刑事法律援助的調研報告

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關于刑事法律援助的調研報告

2004年7月6日～16日，由以陳光中教授為顧問，李寶岳教授為組長的調研組在亞洲基金會的資助下，在云南省昆明市、西雙版納州、麗江市和大理州進行了關于刑事法律援助問題的調查研究。

　　一、刑事法律援助的實施程序

　　關于刑事法律援助的實施程序，調研主要集中在以下二個問題：

　　（一）刑事法律援助的條件。從調研的情況來看，刑事法律援助的案件基本上都是法院指定過來的，而且法院指定過來的案件基本上都是被告人可能被判處死刑的和被告人是盲、聾、啞或未成年人的。對這三類案件，根據《刑事訴訟法》和《法律援助條例》（下稱《條例》），被告人沒有委托辯護人的，法院必須為被告人指定辯護人，因此法律援助中心對這三類案件都提供了法律援助。但是，對于《條例》第11條所規定的三類案件，當事人申請法律援助的很少，法律援助中心基本上沒有為這些案件提供法律援助。另外，在一起涉嫌販賣毒品的共同犯罪案件中，6名被告人均沒有委托辯護人，其中有3名被告可能會被判處死刑，法院根據最高人民法院《關于執行〈刑事訴訟法〉若干問題的解釋》第37條“共同犯罪的案件，其他被告人已經委托辯護人的，法院可以為沒有委托辯護人的被告人指定辯護人”的規定，向法律援助中心送達了為6名被告人提供法律援助的通知函，但是法律援助中心考慮到財力和人力的限制，只為其中可能會被判處死刑的3名被告人提供法律援助，而對其他三名被告人沒有提供法律援助。

　　（二）辦理刑事法律援助案件的程序。如上所述，我們調研4地的法律援助中心目前援助的刑事案件基本上是法院指定過來的案件，對這類案件的法律援助4地目前基本上遵循同樣的程序：第一、法院向法律援助中心送交《指定辯護人通知書》和起訴書副本或一審判決書副本；第二、法律援助中心在收到指定辯護人通知書后進行審查，在3個工作日內向法院送交是否提供法律援助的回函；第三、法律援助中心同意提供法律援助的，指定專職法律援助人員或律師事務所辦理；第四、指定律師事務所辦理的，由律師事務所指定律師或不具有律師資格的工作人員辦理；第五、援助人員辦理案件；第六、結案后，辦案人員寫出結案報告，連同會見筆錄、閱卷筆錄、庭審筆錄、判決書等一起裝訂，送交法律援助中心存檔；第七，法律援助中心對援助卷宗進行審查，符合條件的，給社會律師支付辦案補貼。

　　二、刑事法律援助律師的經濟補貼問題

　　在被調研的上述4州、市法律援助中心，具體指定案件承辦人亦各有不同。除大理州及所屬市縣法律援助中心全部靠指派律師事務所律師（即社會律師）承辦具體法律援助案件外，其他地區法律援助中心基本采取以本中心工作人員為主，委派社會律師為輔的方式承辦本轄區內的法律援助案件。之所以如此，也是各地法律援助中心為緩解經費緊缺所采取的一種措施，因為法律援助中心對本中心工作人員（絕大部分為司法局在編公務員，享受國家公務員待遇），具體承辦案件不再支付任何補貼，屬于拿工資辦案，完成數量的多少將作為年終政績的考核標準。

　　對于指定社會律師承辦法律援助案件的補貼，各地均采用支付定額基本辦案成本的方式，刑事法律援助案件與民事法律援助案件同等對待，辦案成本補貼的具體數額根據各地區的經濟以及辦案地的遠近有所不同。如昆明市法律援助中心規定一審案件成本補貼為300元/件～800元/件；西雙版納州法律援助中心統一規定辦案成本補貼300元/件；而景洪市則通過司法局下達行政命令，要求每位注冊律師每年必須義務辦理2件援助案件；麗江市則規定每位社會律師每年必須義務辦理一件援助案件，超額部分按200元/件～500元/件補貼；大理州統一規定辦案成本補貼150元/件。

　　即便是如此低的辦案補貼，各地法律援助中心也沒有按時如數支付，大部分律師辦案補貼至今仍沒有著落。為此，我們通過與部分多次接受指定并承辦法律援助案件數量較多的社會律師進行座談時發現，絕大多數社會律師對現行的刑事法律援助律師經濟補貼標準以及支付方式雖有怨言（標準過低，支付不及時），但都表示可以理解，并能盡職盡責完成指定辯護義務。如大理州屈華彩律師于2002年承辦的刑事法律援助案件——“張家良故意殺人案”，給我們留下了深刻的印象。屈律師從接受指定到最終結案，經歷了一審、二審、發回重審，歷時近半年，多次前往案發地賓川縣調查取證，會見被告，并親自前往云南省高級人民法院向二審法官提交被告無罪證據，并交換辯護意見，行程數千公里，耗資數千元，最后以被告張家良無罪釋放告終。據大理州法律援助中心主任介紹，該案律師經濟補貼僅250元，而且當時法律援助中心經費緊張，并沒有及時支付，是以“口頭欠條”形式結案的。
　　三、刑事法律援助的辯護質量

　　為沒有委托辯護人的被追訴人提供法律援助，其直接目的就是幫助其有效地行使辯護權。然而，當援助機構指定的辯護人無力或不愿提供積極有效的辯護時，對被追訴人的此項法律援助就變得毫無意義。為了保證法律援助的辯護質量，聯合國《關于律師作用的基本原則》第6條特別強調：“任何沒有律師的人在司法需要的情況下均有權獲得按犯罪性質指派給他的一名有經驗和能力的律師以便得到有效的法律幫助，如果他無足夠力量為此種服務支付費用，可不交費。”據此，實施刑事法律援助的主體必須是“有經驗和能力的律師”，提供的援助必須是“有效的法律幫助”。《條例》第6條也特別強調：“律師應當依照律師法和本條例的規定履行法律援助義務，為受援人提供符合標準的法律服務，依法維護受援人的合法權益，接受律師協會和司法行政部門的監督。”

　　據此，在刑事訴訟中為被追訴人提供的法律援助必須是“符合標準的法律服務”。就刑事辯護而言，究竟什么樣的法律援助是“有效的法律幫助”或“符合標準的法律服務”呢？聯合國相關司法文書和我國立法并沒有就刑事法律援助的辯護質量標準作出規定，實踐中影響刑事法律援助辯護質量的主要因素是辯護權利的立法保障和兌現狀況（包括調查取證權、會見權、閱卷權）。從此次調研的結果來看：

　　（一）律師或法律援助工作者對援助的案件基本上無力調查取證。其原因有三：一是如上所述，律師或法律援助工作者接到案件后離開庭的時間很短，根本來不及調查取證；二是法律援助案件的辦案經費過低，律師或法律援助工作者若要調查取證，其車旅費往往得自掏腰包，長此以往，律師也難以承受；三是與委托辯護一樣，律師和法律援助工作者的調查取證也面臨著檢控方濫用《刑法》第306條的風險。當然，對援助的刑事案件，律師不調查取證也并非絕對，調研中我們就發現了一起律師通過大量的調查取證最終使被告人獲得無罪釋放的成功案例。比如上述大理州屈華彩律師所辦理的案件就是屬于較典型的一例。

　　（二）大部分案件律師或法律援助工作人員在開庭前都會到看守所會見被告，個別案件來不及到看守所會見被告時，一般也會在被告被押送到法院后至法院開庭前這段時間進行簡短的會見。當然，有個別案件由于時間緊急，根本來不及到看守所會見被告，如吳俊平運輸毒品一案，西雙版納州中級法院給州法律援助中心送交指定辯護人通知書距離法院開庭的時間不足一天，承擔法律援助的辯護人根本沒有時間去看守所會見被告，只好在開庭前提前到法院會見被告。

　　（三）大部分案件律師和法律援助工作者的閱卷權受到了一定的限制，且案卷復印收費遠遠高于市場價格。法律援助人員閱卷遇到的問題在于：其一、在被調研的4個地方，除了大理外，援助人員閱卷時只能到法院查閱檢察機關起訴時向法院移送的證據目錄和主要證據復印件，而不能到檢察機關查閱案卷；其二，這4地的追訴機關關于毒品案件都有所謂的內卷和正卷之分，內卷即使移送到了法院，辯
護一方也不能查閱；其三，案卷復印費畸高。律師或法律援助工作者辦理法律援助案件在法院復印案卷時，每張收費
1元，遠遠高于市場0.08～0.5元/張的價格。這給從事法律援助的社會律師和法律援助中心增加了較大的經濟負擔，法律援助部門和律師對法院的這種高收費有較大的意見。不過，在調研中也有比較好的現象：西雙版納州中級法院對法律援助案件案卷免收復印費。
　四、針對婦女的刑事法律援助

　　（一）基本情況

　　針對婦女的刑事法律援助是維護婦女合法權益的重要手段和保障力量。婦女由于與生俱來的生理差異，在很多方面不能與男性抗衡。近幾年除了在婚姻、財產、勞動等方面婦女的權益容易受到侵害外，婦女遭到家庭暴力、虐待等現象逐漸增多。因此，為這一部分經濟困難的弱勢群體提供專門化和針對性強的法律幫助，對于維護婦女合法權益、促進婦女發展，尤其具有重要的現實意義。從調研的情況看，4地均充分發揮市、州一級法律援助中心的主導作用，調動一切積極因素參與婦女法律援助工作。對于婦女法律援助工作，各地領導、工作人員思想上均非常重視，機構設置和人員安排也較為合理。昆明市法律援助中心下設了一個“婦女法律援助分中心”，西雙版納州司法局下設了一個“婦女兒童心理法律咨詢中心”，與市法律援助中心有關婦女權益保護的工作進行配合和協調。

　　（二）存在的問題及完善建議

　　1、由于總體上法律援助的經費非常緊缺，因此分配給婦女法律援助工作的經費少之又少。上述幾個地區的法律援助中心的負責人均反映，在法律援助經費經常匱缺的情況下，加強婦女法律援助工作非常困難。我們認為，在確保法律援助經費能夠基本到位和落實的情況下，各級法律援助機構可以將婦女法律援助工作開支列為專門的一項經費開支，以保證婦女案件的援助質量。

　　2、婦女法律援助的專門機構少，缺少從業律師。在上述幾個地區中，負責婦女法律援助工作的專門機構很少，而且由于婦女法律援助為社會公益事業，從業者的待遇不高，因此，人員流失比較嚴重，高水平的從業律師十分匱乏。我們認為，婦女作為一個龐大而特殊的社會弱勢群體，有權享受到足夠的關注，因此應當設立專門的法律援助機構和專門律師為婦女提供法律服務。可以考慮，在各級政府法律援助機構中設立專門的婦女法律援助事務部。
　五、刑事審前程序中的法律援助以及被害人的法律援助

　　（一）基本情況

　　《條例》將刑事法律援助程序的范圍擴大到偵查、起訴階段的犯罪嫌疑人和公訴案件的被害人，而不僅僅限于審判階段的被告人。在調研中了解到，偵查階段犯罪嫌疑人提出申請法律援助的案件以及被害人申請法律援助的案件均比較少。自《條例》實施以來，昆明市法律援助中心接到的偵查階段的法律援助申請數量僅5件，其他地區則基本上沒有。針對這一情況，昆明市法律援助中心與當地公安機關作過一些溝通、協調，以使看守所及時地將犯罪嫌疑人提出的法律援助申請轉交到法律援助中心。

　　（二）原因分析及相關建議

　　在調研中發現，《條例》在落實的過程中之所以存在上述情況，一方面是當被羈押的犯罪嫌疑人提出法律援助的申請時，看守所卻不予轉交給法律援助機構，導致偵查階段中的法律援助規定名存實亡。另一方面是相當一部分犯罪嫌疑人不知道自己有申請法律援助的權利。而對于公訴案件的被害人及其法定代理人或近親屬提出刑事法律援助的申請，一些地區的法律援助中心的負責人認為人民檢察院已經完全代表了被害人的利益，并且檢察院有足夠能力維護被害人的合法權利，因此無須再對被害人指派律師提供法律援助。

　　針對上述問題，我們認為可以從以下幾個方面進行完善：

　　第一，應當建立權利告知制度。即犯罪嫌疑人在被偵查機關第一次訊問后或者采取強制措施之日起，因經濟困難沒有聘請律師的，公安機關、人民檢察院有義務及時告知其有申請刑事法律援助的權利。并且應當適應將來《刑事訴訟法》的再修改，將公安、檢察機關應當告知而沒有告知的情況作為程序違法來規定。

　　第二，通過立法規定，使得看守所脫離承擔打擊犯罪職責的公安部門管理，將其納入到中立的司法行政部門。將看守所予以改造，在一定程度上可以防止看守所不將犯罪嫌疑人的法律援助申請轉交給法律援助機構，保障犯罪嫌疑人法律援助的權利不受侵害。

　　第三，在將來經濟條件允許的情況下，可以考慮建立偵查階段的指定辯護人制度。偵查階段的指定辯護人制度，對于保障犯罪嫌疑人辯護權、平衡偵查階段的訴訟構造是十分必要的。

　　第四，隨著人權保障的視角進一步延伸，應當考慮建立對被害人的指定訴訟代理人制度。被害人是刑事訴訟主體之一，加強刑事程序中被害人的權利保障，并對被告人、被害人的權利加以合理、適當的平衡，已經成為世界各國刑事程序發展的一種趨勢。檢察院在行使國家追訴權時，有時并不能完全代表被害人的合法權益。因此，法律應當為經濟困難的刑事被害人指定訴訟代理人，為其提供法律援助，從而維護其合法權益。

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