居住證制度論文
居住證制度論文
近年來，國內一些城市紛紛出臺人才引進優(yōu)惠政策、實施居住證制度、試點戶籍改革，與北京形成人才競爭態(tài)勢。深圳市率先改用居住證，上海、廣州、青島等城市先后試點居住證和戶籍改革，但各城市人才引進和居住證制度政策差別較大，設定的申辦門檻普遍較高，社會保障性待遇過于原則化，居住證與暫住證在性質上未明確區(qū)分，北京需要在比較中總結經(jīng)驗，贏得競爭優(yōu)勢。
為了應對知識經(jīng)濟的挑戰(zhàn)，人才資源作為第一資源的重要性日益增強，國內紛紛出臺人才引進優(yōu)惠政策，構筑人才高地，這無疑與北京形成競爭態(tài)勢;同時，為推進城鄉(xiāng)一體化進程，逐步使流動人口與戶籍居民在社會保障、社會福利等方面享有同城待遇和均等機會，各地紛紛實施居住證制度。因此，北京有必要在比較中總結長處，積極采取相應措施，從而贏得人才競爭優(yōu)勢。
一、國內典型城市人才引進政策和居住證制度
(一)深圳市人才引進政策和居住證制度
2002年深圳市出臺引進人才政策，2008年修訂，實行“專業(yè)、條件、指標”綜合調控的引進人才政策。對于“50周歲以下具有高級職稱的、48周歲以下具有高級技師職業(yè)資格的、45周歲以下具有學士以上學位或本科學歷且取得中級職稱的人員”可予以引進。同時規(guī)定對高端人才，如國務院特貼專家、全國杰出專技人才等，年齡可放寬到55周歲，對于在深投資的企業(yè)家、投資人或股東符合一定條件的也可引進。數(shù)量實行指標控制，每年調干指標1萬人，其中用于引進人才的指標1500人左右。深圳是中國第一個廢除暫住證改用居住證的城市，2008年8月1日開始實施，截至2010年6月22日，累計受理辦證1148萬張。作為取代暫住證的居住證，外來人口在醫(yī)療、教育、勞動保險、就業(yè)、社會保險等逐步享受與市民同等的待遇，此外，持有居住證的外來人員在深圳市級任職資格評定、金融、子女享受基礎疫苗免費接種、出入港澳的商務出境手續(xù)、乘車待遇、車輛入戶等11個方面享有與市民同等權益。自2010年4月15日起，深圳市辦理居住證不再收取居住證的工本費，將居住證改革再次推進了一步。
(二)上海市人才引進政策和居住證制度
上海市規(guī)定對于“獲得博士學位、或具有高級專業(yè)技術職務的緊缺急需人才、或高新技術企業(yè)需要且具有本科以上學歷的人員”可以引進。自2005年起對調滬人員開始實行總量控制，每年由上海市發(fā)改委下達給上海市人事局批準落戶指標為1.5萬人。指標包含引進人才及配偶子女、引進非滬生源畢業(yè)生和留學人員、駐滬部隊軍官家屬隨軍和軍轉干部、解決夫妻分居及中央在滬單位調干。據(jù)了解，上海市每年引進具有高級職稱的人才在50人左右。持有上�！毒幼∽C》的人員，可以在滬創(chuàng)辦企業(yè)、從事科技活動，接受上海市行政機關的聘用或者到企事業(yè)單位任職，參加上海市的專業(yè)技術職務評定，參加上海市基本養(yǎng)老保險和基本醫(yī)療保險，繳存和使用住房公積金，還可以為配偶及未成年子女申領《居住證》。2009年上海市政府規(guī)定累計持有《上海居住證》7年的來滬創(chuàng)業(yè)、就業(yè)人員符合一定條件可以申辦上海市常住戶口，作為全國戶籍改革的試點，這一制度有利于深化戶籍管理改革、完善居住證制度。
(三)廣州市人才引進政策和居住證制度
廣州市自2004年開始實行《關于加快我市人才引進的若干意見》，規(guī)定具有大專以上學歷和中級以上專業(yè)技術資格、執(zhí)業(yè)資格、技師以上職業(yè)資格之一的年齡在35周歲以下的人才，無論是單身人士本人或已婚人員夫妻雙方均符合條件并有單位接收的，能夠提供計劃生育證明，就可以批準引進，大大拓寬了人才引進的渠道和領域。2010年廣州市出臺《廣州市推行居住證制度過渡期工作指引》，對辦理居住證時存在的一些問題進行明確指引，其中規(guī)定有效期1年以下居住證從寬辦理、辦理居住證時不得搭車收費、不得將出示計生證明作為辦理居住證的前置條件等。
(四)青島市人才引進政策和居住證制度
青島市規(guī)定對于“受國務院特殊津貼人員和省級以上專業(yè)技術拔尖人才、年齡50周歲以下具有高級專業(yè)技術職務或具有碩士以上學位的、年齡40周歲以下具有全日制普通高校本科以上學歷的”可以予以引進。并且自2007年起在全市范圍內取消農(nóng)業(yè)、非農(nóng)業(yè)戶口性質的劃分，按照常住居住地登記戶口的原則，統(tǒng)一登記為居民戶口。對城鄉(xiāng)戶口登記實行一體化管理。對公民依法申報登記戶口不設置任何限制或附加條件，辦理戶口不收取城市增容費或者變相收取費用。
二、國內人才引進政策和居住證制度比較分析
從國內實施人才引進和居住證制度的典型城市來看，主要有如下特征：
(一)各地政策差別較大
實施居住證的城市政策均提出在醫(yī)療、教育、勞動保險、就業(yè)、社會保險等至少5方面，持有居住證的外來人口將會逐步享受到與市民同等的待遇，但是具體細節(jié)上以及其他方面，各地有著不同的規(guī)定。外來人員在居住地享受權益最多的為深圳，規(guī)定持有居住證的外來人員在市級任職資格評定、金融、子女享受基礎疫苗免費接種、出入港澳的商務出境手續(xù)、乘車待遇、車輛入戶等11個方面享有與市民同等權益，而其他城市政策少有涉及。政策差距導致深圳市居住證到北京卻不管用，仍然很難享受居住證帶來的保障。二者實質問題都在于戶口背后的福利差別待遇，各地區(qū)的社會福利標準不同，導致戶口含金量地域差，唯有消除地域差，才能解決流動人口管理問題。
(二)設定的申辦門檻普遍較高
各城市實行的人才引進和居住證制度，一般需要有大專以上學歷或中級以上專業(yè)技術職稱，有的還需要在當?shù)負碛猩唐贩慨a(chǎn)權，未考慮農(nóng)民工進城居住問題。全國人大代表、重慶律師韓德云表示，居住證制度實施應在全國范圍確定一個共同的最底線，廢除高學歷和產(chǎn)權限制，否則又變成“地方糧票”，居住證變成另一種暫住證，沒有意義。在各城市中，北京居住證“門檻”最高。北京2003年開始施行工作居住證制度，當時規(guī)定三類人有資格獲得工作居住證，在一定程度上，限制了工作居住證的申請范圍。北京市戶口的取得成本雖然較以往有了很大的下降，但是條件還是比較苛刻，而且條件的逐漸寬松也是在本市短期利益最大化的前提下產(chǎn)生的，如對私營企業(yè)主、稀缺人才的引進等。從橫向上比較，北京市戶口的取得比其他城市更困難，北京市人才引進制度改革的速度也比其他城市緩慢。 (三)社會保障性待遇過于原則化
各地居住證制度中都提及到持證人員社會保障問題，規(guī)定在制度規(guī)定中的社會保障權益上持證人員和本地市民享有同等權益。但是關于持證人員的社會保障問題的規(guī)定往往過于原則化，欠缺操作性，并且在一些關鍵的問題上有所回避，沒有從根本上解決持證人員社會保障問題。如北京市規(guī)定，持證人員在基本養(yǎng)老保險和基本醫(yī)療保險中享受相關待遇。這種過于含糊的規(guī)定在各地居住證制度中都存在，對社會保障問題一句帶過，持證人員享有的`社會保障待遇究竟如何，養(yǎng)老保險跨省接續(xù)問題如何解決，異地退休等問題如何解決都沒有明確說明。
(四)居住證與暫住證在性質上未明確區(qū)分
作為取代暫住證的居住證兼具管理和服務功能，并提供給持證人員享受權利保障。但是在實質上，目前的居住證同暫住證在性質上沒有明確區(qū)分，同樣沒有實現(xiàn)完全的權利義務對等，與戶籍權利相比持證人員仍然欠缺很多“市民權益”。在許多人的理解中，居住證就是變相的暫住證。居住證和暫住證在制度設計上最大的不同就是區(qū)別于暫住證只有管理功能，居住證引入了服務，兼具服務和管理功能。但是，居住證服務功能有限，功能中沒有涉及到戶口、住房等關鍵性核心問題，且在實際操作中，居住證發(fā)揮更多的也是其管理功能。居住證沒有給持證人員帶來同等的“市民權益”，也不能夠消除非戶籍居民的歧視感，不能增強持證人員對城市的歸屬感和認同感。
(五)居住證管理從對人才到對所有流動人口進行管理是戶籍制度的一項重大進步
從20世紀90年代末期開始，北京、上海、成都、溫州等十余個大、中城市以及廣東等省份相繼推行了“人才居住證”管理制度。在發(fā)放對象上，范圍擴大了很多，從“人才”擴大到“平民”。“人才居住證”一般門檻較高，但“居住證”的適用對象不再僅僅針對過去的“引進人才”，而是更廣泛地發(fā)放到非本地戶籍的外來人員。在享受待遇上，“居住證”待遇雖然不如“人才居住證”，但已從無到有，一般流動人口可以享受部分待遇。“人才居住證”制度的實施，其深層次原因是各地從地方利益出發(fā)，為發(fā)展當?shù)厣鐣?jīng)濟而采取的一種爭奪人才的策略。“不遷戶籍、不轉關系、不唯國籍、不論身份”等“綠色通道”措施本質上就是繞過戶籍、國籍、檔案等人才流通障礙的變通手段。而“居住證”制度的實施，則從原來的以帶等級觀念的管理為主逐步轉到以人性化服務為主上來，強化了社會的平等，體現(xiàn)了中央提倡的科學發(fā)展觀和建立和諧社會的精神，是一種社會進步的舉措。
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