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就業(yè)辦核定失業(yè)保險(xiǎn)金領(lǐng)取期限行為是否合法？
“待業(yè)保險(xiǎn)”是我國改革開放初期對“失業(yè)保險(xiǎn)”的替代表述。兩種表述雖然名稱不同，但其實(shí)質(zhì)內(nèi)容卻是完全一致的。《失業(yè)保險(xiǎn)條例》施行前納入“待業(yè)保險(xiǎn)”范圍的單位，屬于“已納入”而不是“新納入”“失業(yè)保險(xiǎn)”范圍者�！妒I(yè)保險(xiǎn)條例》施行前“已納入”“失業(yè)保險(xiǎn)”范圍單位應(yīng)繳而未繳待業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)期間，不應(yīng)計(jì)入作為失業(yè)保險(xiǎn)金領(lǐng)取期限計(jì)算依據(jù)的“繳費(fèi)時(shí)間”。
【案情簡介】
原告：聶某。
被告：山東省T市D區(qū)勞動(dòng)就業(yè)管理辦公室(以下簡稱就業(yè)辦)。
原告1986年參加工作后一直在山東省T市D區(qū)供銷社所屬的縣級(jí)集體所有制企業(yè)——T市D區(qū)土產(chǎn)雜品公司(以下簡稱土產(chǎn)公司)工作。2003年1月，其因與土產(chǎn)公司解除勞動(dòng)合同而失業(yè)。
1989年至1993年期間，土產(chǎn)公司曾向被告繳納待業(yè)保險(xiǎn)費(fèi);1999年至2001年期間，土產(chǎn)公司和原告曾分別向被告繳納失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)。
原告失業(yè)后，向被告申請領(lǐng)取失業(yè)保險(xiǎn)金，被告予以準(zhǔn)許。但是，原告與被告對于原告應(yīng)當(dāng)領(lǐng)取失業(yè)保險(xiǎn)金的期限發(fā)生了爭議。
被告認(rèn)為，失業(yè)人員領(lǐng)取失業(yè)保險(xiǎn)金的期限應(yīng)當(dāng)根據(jù)該失業(yè)人員失業(yè)前所在單位和本人依法繳費(fèi)的時(shí)間計(jì)算。土產(chǎn)公司屬于《失業(yè)保險(xiǎn)條例》(以下簡稱《條例》)施行前已納入失業(yè)保險(xiǎn)范圍的單位，該單位1994年至1998年未繳納待業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)，2002年未繳納失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)。在計(jì)算繳費(fèi)時(shí)間時(shí)，前述未繳費(fèi)期間應(yīng)當(dāng)予以剔除。
原告認(rèn)為，土產(chǎn)公司系《條例》施行后“新納入”而不是“已納入”失業(yè)保險(xiǎn)范圍的單位，依照《山東省人民政府關(guān)于實(shí)施< 失業(yè)保險(xiǎn)條例>有關(guān)問題的通知》(魯政發(fā)【1999】103號(hào)文，以下簡稱《山東省實(shí)施< 條例>通知》)第九部分的規(guī)定，原告1999年之前的工作期間，均應(yīng)視同繳費(fèi)，被告剔除所謂“未繳費(fèi)期間”的行為違法。
【評(píng)析】
就業(yè)辦核定失業(yè)保險(xiǎn)金領(lǐng)取期限行為是否合法，筆者認(rèn)為，被告核定原告領(lǐng)取失業(yè)保險(xiǎn)金期限行為符合法律規(guī)定。理由如下：
一、《條例》施行前我國即已建立失業(yè)保險(xiǎn)制度
失業(yè)，是一種社會(huì)經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象，它是指勞動(dòng)者在有能力工作、可以工作并且確實(shí)在尋找工作的情況下，不能得到適宜職業(yè)而失去收入的情況。 失業(yè)保險(xiǎn)制度，是通過立法強(qiáng)制實(shí)行，由社會(huì)集中建立基金，對非因本人意愿中斷就業(yè)而失去工資收入的勞動(dòng)者，提供一定時(shí)期物質(zhì)幫助及再就業(yè)服務(wù)的制度。它是社會(huì)保障體系的重要組成部分，是社會(huì)保險(xiǎn)的主要項(xiàng)目之一。 失業(yè)保險(xiǎn)制度是一項(xiàng)重要的社會(huì)安全制度。建立健全該制度，對于保障失業(yè)人員及其家庭成員的基本生活、促進(jìn)就業(yè)、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定和政治安定，具有十分重要的作用。在市場經(jīng)濟(jì)條件下，有就業(yè)，就必然會(huì)有失業(yè)。但是，由于政治意識(shí)形態(tài)的原因，我們曾經(jīng)不承認(rèn)中國有失業(yè)現(xiàn)象，認(rèn)為只有資本主義才會(huì)有失業(yè)，社會(huì)主義只存在待業(yè)，而沒有失業(yè)。因此，在二十世紀(jì)九十年代以前，我國絕對禁止使用“失業(yè)”一詞。當(dāng)時(shí)，為了表述處于失業(yè)狀態(tài)的群體，人們用“待業(yè)”一詞替代了“失業(yè)”的概念。
國務(wù)院1986年7月12日發(fā)布并于同年10月1日起施行的《國營企業(yè)職工待業(yè)保險(xiǎn)暫行規(guī)定》(以下簡稱《暫行規(guī)定》)，標(biāo)志著我國失業(yè)保險(xiǎn)制度的建立。其后，國務(wù)院于1993年4月12日發(fā)布的《國有企業(yè)職工待業(yè)保險(xiǎn)規(guī)定》(以下簡稱《規(guī)定》)及其于1999年1月22日發(fā)布的《條例》，對我國的失業(yè)保險(xiǎn)制度逐步予以健全和完善。
上述觀點(diǎn)，可以通過以下分析予以說明：
1、三個(gè)法律文件的立法目的具有一致性
《暫行規(guī)定》、《規(guī)定》和《條例》三個(gè)法律文件，均在第一條開宗明義，表明了其立法目的�！稌盒幸�(guī)定》：“為……保障國營企業(yè)(以下簡稱企業(yè))職工在待業(yè)期間的基本生活需要……”;《規(guī)定》：“為了……保障待業(yè)職工的基本生活……”;《條例》：“為了保障失業(yè)人員失業(yè)期間的基本生活……”。將其予以對比，我們不難發(fā)現(xiàn)，三個(gè)法律文件雖然分別使用了“待業(yè)”和“失業(yè)”兩個(gè)不同的稱謂，但均是為了“保障”待業(yè)(或者失業(yè))人員在待業(yè)(或者失業(yè))期間的“基本生活”。
2、三個(gè)法律文件的調(diào)整范圍具有一致性
《暫行規(guī)定》、《規(guī)定》和《條例》三個(gè)法律文件亦均在第二條表明了其適用或者調(diào)整的范圍�！稌盒幸�(guī)定》：“本規(guī)定適用于：(一)宣告破產(chǎn)的企業(yè)的職工;(二)瀕臨破產(chǎn)的企業(yè)法定整頓期間被精減的職工;(三)企業(yè)終止、解除勞動(dòng)合同的工人;(四)企業(yè)辭退的職工”;《規(guī)定》：“本規(guī)定所稱待業(yè)職工，是指因下列情形之一，失去工作的國有企業(yè)(以下簡稱企業(yè))職工：(一)依法宣告破產(chǎn)的企業(yè)的職工;(二)瀕臨破產(chǎn)的企業(yè)在法定整頓期間被精簡的職工;(三)按照國家有關(guān)規(guī)定被撤銷、解散企業(yè)的職工;(四)按照國家有關(guān)規(guī)定停產(chǎn)整頓企業(yè)被精減的職工;(五)終止或者解除勞動(dòng)合同的職工;(六)企業(yè)辭退、除名或者開除的職工;(七)依照法律、法規(guī)規(guī)定或者按照省、自治區(qū)、直轄市人民政府規(guī)定，享受待業(yè)保險(xiǎn)的其他職工”;《條例》：“……城鎮(zhèn)企業(yè)事業(yè)單位失業(yè)人員依照本條例的規(guī)定，享受失業(yè)保險(xiǎn)待遇……”。將其予以對比，我們也會(huì)發(fā)現(xiàn)，三個(gè)法律文件適用或者調(diào)整的范圍，均是具有勞動(dòng)能力而又失去工作的失業(yè)人員。
同時(shí)，《規(guī)定》和《條例》均在最后一條作出規(guī)定，在其施行的同時(shí)，廢止前一個(gè)法律文件。 按照通常的立法例，這種法律文件的相互替代更迭，不但表明了其位階級(jí)別的同一性，也表明了其調(diào)整范圍的一致性。
3、《規(guī)定》對“待業(yè)職工”的定義表明，《暫行規(guī)定》和《規(guī)定》中的“待業(yè)”與《條例》中的“失業(yè)”具有一致性
待業(yè)是指，青年接受完教育后卻沒找到工作，等待工作機(jī)會(huì)的行為。 它與“失業(yè)”本來是有明顯區(qū)別的兩個(gè)概念。但是，《規(guī)定》第二條幾乎將“待業(yè)”的概念明確解釋成了“失業(yè)”：“本規(guī)定所稱待業(yè)職工，是指因下列情形之一，失去工作的……職工……”。這說明，《暫行規(guī)定》和《規(guī)定》中的“待業(yè)”，與《條例》中的“失業(yè)”是一致的。
4、從其他一些規(guī)范性文件中也能得出《條例》施行前我國已經(jīng)建立失業(yè)保險(xiǎn)制度的結(jié)論
(1)《勞動(dòng)就業(yè)服務(wù)企業(yè)管理規(guī)定》(1990年11月22日國務(wù)院發(fā)布)。該規(guī)定最早使用了“失業(yè)”一詞，并說明了“待業(yè)”與“失業(yè)”的關(guān)系。其第二條第三款規(guī)定：“本規(guī)定所稱城鎮(zhèn)待業(yè)人員，是指城鎮(zhèn)居民中持有待業(yè)證明的未就過業(yè)的人員和曾就過業(yè)又失業(yè)的人員。”
(2)《關(guān)于社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)問題的若干決定》(1993年11月14日黨的十四屆三中全會(huì)通過)。該規(guī)定指出：“建立多層次的社會(huì)保障體系……重點(diǎn)完善企業(yè)養(yǎng)老和失業(yè)保險(xiǎn)制度，強(qiáng)化社會(huì)服務(wù)功能以減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)……進(jìn)一步健全失業(yè)保險(xiǎn)制度……”據(jù)此，在1993年11月之前，我國的失業(yè)保險(xiǎn)制度即已經(jīng)建立。
(3)《山東省實(shí)施< 條例>通知》。其第九部分規(guī)定：“按《條例》及本通知規(guī)定新納入失業(yè)保險(xiǎn)范圍的單位，自單位成立之日到《條例》頒布之日的時(shí)間，視同單位繳費(fèi)年限，與納入失業(yè)保險(xiǎn)后的繳納年限合并計(jì)算;實(shí)行個(gè)人繳費(fèi)制度前的職工工作時(shí)間，視同個(gè)人繳費(fèi)年限，與實(shí)行個(gè)人繳費(fèi)制度后的繳費(fèi)年限合并計(jì)算。”該規(guī)定也說明，在《條例》施行前，我國即已經(jīng)建立了失業(yè)保險(xiǎn)制度。否則，就無所謂“新納入”失業(yè)保險(xiǎn)范圍的問題。
(4)《失業(yè)保險(xiǎn)金申領(lǐng)發(fā)放辦法》(勞動(dòng)和社會(huì)保障部發(fā)布并于2001年1月1日起施行，以下簡稱《發(fā)放辦法》)�！栋l(fā)放辦法》第十五條第(一)項(xiàng)關(guān)于“實(shí)行個(gè)人繳納失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)前，按國家規(guī)定計(jì)算的工齡視同繳費(fèi)時(shí)間，與《條例》發(fā)布后繳納失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)的時(shí)間合并計(jì)算”的規(guī)定表明，“實(shí)行個(gè)人繳納失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)前”，我國即已經(jīng)實(shí)行了失業(yè)保險(xiǎn)制度。而《條例》(第六條)首次作出了“城鎮(zhèn)企業(yè)事業(yè)單位”和“城鎮(zhèn)企業(yè)事業(yè)單位職工”“本人”均應(yīng)當(dāng)按照一定比例繳納“失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)”的規(guī)定。在此之前，只有單位繳納“待業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)”的規(guī)定，不存在個(gè)人繳費(fèi)的問題。這說明：《條例》施行前所謂“待業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)”，與《條例》中所說的“失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)”是一碼事;《條例》施行前，我國即已經(jīng)建立了失業(yè)保險(xiǎn)制度。
二、土產(chǎn)公司屬于“已納入”失業(yè)保險(xiǎn)范圍的單位
失業(yè)保險(xiǎn)制度1986年10月1日初步建立時(shí)，依照《暫行規(guī)定》第一條的規(guī)定，參加“待業(yè)保險(xiǎn)”的范圍僅限于“國營(即國有)企業(yè)”的四類人員。根據(jù)《暫行規(guī)定》第十四條關(guān)于“省、自治區(qū)、直轄市人民政府，可以根據(jù)本規(guī)定制定實(shí)施細(xì)則……”的授權(quán)，與《暫行規(guī)定》同時(shí)實(shí)施的《山東省關(guān)于< 國營企業(yè)職工待業(yè)保險(xiǎn)暫行規(guī)定>的實(shí)施細(xì)則》(以下簡稱《山東細(xì)則》)在其第二十二條作出規(guī)定：“縣以上集體所有制單位，可參照《暫行規(guī)定》和本實(shí)施細(xì)則執(zhí)行。”據(jù)此，作為縣級(jí)集體所有制企業(yè)的土產(chǎn)公司，自1986年10月1日起，即屬于《山東細(xì)則》規(guī)定，“可以”參照《暫行規(guī)定》和《山東細(xì)則》執(zhí)行，參加“待業(yè)保險(xiǎn)”的單位。
1993年1月1日起施行的《山東省職工待業(yè)保險(xiǎn)辦法》將參加失業(yè)保險(xiǎn)的范圍又予以擴(kuò)大。根據(jù)該辦法第二條、第三條的規(guī)定，全民企業(yè)、縣以上集體企業(yè)、實(shí)行企業(yè)化管理的事業(yè)單位的職工，機(jī)關(guān)、事業(yè)單位的勞動(dòng)合同制職工等，“均應(yīng)實(shí)行待業(yè)保險(xiǎn)”。據(jù)此，土產(chǎn)公司自1993年1月1日起屬于“應(yīng)當(dāng)”“實(shí)行待業(yè)保險(xiǎn)”的單位。至《條例》實(shí)施之日起，參加失業(yè)保險(xiǎn)的范圍已經(jīng)發(fā)展到所有“城鎮(zhèn)企業(yè)事業(yè)單位”。
綜上，結(jié)合土產(chǎn)公司1989年開始向被告繳納待業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)的事實(shí)，說明土產(chǎn)公司系《條例》施行前，自1989年起即已經(jīng)納入失業(yè)保險(xiǎn)范圍的單位。
三、“已納入”單位應(yīng)繳而未繳費(fèi)期間不應(yīng)計(jì)入繳費(fèi)時(shí)間
《條例》第二條第一款規(guī)定：“城鎮(zhèn)企業(yè)事業(yè)單位、城鎮(zhèn)企業(yè)事業(yè)單位職工依照本條例的規(guī)定，繳納失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)”;第六條規(guī)定：“城鎮(zhèn)企業(yè)事業(yè)單位按照本單位工資總額的百分之二繳納失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)。城鎮(zhèn)企業(yè)事業(yè)單位職工按照本人工資的百分之一繳納失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)……”。同時(shí)，《條例》第十四條第一款、第十七條也分別將失業(yè)人員失業(yè)前所在“單位”和“本人”按照規(guī)定履行繳費(fèi)義務(wù)均滿一定年限作為領(lǐng)取失業(yè)保險(xiǎn)金的前提條件。 為了解決實(shí)行個(gè)人繳費(fèi)制度前“本人”“履行繳費(fèi)義務(wù)”的問題，《山東省實(shí)施< 條例>通知》第九部分作出了“實(shí)行個(gè)人繳費(fèi)制度前的職工工作時(shí)間，視同個(gè)人繳費(fèi)年限”的規(guī)定�！栋l(fā)放辦法》第十五條第(一)項(xiàng)亦作出了“實(shí)行個(gè)人繳納失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)前，按國家規(guī)定計(jì)算的工齡視同繳費(fèi)時(shí)間”的規(guī)定。
綜上，無論是“新納入”失業(yè)保險(xiǎn)范圍的單位自單位成立之日到《條例》頒布之日的時(shí)間“視同”單位繳費(fèi)時(shí)間，還是實(shí)行個(gè)人繳費(fèi)制度前的職工工作時(shí)間“視同”個(gè)人繳費(fèi)時(shí)間，均是法律文件出于公平原則考慮，對失業(yè)保險(xiǎn)制度未予規(guī)范時(shí)期的補(bǔ)救措施，而不是對法律文件已經(jīng)作出繳費(fèi)規(guī)定但被規(guī)范者不履行法定繳費(fèi)義務(wù)行為的赦免。土產(chǎn)公司系1989年納入失業(yè)保險(xiǎn)范圍的單位，其納入失業(yè)保險(xiǎn)范圍后未依法繳納待業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)的期間，不能“視同繳費(fèi)”。當(dāng)然，由于《條例》將“單位”和“本人”均履行繳費(fèi)義務(wù)滿一定年限作為領(lǐng)取失業(yè)保險(xiǎn)金的條件，所以，單位應(yīng)繳費(fèi)而未繳費(fèi)期間，“本人”是否被“視同繳費(fèi)”已無實(shí)際意義。據(jù)此，土產(chǎn)公司應(yīng)當(dāng)繳費(fèi)而未繳費(fèi)期間，不應(yīng)當(dāng)計(jì)入繳費(fèi)時(shí)間。
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