(xué)會(huì)猜測(cè)和判定市場(chǎng)的變化趨勢(shì)，及時(shí)調(diào)整經(jīng)營(yíng)策略，才能在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中立于不敗之地。同時(shí)，全面預(yù)算需要整個(gè)企業(yè)的協(xié)調(diào)配合，不可能由企業(yè)某一個(gè)部分關(guān)起門(mén)來(lái)作決策。只有在企業(yè)最高層領(lǐng)導(dǎo)的重視下，各部分齊心協(xié)力共同努力，才可能編制出實(shí)現(xiàn)企業(yè)資源最優(yōu)配置的預(yù)算方案。因此，全面預(yù)算的過(guò)程，就是明確任務(wù)、發(fā)現(xiàn)、協(xié)調(diào)努力、精益求精的過(guò)程。
４．實(shí)施預(yù)算治理是國(guó)家對(duì)國(guó)有及國(guó)有控股的大中型企業(yè)的基本要求。國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于轉(zhuǎn)發(fā)國(guó)家經(jīng)貿(mào)委〈國(guó)有大中型企業(yè)建立現(xiàn)代企業(yè)制度和加強(qiáng)治理基本規(guī)范（試行）〉》（國(guó)辦發(fā)［２０００］６４號(hào)）中明確指出，國(guó)有及國(guó)有控股的大中型企業(yè)要建立全面預(yù)算治理制度，以現(xiàn)金流量為重點(diǎn)，對(duì)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)各環(huán)節(jié)實(shí)施預(yù)算編制、執(zhí)行、、考核，嚴(yán)格限制無(wú)預(yù)算資金支出，最大限度地減少資金占用等。
因此，實(shí)施預(yù)算治理，不僅是建立現(xiàn)代企業(yè)制度的客觀要求，更是企業(yè)在新形勢(shì)下求生存、求發(fā)展的必然選擇。
二、企業(yè)預(yù)算治理的本質(zhì)及作用
（一）企業(yè)預(yù)算治理的本質(zhì)
１．預(yù)算治理是一種權(quán)力控制治理，是一種機(jī)制安排。企業(yè)預(yù)算制定后如同一部?jī)?nèi)部“憲法”，各責(zé)任單位必須執(zhí)行。預(yù)算本身不是目的，預(yù)算的目的是為了控制。預(yù)算使各責(zé)任單位的權(quán)力得以用表格化的形式體現(xiàn)，這種分權(quán)，是以不失往控制為最低限度。預(yù)算是權(quán)力控制者采用的公道方式，即在為實(shí)現(xiàn)企業(yè)整體利益的目標(biāo)下，明確各單位之間的權(quán)力范圍。在此范圍內(nèi)，各預(yù)算單位既有權(quán)利又有義務(wù)為自己該為之事，且多為不行，少為亦不行。因此，預(yù)算的決定性作用是權(quán)力控制。這種權(quán)力控制是通過(guò)機(jī)械化程序形成的激勵(lì)與約束并存的制度來(lái)實(shí)現(xiàn)的。
２．預(yù)算是一種“全面預(yù)算”治理，具有全面控制的能力。企業(yè)預(yù)算既是由銷(xiāo)售、采購(gòu)、生產(chǎn)、盈利、現(xiàn)金流量等單項(xiàng)預(yù)算組成的責(zé)任指標(biāo)體系，又是企業(yè)的整體“作戰(zhàn)方案”，還是到期（年終）賞罰的標(biāo)準(zhǔn)、激勵(lì)和約束制度的核心。它通常以企業(yè)目標(biāo)利潤(rùn)為預(yù)算目標(biāo)，以銷(xiāo)售遠(yuǎn)景為預(yù)算的編制基礎(chǔ)，綜合考慮市場(chǎng)和企業(yè)生產(chǎn)營(yíng)銷(xiāo)諸因素，按照目標(biāo)明確的原則，由企業(yè)最高權(quán)力機(jī)構(gòu)討論通過(guò)的企業(yè)未來(lái)一定期間的經(jīng)營(yíng)思想、經(jīng)營(yíng)目標(biāo)、經(jīng)營(yíng)決策的財(cái)務(wù)數(shù)目說(shuō)明和經(jīng)濟(jì)責(zé)任作為約束依據(jù)。這種依據(jù)適用于企業(yè)的一切生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)領(lǐng)域，并將各個(gè)預(yù)算同一于總預(yù)算體系之下，因而稱(chēng)之為“全面預(yù)算”。它不只是財(cái)務(wù)部分的事情，而且是企業(yè)綜合的、全面的治理，是具有全面控制約束力的一種機(jī)制。
（二）企業(yè)預(yù)算的作用
１．明確生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)奮斗目標(biāo)。通過(guò)各種決策活動(dòng)，企業(yè)有了生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)總體奮斗目標(biāo)，但這一目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)需要企業(yè)各部分的共同努力。企業(yè)預(yù)算可使企業(yè)總體奮斗目標(biāo)得以分解、落實(shí)，使各部分、單位以及工作職員清楚地熟悉到各自的具體任務(wù)。
２．控制業(yè)務(wù)活動(dòng)。通過(guò)企業(yè)預(yù)算，各部分、單位可經(jīng)常對(duì)比、分析自身業(yè)務(wù)活動(dòng)與各自?shī)^斗目標(biāo)的差距、與企業(yè)總體目標(biāo)的差距，從而及時(shí)采取有效措施加以改進(jìn)，以保證企業(yè)預(yù)算圓滿完成。
３．協(xié)調(diào)工作關(guān)系。企業(yè)預(yù)算的編制是從全局出發(fā)，圍繞企業(yè)總體目標(biāo)，協(xié)調(diào)各部分和單位工作的結(jié)果。它可以促使各部分和單位治理職員檢查自身的活動(dòng)和其他各部分活動(dòng)之間的關(guān)系，充分估計(jì)可能發(fā)生的障礙和阻力，以及可能出現(xiàn)的薄弱環(huán)節(jié)，從而從自身做起，加強(qiáng)同各部分和單位的聯(lián)系，使各部分和單位的工作得到協(xié)調(diào)。
４．評(píng)價(jià)工作業(yè)績(jī)。通過(guò)對(duì)各部分和單位完成企業(yè)預(yù)算情況的分析，可以考核他們工作的好壞，找出原因，分清責(zé)任，以便制定改進(jìn)措施，進(jìn)步工作質(zhì)量。
三、預(yù)算與計(jì)劃的區(qū)別
在長(zhǎng)期的計(jì)劃治理環(huán)境下，我國(guó)的內(nèi)部治理和本錢(qián)控制積累了很多寶貴的經(jīng)驗(yàn)，如班組核算、用度回口治理等，有的至今還在發(fā)揮作用。但是，這并不意味著“計(jì)劃治理”和“預(yù)算治理”僅僅是名稱(chēng)術(shù)語(yǔ)的變換。
計(jì)劃是實(shí)現(xiàn)企業(yè)決策目標(biāo)的，是對(duì)企業(yè)未來(lái)活動(dòng)所要達(dá)到的各種預(yù)期目標(biāo)的文字性表述。它既可以采用實(shí)物計(jì)量單位來(lái)表示，也可以采用貨幣計(jì)量單位來(lái)表示。企業(yè)的計(jì)劃工作是不斷地循環(huán)進(jìn)行的：確定決策目標(biāo)→探索各種備選方案→進(jìn)行選擇→編制計(jì)劃→計(jì)劃執(zhí)行→計(jì)劃完成情況→評(píng)價(jià)計(jì)劃執(zhí)行結(jié)果→確定下期決策目標(biāo)……這是一個(gè)周而復(fù)始的連續(xù)過(guò)程。這一過(guò)程體現(xiàn)了計(jì)劃的作用，也表明企業(yè)的計(jì)劃是在不斷修正中，使之更符合企業(yè)的實(shí)際情況，更具備可行性、適用性。
預(yù)算則是指將企業(yè)決策所確定的目標(biāo)或計(jì)劃通過(guò)貨幣金額具體、系統(tǒng)地反映出來(lái)。它可以看作是完成企業(yè)決策目標(biāo)的貨幣表現(xiàn)，是計(jì)劃的數(shù)目說(shuō)明，通常用數(shù)字或表格來(lái)表示。預(yù)算也是在不斷循環(huán)進(jìn)行的：確定目標(biāo)利潤(rùn)→編制全面預(yù)算→預(yù)算執(zhí)行→預(yù)算執(zhí)行情況分析→評(píng)價(jià)預(yù)算執(zhí)行結(jié)果→確定下期目標(biāo)利潤(rùn)……
預(yù)算與計(jì)劃出發(fā)點(diǎn)不同：計(jì)劃是以確定決策目標(biāo)為出發(fā)點(diǎn)，預(yù)算是以確定目標(biāo)利潤(rùn)為出發(fā)點(diǎn)。在編制程序上計(jì)劃先于預(yù)算。預(yù)算雖是完成目標(biāo)方法的貨幣表現(xiàn)，但它并不是消極地反映，而是積極地參與企業(yè)決策，若目標(biāo)利潤(rùn)完不成，則要考慮修改計(jì)劃。預(yù)算的本質(zhì)是財(cái)務(wù)計(jì)劃，是用貨幣金額和數(shù)目單位反映企業(yè)某個(gè)時(shí)期的現(xiàn)金收支、資金需求、資通、營(yíng)業(yè)收進(jìn)以及盈利狀況和財(cái)務(wù)狀況的一整套財(cái)務(wù)計(jì)劃。
四、實(shí)施預(yù)算治理應(yīng)重點(diǎn)留意的
１．預(yù)算治理工作要建立單位、部分行政主要負(fù)責(zé)人責(zé)任制。開(kāi)展全面預(yù)算治理，是企業(yè)強(qiáng)化經(jīng)營(yíng)治理、增強(qiáng)競(jìng)爭(zhēng)力、進(jìn)步經(jīng)濟(jì)效益的一項(xiàng)長(zhǎng)期任務(wù)。因此，要把全面預(yù)算治理作為加強(qiáng)內(nèi)部基礎(chǔ)治理的首要工作，成立預(yù)算治理組織機(jī)構(gòu)，并確定預(yù)算治理的第一責(zé)任人為各單位、部分的行政主要負(fù)責(zé)人，切實(shí)加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，明確責(zé)任。
２．預(yù)算內(nèi)容要以營(yíng)業(yè)收進(jìn)、本錢(qián)用度、現(xiàn)金流量為重點(diǎn)。營(yíng)業(yè)收進(jìn)預(yù)算是全面預(yù)算治理的中樞環(huán)節(jié)，它上承市場(chǎng)調(diào)查與猜測(cè)，下啟企業(yè)在整個(gè)預(yù)算期的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)計(jì)劃。營(yíng)業(yè)收進(jìn)預(yù)算是否得當(dāng)，關(guān)系到整個(gè)預(yù)算的公道性和可行性。本錢(qián)用度預(yù)算是預(yù)算支出的重點(diǎn)，在收進(jìn)一定的情況下，本錢(qián)用度是決定企業(yè)經(jīng)濟(jì)效益的關(guān)鍵因素，它可以綜合反映企業(yè)治理的水平�，F(xiàn)金流量預(yù)算則是企業(yè)在預(yù)算期內(nèi)全面經(jīng)營(yíng)活動(dòng)***運(yùn)行的保證，沒(méi)有先進(jìn)的現(xiàn)金流量預(yù)算，整體預(yù)算治理將是無(wú)米之炊。在企業(yè)預(yù)算治理中，特別是對(duì)資本性支出項(xiàng)目的預(yù)算治理，要果斷貫徹“量進(jìn)為出，實(shí)事求是”的原則。這里的“進(jìn)”一方面要從過(guò)往自有資金的狹義范圍拓寬到舉債經(jīng)營(yíng)，同時(shí)又要考慮企業(yè)的償債能力，杜盡沒(méi)有資金來(lái)源或負(fù)債風(fēng)險(xiǎn)過(guò)大的資本預(yù)算。
３．推行全面預(yù)算治理必須切實(shí)抓好“三個(gè)結(jié)合”。
第一，要同深化目標(biāo)本錢(qián)治理相結(jié)合。全面預(yù)算治理直接涉及企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的中心目標(biāo)——利潤(rùn)，因此，必須進(jìn)一步深化目標(biāo)本錢(qián)治理，從實(shí)際情況出發(fā)，找準(zhǔn)企業(yè)經(jīng)濟(jì)效益的關(guān)鍵題目。瞄準(zhǔn)國(guó)內(nèi)外先進(jìn)水平，制定降低本錢(qián)、扭虧增效的規(guī)劃、目標(biāo)和措施，從全面加強(qiáng)本錢(qián)治理和進(jìn)步技術(shù)水平兩方面著手，最大限度地降低本錢(qián)用度支出，確保企業(yè)利潤(rùn)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。
第二，要同落實(shí)治理制度、進(jìn)步預(yù)算的控制力和約束力相結(jié)合。預(yù)算治理的本質(zhì)要求是一切經(jīng)濟(jì)活動(dòng)都圍繞企業(yè)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)而展開(kāi)，在預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中落實(shí)經(jīng)營(yíng)策略、強(qiáng)化企業(yè)治理。因此，必須圍繞實(shí)現(xiàn)企業(yè)預(yù)算落實(shí)治理制度，進(jìn)步預(yù)算的控制力和約束力。預(yù)算一經(jīng)確定，企業(yè)各部分和單位在生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)及相關(guān)的各項(xiàng)活動(dòng)中，要嚴(yán)格執(zhí)行，切實(shí)圍繞預(yù)算開(kāi)展經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。企業(yè)預(yù)算的執(zhí)行機(jī)構(gòu)按照預(yù)算的具體要求，按“以月保季，以季保年”的原則，編制季、月轉(zhuǎn)動(dòng)預(yù)算，并建立每周資金調(diào)度會(huì)、每月預(yù)算執(zhí)行情況分析會(huì)等例會(huì)制度。按照預(yù)算方案跟蹤實(shí)施預(yù)算控制治理，重點(diǎn)圍繞資金治理和本錢(qián)治理兩大主題，嚴(yán)格執(zhí)行預(yù)算政策，及時(shí)反映和監(jiān)視預(yù)算執(zhí)行情況，并且適時(shí)實(shí)施必要的制約手段，把企業(yè)治理的方法策略融會(huì)貫通于執(zhí)行預(yù)算的全過(guò)程中，終極形玉成員和全方位的預(yù)算治理局面。
第三，要同企業(yè)經(jīng)營(yíng)者和職工的經(jīng)濟(jì)利益相結(jié)合。全面預(yù)算治理是一項(xiàng)全員參與、全面覆蓋和全程跟蹤、控制的系統(tǒng)工程。為了確保預(yù)算各主要指標(biāo)的完成，必須制定嚴(yán)格的預(yù)算考核辦法，依據(jù)各責(zé)任部分對(duì)預(yù)算的執(zhí)行結(jié)果，實(shí)施績(jī)效考核。把預(yù)算執(zhí)行情況與經(jīng)營(yíng)者、職工的經(jīng)濟(jì)利益掛鉤，從而使經(jīng)營(yíng)者、職工與企業(yè)形成責(zé)、權(quán)、利相同一的責(zé)任共同體，最大限度地調(diào)動(dòng)經(jīng)營(yíng)者、職工的積極性和創(chuàng)造性。
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