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新居住證制度備受爭議
新居住證制度爭議聲中“待產”
《居住證管理辦法》結束了29天的公開征求意見，這是戶籍制度改革的重要一步。從內容看，其許諾的9項基本公共服務、6項便利無疑是進步。但居住證能否改變中國2.45億流動人口的生存現狀，尚有地方、部門利益要協調。
夜晚7點，北京四環邊上的一家小店。
老板趙大明正倚著冰柜看電視，邊上，一道簾子將10平方米的店鋪與生活空間隔開。聽聞一種新的居住證或將推出，符合居住半年、有穩定住所等條件即可辦理，他并不相信：“真有這樣的證，全國的人不都跑來北京了?”
這一天，1月2日，國務院法制辦結束對《居住證管理辦法(征求意見稿)》(以下簡稱“征求意見稿”)公開征求意見，歷時29天。
介于戶口與暫住證之間的居住證制度，北、上、廣、深等一線城市多年前早已自發探索。征求意見稿的一大突破在于，試圖將該制度推廣到“設區的市級以上城市”——全國285個地級市中，僅4個沒有設區。
趙大明難以置信的邏輯，也是某些地方政府長期以來的做法。在調控城市人口規模的思維中，對流動人口的社會福利加以限制是常用手段。
按照國家衛生和計劃生育委員會2014年11月發布的報告，到2013年末，全國流動人口的總量為2.45億，超過總人口的六分之一。
多位受訪學者告訴中國青年報記者，征求意見稿許諾的9項基本公共服務、6項便利無疑是進步。但居住證能否改變2.45億流動人口的生存現狀，尚有地方、部門利益要協調。
“它其實是希望在戶籍之外找到一個新的載體，用來承載流動人口的權利和福利。”復旦大學社會發展與公共政策學院教授彭希哲認為，這是朝逐漸剝離戶籍福利的方向走，“就中國目前來說，這是正確又相對容易實現的事情。”
令人擔憂的隱形限制
根據這份由公安部起草的征求意見稿，公民離開常住戶口所在地，到其他設區的市級以上城市居住半年以上，只需符合“有穩定就業、穩定住所、連續就讀”3個條件之一即可申領居住證。
趙大明對如此低的申領條件不敢相信。他從北方某省來京謀生已15年，2004年前后開了一家食品店。那時，北京已經推行《北京市工作居住證》，持證者可享受京籍居民才有的部分待遇，如購房、上車牌。
該證申領十分嚴格，不僅本人須有學士以上學位，須提交社保、納稅等資料，連所在單位也要具備一定資格。“我沒有繳社保。”趙大明沒申領到工作居住證。
在全國范圍內，居住證大致分為兩類，一類側重于吸引中高端人才，往往對學歷、工作單位、繳稅年限等有較高限制;另一類側重提供公共服務，對流動人口素質的要求相對較低。
北京的工作居住證顯然屬于前者。并且，申領條文背后暗藏的隱形限制還更苛刻一些。
2014年底，《北京日報》刊登了一則讀者來信，詢問辦理工作居住證對繳納個稅數額是否有規定。北京市人力社保局答復稱，個人薪酬是衡量人才價值的重要市場性指標，申領者個人薪酬至少應高于本市平均工資。2013年度，北京市職工月均工資為5793元。
劉威也遭遇到一項隱形限制。他供職于北京一家中央直屬事業單位，符合學歷、社保、納稅等條件，但2012年申領工作居住證時也遭拒絕。他找不到被拒的條文依據。
這一現象在2003年就已發生，據《京華時報》報道，單在網上審批首日，北京市西城區就有52家單位申請被拒，全為中央駐京單位。不能辦的原因是北京市的人事權限不夠。
劉威擔心，這一回，條文中只列了4個簡單條件，會不會又有一些其他隱形限制?
中國青年報記者走訪了多位非本地戶籍的居民，他們普遍對隱形限制表示擔憂，個體戶、創業者、務工人員算不算“穩定就業”?租房、借宿親戚家算不算“穩定住所”?多久才算“穩定”、“連續”?
另一個擔憂則是，除了征求意見稿的4項條件之外，地方政府會不會另設更高的門檻?哪一級政府有資格制訂本行政區域內的實施細則?
盡管存在不足，但在多位學者看來，這份“申領資格低門檻、廣覆蓋”的征求意見稿，進步著實不小。
北京市政協委員、北京大學社會學系教授陸杰華表示，征求意見稿是對十八屆三中全會提出戶籍改革的具體落實，“國家沒有出臺規定，各地很難自己出臺，缺乏上位法。征求意見稿順應了人口流動的趨勢，是一個里程碑式的轉變。”
彭希哲也認為，這樣的改革是一個正確的方向。
暫不能實現“同城同權”
雖然名稱都叫“居住證”，但征求意見稿所言的居住證，其附帶的福利并不比地方自行探索的居住證要多。若想與戶籍人口立即“同城同權”，也并不現實。
征求意見稿承諾的基礎公共服務共9項：免費接受義務教育;平等享有勞動就業權利;基本公共就業服務;依法參加社會保險;繳存、提取和使用住房公積金;基本公共衛生服務、計劃生育服務和獎勵優待;公共文化體育服務;法律援助和其他法律服務及國家規定的其他基本公共服務。
此外另有6項便利：按照國家有關規定辦理出入境證件;機動車登記;申領機動車駕駛證;報名參加職業資格考試、申請授予職業資格;辦理生育服務證及國家規定的其他便利。
“它希望提供的公共服務盡量向戶籍人口靠近，但嚴格意義來說做不到。”北京大學人口研究所教授喬曉春坦言，如果提供的服務能與戶籍人口一致，“那就不需要居住證了，直接給戶籍就完了。”
9項基礎公共服務中，最引人關注的顯然是子女“免費接受義務教育”。事實上，即使沒有居住證，這也已在部分地區實現。趙大明表示，他的女兒正在北京的學校借讀。
但趙大明更看重的是，女兒能否在京參加中考、高考。答案是否定的。
“隨遷子女在當地參加中考和高考的資格”，嚴格來說，并非9項基礎公共服務之一。征求意見稿將其納入了“國務院有關部門、地方各級人民政府及其有關部門應當積極創造條件”來實現的內容。
同樣列入“應當積極創造條件”的，還有中等職業教育資助、就業扶持、住房保障、養老服務、社會福利、社會救助、居民委員會選舉、人民調解員選聘等8項權利，以及在居住地享受換領、補領居民身份證，辦理婚姻登記等兩項便利。
換言之，這些“應當積極創造條件”實現的，未來未必能在所有地區立刻給持證者兌現。
不過，在一些省份，如果公民獲得門檻較高的居住證，他們已能享有前述部分權利。彭希哲舉例，北京、上海限購商品房時，都曾規定持有某種居住證且符合參加社保、繳稅的年限，即可享受戶籍人口一樣的待遇。征求意見稿所言的居住證沒有特別列出這項優待。
“目前外來人口能夠享有的社會福利正在不斷增加，但政府提供的貧困救助是完全按照戶籍來的，即使有工作居住證也不行。”彭希哲介紹。
喬曉春表示，此次征求意見稿由公安部提出，但理論上，公安部難以完成這件事情，因為戶籍制度與政府的公共服務體系是完全聯系在一起的，“因此，作出決策的一定是政府，而不是某個部門”。
“一旦改革戶籍制度，包括建立新的居住證制度，勢必涉及到各個部門。”喬曉春坦言，戶籍改革時，如果與戶籍制度掛鉤的政策如醫療、計生等等還未與戶籍完全脫鉤，就特別需要各部門與新的戶籍政策相協調。
“我們現在是先改戶籍制度，后調整各個部門的政策，但嚴格來講，應該是先改各個部門的政策。”喬曉春認為，讓各部門先改自己的政策并非易事。
居住證的餅能攤多大，取決于財政的支持力度
在多位受訪學者看來，基礎公共服務能否真正得到落實，關鍵在錢。
喬曉春說，解決流動人口的服務問題其實是財政問題，“這個錢誰出?之所以不能所有人都給戶籍，是因為如果都變成本地戶籍，城市的財政是支撐不了的”。
中國青年報記者2013年曾報道，一對非京籍夫婦在京工作已15年，育有一子。但是，當他們向北京、男女方原戶籍地要求辦理獨生子女證時，卻都遭到拒絕。
最終，經過“特事特辦”式的協調，他們在男方戶籍地辦理了獨生子女證，并獲得1000余元的獨生子女獎勵。
事實上，在目前各省級行政區劃中，獨生子女費無一例外均要回原戶籍地領取。盡管這一陳舊的規定已不能完全適應人口流動的現狀。
獨生子女費無疑屬于9項基本公共服務中的“計劃生育服務和獎勵優待”。根據征求意見稿，如果流動人口的這部分錢由流動人口所在地支付，在全國獨生子女獎勵尚無統一平臺的現狀下，這無疑是不小的數字。
而其余8項基本公共服務、6項便利，幾乎每一項背后都包含一筆開支，每一筆開支又與戶籍存在千絲萬縷的聯系。
“解決這個問題，最重要的是財政分配體制，到底一個地區的公共服務多少由地方承擔，多少由中央承擔。”喬曉春直言，如果這個問題沒有解決，必然會導致地方對改革不積極，從而提供的公共服務十分有限。
在陸杰華看來，這一問題有可能通過中央財政的轉移支付來解決，但“可能性不是很大”。
他認為，可以將為流動人口提供服務的效果納入中央對地方的考核機制，加強監督和執行效力的評估，以此提高地方積極性。
彭希哲則分析，目前，上海有近1000萬外來人口，其中約900萬是年輕人。作為上海外來人口的主體，年輕人為上海帶來的經濟效益超過上海為他們提供的公共服務。
“的確，一個地方增加外來人口會增加公共服務的投入，給當地帶來壓力。但是，外來人口很大程度上是做了貢獻的，并不是無償享有政府的公共服務。”彭希哲說。
他認為，某些基礎公共服務其實對地方財政壓力不大。他以社會保障舉例說，醫保和養老保險都是以繳費為基礎的，應該自身收支平衡，如果虧空，一般會有財政補貼。中國大量的人口流動其實都是年輕人的流動，而年輕人享受養老資源、醫療費用都是相對比較少的。
多位受訪學者的共識是，居住證的餅能攤多大，很大程度上取決于地方財政的支持力度。所以，不同城市對居住證的定義不完全一樣。
很多人并不想永久待在一座城市
在戶籍改革的路線圖中，新的居住證制度與城市化進程聯系在一起。
彭希哲告訴中國青年報記者，征求意見稿所提的居住證制度本是全國統一，但在實際執行中，不同類型、不同層級的城市都不一樣。小城市可以直接給戶籍，大城市可能會比較廣泛地使用居住證服務和管理，或使用積分落戶的辦法配合居住證的使用。
征求意見稿體現的正是這一原則。條文明確，居住證發放地政府應根據四種類別，確定落戶條件。這四類是建制鎮和小城市、城區人口50萬至100萬的中等城市、城區人口100萬至500萬的大城市、城區人口500萬以上的特大城市。
征求意見稿規定，特大城市應當根據綜合承載能力和經濟社會發展需要，以具有穩定就業和穩定住所、參加社會保險年限、連續居住年限等為主要指標，建立完善積分落戶制度，合理設置積分分值。外來人口較多的北京、上海、廣州即屬于特大城市。
上海、廣州已推行積分落戶制，且該制度是建立在本地的居住證制度之上，持證者擁有某個積分即可落戶。相比“計劃落戶”，這種“條件落戶”的方式顯然更加公平。
目前，北京尚未實行該制度。上海、廣州是否會照搬原有積分制，還有待觀察。
在彭希哲看來，戶籍制度的改革是一個過程。上海在過去接近20年時間，從暫住證、就業居住證、人才居住證，過渡到普遍的居住證，在此基礎上建立積分制的變遷，再把能不能享受入學、購房、廉租房都和積分相聯系。2013年7月1日，上海迎來積分制居住證時代。
彭希哲說，一些地方官員覺得，外來人口是想留在某座大城市。“實際上你去問外來人口，城市的生活成本那么高，很多人并不希望永久呆在這個城市，只希望在生命的某一階段在這工作、學習、歷練，只是希望我在這的時候能給我住房、看病、就業等服務，他要求的并不是戶籍，而是相關的福利。”
中國社會科學院社會政策研究中心秘書長唐鈞認為，除了提供公共服務之外，居住證的另一功能在于，以公共服務讓被服務者進行信息登記。
“現在的居住證或者戶籍改革，不以促使人口在全國范圍內自由流動為目的。這個制度還只是你到我這個城市，我用什么為你提供服務，便于我們管理。”彭希哲說，居住證只是過渡方案，不是戶籍改革最終目標。
本應享有的權利通過辦證才能享有，這引起一些學者的警惕。唐鈞認為，綠卡式的居住證在一國之內將公民分成3種身份——戶籍人口、持居住證的人口、既無戶籍也不持居住證的人口——這有可能產生“社會排斥”。
劉威沒有花時間去感受這些。和大多數打拼的年輕人一樣，他工作繁忙，試圖在這座城市中找到說服自己留下的理由。
(文中趙大明、劉威為化名)
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