關(guān)于2016年新居住證制度的分析
評論:完善居住證制度是一個動態(tài)平衡
國務(wù)院近日公布《居住證暫行條例》，明確地方政府要為居住證持有人提供義務(wù)教育、基本公共就業(yè)服務(wù)等六項基本公共服務(wù)，以及辦理出入境證件、機(jī)動車登記等七項便利，并逐步擴(kuò)大提供公共服務(wù)和便利的范圍，提高服務(wù)標(biāo)準(zhǔn);同時明確了持證人申請登記居住地常住戶口的銜接通道及各類城市確定落戶條件的標(biāo)準(zhǔn)。
從各地多年來實施帶有一定歧視意味的暫住證制度，到探索作為暫住證“升級版”的居住證制度，再到統(tǒng)一的“國家版”居住證制度正式出臺;從公民到其他城市居住半年以上，符合有合法穩(wěn)定就業(yè)等三個條件之一的，可以申領(lǐng)“福利含金量”接近戶口本的居住證，到居住證持有人符合條件的可以申請本地戶口，每一步都見證了城市化進(jìn)程的足音。
國家層面和地方政府實施什么樣的居住及戶籍政策，反映了政府和外來常住居民之間的一種特定關(guān)系。一方面，政府需要外來常住居民在城市就業(yè)創(chuàng)業(yè)，為城市經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展做貢獻(xiàn)，包括為城市增加GPD、拉動消費、充實社�；稹⒃鰪姵鞘邪l(fā)展活力等;另一方面，政府要為外來常住居民的就業(yè)創(chuàng)業(yè)、義務(wù)教育、醫(yī)療衛(wèi)生、文化體育、行使法律權(quán)利等提供基本公共服務(wù)、便利和保障，逐漸使外來常住居民享受到與本地戶籍居民大體接近或相當(dāng)?shù)姆⻊?wù)、福利和權(quán)利。
簡單地看，這種關(guān)系可以視為城市政府和外來常住居民之間的“交換”，即后者通過為城市發(fā)展做貢獻(xiàn)，“換取”前者提供的各項公共服務(wù)、便利和保障，越是符合城市功能定位和發(fā)展需要的外來常住居民，被認(rèn)為對城市發(fā)展做出的貢獻(xiàn)越大，政府為之提供的服務(wù)、便利和保障就會越多，直至與本地戶籍居民享受的服務(wù)、福利和權(quán)利完全等同。在理想狀態(tài)下，這種“交換”關(guān)系對雙方而言是平等的，但現(xiàn)實生活中，由于政府往往處于強勢主導(dǎo)地位，使得天平更容易偏向政府一邊。因此，現(xiàn)在實行居住證制度，更需要政府積極主動地履行職責(zé)、創(chuàng)造條件，不斷擴(kuò)大提供公共服務(wù)、便利和保障的范圍。
所以，城市政府與外來常住居民之間的關(guān)系，在居住證制度上主要就是一種動態(tài)平衡。其一，要把握城市化進(jìn)程帶來的人口集中與城市資源承載能力之間的平衡。城市是人群聚集的結(jié)果，隨著城市聚集人口越來越多，交通擁堵、空氣污染、治安混亂、水電氣供應(yīng)不足、貧民窟泛濫等“大城市病”也日益嚴(yán)重，這在發(fā)達(dá)國家的城市化進(jìn)程中已有沉痛的教訓(xùn)。有鑒于此，居住證制度應(yīng)當(dāng)實行“分而治之”，對小城鎮(zhèn)、中小城市的人口流動應(yīng)重在放松，并可適度引導(dǎo)人口集中，對大城市、特大城市的人口集中則應(yīng)適度調(diào)控，避免人口“超載”導(dǎo)致城市資源嚴(yán)重匱乏，避免城市化進(jìn)程因人口、資源關(guān)系嚴(yán)重失衡而跑偏翻車。
其二，要把握本地戶籍居民權(quán)益與外來常住居民權(quán)益之間的平衡。本地戶籍居民中，有的是土生土長的“原住民”，有的最初也是外來人口，后來落戶成為本地戶籍居民，他們都是城市的“原住民”，是城市人口的存量，外來常住居民則是城市人口的增量。在服務(wù)供給與權(quán)益保障的排序上，應(yīng)當(dāng)尊重歷史，考慮“先來后到”，以“原住民”優(yōu)先，外來人口其次。在此基礎(chǔ)上，通過政府、社會和全體居民的.持續(xù)努力，不斷增進(jìn)外來常住居民的權(quán)益，才能從“原住民”與外來人口的權(quán)益保障平衡中，不斷接近并最終實現(xiàn)兩者權(quán)益保障的均等化、一體化。
居住證是教育公平的一塊“墊腳石”
隨著居住證制度的實施，我國學(xué)生所享有的教育公平和就業(yè)公平會進(jìn)一步提升，但要完全消除戶籍政策的影響，全面推進(jìn)教育公平，還需持續(xù)攻關(guān)。
從明年1月1日起，我國眾多民眾的生活中將正式增加一個新名詞——居住證。國務(wù)院日前正式公布《居住證暫行條例》(以下簡稱《條例》)�！稐l例》明確，公民離開常住戶口所在地，到其他城市居住半年以上，符合有合法穩(wěn)定就業(yè)、合法穩(wěn)定住所、連續(xù)就讀條件之一的，可以依照規(guī)定申領(lǐng)居住證。
根據(jù)《條例》，持有居住證者享有的基本公共服務(wù)和便利主要有：一是義務(wù)教育、基本公共就業(yè)服務(wù)等九項基本公共服務(wù)和辦理出入境證件、機(jī)動車登記等七項便利;二是通過梯度賦權(quán)機(jī)制要求各地積極創(chuàng)造條件，逐步擴(kuò)大向居住證持有人提供公共服務(wù)和便利的范圍、提高服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，并定期向社會公布;三是明確持證人申請登記居住地常住戶口的銜接通道及各類城市確定落戶條件的標(biāo)準(zhǔn)。
這其中提到的梯度賦權(quán)機(jī)制值得關(guān)注�！稐l例》明確，居住證擁有者所享有的權(quán)利和戶籍擁有者雖有不同，但其范圍要逐步擴(kuò)大。隨著居住證制度的實施，我國學(xué)生所享有的教育公平和就業(yè)公平會進(jìn)一步提升，但要完全消除戶籍政策的影響，全面推進(jìn)教育公平，還需持續(xù)攻關(guān)。
為解決適齡少年兒童的求學(xué)問題，目前大多數(shù)地區(qū)已經(jīng)從以往要求的具備戶籍條件，放寬為戶籍或居住證條件，這給隨遷子女在流入城市入學(xué)創(chuàng)造了便利——只要在所在城市獲得居住證，即可享有同城就讀機(jī)會。但值得注意的是，不論是要求戶籍還是居住證，都意味著還存在門檻限制。而且，在一些地方，辦理居住證的門檻并不低。
這次公布的《居住證暫行條例》，進(jìn)一步規(guī)范了居住證的辦理程序，明確了居住證擁有者享有的權(quán)利，但并沒有解決隨遷子女在大城市入學(xué)門檻較高的問題。對于城區(qū)人口500萬以上的特大城市和超大城市，《條例》明確，應(yīng)當(dāng)根據(jù)承載能力和發(fā)展需要，建立完善積分落戶制度。這些其實就是目前不少特大和超大城市采用的做法，雖有其現(xiàn)實合理性，但從教育公平角度來說，還有很大改進(jìn)空間。
相比于此前的戶籍要求來說，擴(kuò)大到居住證已是很大進(jìn)步，但還需更進(jìn)一步。筆者以為，首先要建立全新的教育公平觀，要把受教育權(quán)等基本權(quán)利與戶籍制度剝離，應(yīng)該從更高層次的教育公平出發(fā)，對保障每個公民平等受教育權(quán)、擴(kuò)大教育公平進(jìn)行新的頂層設(shè)計。比如，現(xiàn)行高考制度是依托戶籍制度，把高校錄取指標(biāo)劃分到各省市自治區(qū)，進(jìn)而實行高考按戶籍報名制度。如果未來能夠取消這種把錄取指標(biāo)劃分到各省份的做法，實行全國統(tǒng)一高考，大學(xué)自主招生，學(xué)生用高考成績?nèi)プ灾魃暾埓髮W(xué)，大學(xué)獨立進(jìn)行評價錄取，那高考按戶籍報名的制度也就不攻自破。目前輿論關(guān)注的異地高考問題，也將不再是問題，因為每個學(xué)生在全國任何地方都可自由報考。
此外，還要改革義務(wù)教育經(jīng)費保障機(jī)制。前不久我國宣布統(tǒng)一城鄉(xiāng)義務(wù)教育經(jīng)費保障機(jī)制，同時實施學(xué)費隨學(xué)生走的措施。這是促進(jìn)教育公平的好做法，有利于建立解決隨遷子女入學(xué)的長效機(jī)制，流入地政府部門在解決流入適齡兒童的求學(xué)時，不必承擔(dān)過大的教育投入壓力。但這只是從經(jīng)費角度掃除障礙。如果流入地政府不希望接收更多的流動兒童入學(xué)，擔(dān)心本地變?yōu)?ldquo;教育洼地”，而采用積分落戶制度、提高辦理居住證門檻等方式，把隨遷子女擋在流入地學(xué)校大門之外，這是不符合推進(jìn)教育公平的目標(biāo)的。(作者熊丙奇，系21世紀(jì)教育研究院副院長)
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