國家新型城鎮化綜合試點政策

國家新型城鎮化綜合試點政策

　　新型城鎮化試點名單2省62市鎮入圍，中國國家發展和改革委員會4日披露《國家新型城鎮化綜合試點方案》全文。江蘇、安徽兩省和寧波等62個城市(鎮)將作為國家新型城鎮化綜合試點地區，為全國探索可復制、可推廣的經驗和模式。

　　官方要求，上述地區將從2014年底前開始試點，并根據情況不斷完善方案。到2017年各試點任務取得階段性成果，形成可復制、可推廣的經驗。2018—2020年間，官方將逐步在全國范圍內推廣試點地區的成功經驗。

　　《方案》顯示，開展此次試點主要有五方面任務。其一是建立農業轉移人口市民化成本分擔機制。按照戶籍制度改革要求調整戶口遷移政策，出臺具體可操作的農業轉移人口和其他常住人口落戶標準，并向社會公布。建立居住證制度，以居住證為載體建立健全與居住年限等條件相掛鉤的基本公共服務提供機制。

　　建立健全由政府、企業、個人共同參與的農業轉移人口市民化成本分擔機制，根據農業轉移人口市民化成本分類，明確成本承擔主體和支出責任。按照事權與支出責任相適應的原則，合理確定各級政府在教育、基本醫療、社會保障等公共服務方面的事權，建立健全城鎮基本公共服務支出分擔機制。

　　二是建立多元化可持續的城鎮化投融資機制。把地方政府債務納入全口徑預算管理，編制公開透明的城市政府資產負債表，建立健全地方政府債券發行管理制度，允許地方政府通過發債等多種方式拓寬城市建設融資渠道。

　　三是改革完善農村宅基地制度。具體試點工作按中央批準的農村宅基地制度改革試點方案實施。

　　四是探索建立行政管理創新和行政成本降低的新型管理模式。按照城市設置與簡化行政機構聯動原則，在符合行政區劃合理調整的前提下，選擇部分有條件的地方進行撤鎮設市設區試點，優化行政層級和行政區劃設置，積極借鑒經濟發達鎮行政體制改革試點的經驗，探索更加精干、高效的組織構架和行政體制。推進擴權強鎮改革，促進這些鎮更好地吸納人口、增強經濟實力，實現經濟社會更好更快發展，充分發揮其在新型城鎮化建設中的示范帶動作用。

　　五是鼓勵試點地區從推進新型城鎮化實際出發，在城鄉發展一體化體制機制、城鄉規劃編制和管理體制機制、農業現代化體制機制、城市“多規融合”制度、城市生態文明制度、城市社會治理體系，以及新型城鎮化標準體系建設和創新城市、智慧城市、低碳城市、人文城市建設等方面開展形式多樣、富有特色的改革探索。

　　新型城鎮化綜合試點正式啟動 64試點名單披露

　　近日，國家發改委等11部委在系統內部聯合印發《國家新型城鎮化綜合試點方案》(下稱《試點方案》)，提出將江蘇、安徽兩省和寧波等62個城市(鎮)列為國家新型城鎮化綜合試點地區。

　　2014年9月16日，國務院總理李克強主持召開推進新型城鎮化建設試點工作座談會，會議確定新型城鎮化建設從省、市、縣、鎮不同層級、東中西不同區域共62個地方開展試點，并以中小城市和小城鎮為重點。

　　根據《試點方案》，各試點要在2014年底前開始試點，并根據情況不斷完善方案，到2017年各試點取得階段性成果，形成可復制、可推廣的經驗;2018-2020年，逐步在全國范圍內推廣試點地區的成功經驗。

　　國家發改委主任徐紹史在2015年全國發展和改革工作會議上透露，在新型城鎮化綜合試點之外，國家還將推進中小城市綜合改革試點�！霸诎l改委內部，城鎮化綜合試點由發展規劃司牽頭，中小城市綜合改革試點由體改司牽頭�！卑l改委的一位官員對21世紀經濟報道記者介紹。

　　21世紀經濟報道記者獲悉，新型城鎮化綜合試點和中小城市綜合改革試點只是落實《國家新型城鎮化規劃(2014-2020年)》(下稱《城鎮化規劃》)的諸多舉措之一。目前，國家已經制定并實施《關于落實國家新型城鎮化規劃主要目標和重點任務的分工方案》，并正在落實《推進“三個1億人”城鎮化實施方案》。

　　62+2試點名單

　　2014年6月，國家發改委等11部委聯合印發了《關于開展國家新型城鎮化綜合試點工作的通知》(下稱《通知》)。

　　根據《通知》，國家希望各地提出符合條件的計劃單列市、省會城市、地級市、縣級市、建制鎮等，從不同層面選擇試點地區，每個省(區、市)的報送數量原則上控制在4個以內，應包含不同層級城市(鎮)。對此，各地申報熱情高漲，包括湖北、甘肅等地的申報數量突破了《通知》要求的上限。

　　國家發改委共收到169個市、縣、鎮的申報方案�！对圏c方案》提出，綜合考慮申報地區的工作基礎和試點工作方案，兼顧不同區域、不同類型和不同層級城市(鎮)，最終確定了64個試點地區名單。

　　具體包括：兩個省，即江蘇和安徽;3個計劃單列市，即寧波、大連和青島;7個省會城市，即石家莊、長春、哈爾濱、武漢、長沙、廣州和重慶主城九區;25個地級市(區、縣)，即北京通州區、天津薊縣、吉林省吉林市、黑龍江齊齊哈爾市、黑龍江牡丹江市、上海金山區、浙江嘉興市、福建莆田市、江西鷹潭市、山東威海市、山東德州市、河南洛陽市、湖北孝感市、湖南株洲市、廣東東莞市、廣東惠州市、深圳市光明新區、廣西柳州市、廣西來賓市、四川瀘州市、貴州安順市、云南曲靖市、甘肅金昌市、青海海東市、寧夏固原市。

　　同時，試點地區還包括25個縣級市(區、縣)，即河北定州市、河北張北縣、山西介休市、內蒙古扎蘭屯市、遼寧海城市、吉林延吉市、浙江義烏市、福建晉江市、江西樟樹市、山東鄆城縣、河南禹州市、河南新鄭市、河南蘭考縣、湖北仙桃市、湖北宜城市、湖南資興市、海南儋州市、四川閬中縣、貴州都勻市、云南大理市、西藏日喀則市桑珠孜區、陜西高陵縣、青海格爾木市、新疆伊寧市、新疆阿拉爾市;2個建制鎮，即浙江蒼南縣龍港鎮和吉林安圖縣二道白河鎮。

　　“入選的兩個省級試點，主要是因為它們工作基礎相對較好，積極性比較高，試點愿望比較強。其中，安徽是國家開發銀行在全國第一個金融支持城鎮化試點省份，雙方正在基礎設施和公共服務設施建設、開發園區產城一體化、現代農業、保障性住房、土地整治和土地儲備等領域開展合作。”發改委的前述官員對21世紀經濟報道記者解釋，同時鎮級試點也只有兩個，這是因為鎮級試點涉及到“鎮改市”的內容，而“鎮改市”意味著行政區劃改革和行政編制改革，需要穩妥推進。

　　《試點方案》提出，國家將實行改革試點進展情況年度評估報告制度，并在總結試點經驗的基礎上逐步擴大試點范圍�！拔覀兂醪娇紤]，在對第一批64個試點進行首次進展情況年度評估之前，不會擴大試點范圍。”國家發改委的一位官員對21世紀經濟報道記者介紹。

　　試點的五大主要任務

　　《試點方案》提出，上述試點地區既要統籌兼顧重點試點任務，又應從本地實際出發，選擇本地區亟需突破的發展和改革瓶頸，通過綜合和分類改革的結合，率先實驗，強力推進。

　　為此，《試點方案》提出了新型城鎮化綜合試點的五大主要任務。首先，建立農業轉移人口市民化成本分擔機制。按照戶籍制度改革要求，調整戶口遷移政策，出臺具體可操作的農業轉移人口和其他常住人口落戶標準，并向社會公布。建立居住證制度，以居住證為載體建立健全與居住年限等條件相掛鉤的基本公共服務提供機制。

　　11部委要求試點，建立健全由政府、企業和個人共同參與的農業轉移人口市民化成本分擔機制，根據農業轉移人口市民化成本分類，明確成本承擔主體和支出責任。按照事權與支出責任相適應的原則，合理確定各級政府在教育、基本醫療、社會保障等公共服務方面的事權，建立健全城鎮基本公共服務支出分擔機制。

　　其次，《試點方案》要求建立多元化可持續的城鎮化投融資機制。把地方政府債務納入全口徑預算管理，編制公開透明的城市政府資產負債表，建立健全地方政府債券發行管理制度，允許地方政府通過發債等多種方式拓寬城市建設融資渠道。依據城市規劃編制城市基礎設施建設規劃和融資規劃，針對不同項目性質設計差別化融資模式與償債機制。理順市政公用產品和服務價格形成機制，放寬準入，完善監管，制定企業通過政府和社會資本合作(PPP)等模式進入特許經營領域的辦法，鼓勵社會資本參與城市公用設施投資運行。

　　《試點方案》提出的第三項試點內容為改革完善農村宅基地制度。具體試點工作按照中央批準的宅基地制度改革試點方案實施。

　　2014年12月2日，中央全面深化改革領導小組第七次會議審議了《關于農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》。但該意見至今尚未對外公布。

　　第四，探索建立行政管理創新和行政成本降低的新型管理模式。按照城市設置與簡化行政機構聯動原則，在符合行政區劃合理調整的前提下，選擇部分有條件的地方進行撤鎮設市設區試點，優化行政層級和行政區劃設置，積極借鑒經濟發達鎮行政體制改革試點的經驗，探索更加精干和高效的組織架構和行政體制。推進擴權強鎮改革，促進這些鎮更好地吸納人口、增強經濟實力，實現經濟社會更快更好發展，充分發揮其在新型城鎮化建設重點示范帶動作用。

　　對此，發改委規劃司城鎮化處官員鄔曦曾撰文指出，把符合條件的縣和建制鎮設為市的過程中，探索大部門制、開發區管理模式等的橫向整合，控制行政機構和人員編制，優化行政層級和區劃的縱向設置，提高行政效能。賦予吸納人口多、經濟實力強的鎮同人口和經濟規模相適應的管理權。

　　最后，11部委要求試點地區綜合推進體制機制改革創新。具體來說，鼓勵試點地區從推進新型城鎮化實際出發，在城鄉發展一體化體制機制、城鄉規劃編制和管理體制機制、農業現代化體制機制、城市“多規融合”制度、城市生態文明制度、城市社會治理體系以及新型城鎮化標準體系建設和創新城市、智慧城市、低碳城市、人文城市建設等方面開展多種改革探索。

　　試點配套政策待出

　　“為了推動試點的開展，國家也將出臺相關的配套政策，目前已經明確的主要有兩項，一是農村宅基地制度改革試點方案，二是財政轉移支付與農業轉移人口市民化掛鉤的具體辦法�！卑l改委前述官員對21世紀經濟報道記者介紹。

　　《試點方案》提出，要完善轉移支付辦法，建立財政轉移支付同農業轉移人口市民化掛鉤機制，中央和省級財政安排轉移支付時要考慮常住人口。省級政府舉債使用方向要向試點地區傾斜。國家開發銀行要發揮金融支持作用，運用信貸等多種手段支持城市基礎設施、棚戶區改造等工程建設。鼓勵公共基金、保險資金等參與具有穩定收益的城市基礎設施項目建設和運營。

　　此外，國家發改委將對新型城鎮化綜合試點工作進行跟蹤監督，開展年度評估考核，建立試點動態淘汰機制。

　　新型城鎮化試點名單如何產生

　　據報道，經過長久醞釀后，新型城鎮化進程迎來重大突破。國家發改委2月4日發布國家新型城鎮化綜合試點方案(下稱“方案”)，將江蘇、安徽兩省和寧波等62個城市(鎮)列為國家新型城鎮化綜合試點地區。

　　接近高層的人士昨日表示，試點方案調研醞釀已久，各地的準備工作已經十分充分，方案的發布意味著新型城鎮化正式進入實質性落實階段。

　　方案顯示，這批試點地區于2014年底前開始試點，并根據情況不斷完善方案，到2017年各試點任務取得階段性成果，形成可復制、可推廣的經驗;2018~2020年，逐步在全國范圍內推廣試點地區的成功經驗。

　　對于試點的主要任務，方案提出，要建立農業轉移人口市民化成本分擔機制;建立多元化可持續的城鎮化投融資機制;改革完善農村宅基地制度;探索建立行政管理創新和行政成本降低的新型管理模式;綜合推進體制機制改革創新。

　　試點名單如何產生

　　去年6月，國家發改委等11部委聯合印發了《關于開展國家新型城鎮化綜合試點工作的通知》。本報從官方人士處獲悉，國家發改委最終共收到169個市、縣、鎮的申報方案。

　　方案顯示，國家發改委會同中央編辦、公安部、民政部、財政部、人社部、國土資源部、住建部、農業部、央行、銀監會等11個部門和有關專家對申報地區的試點工作方案進行了綜合評審，最終確定了試點。

　　開篇所述知情人士對本報稱，根據最初設定的思路，試點將在省、市、縣、鎮不同層級、東中西不同區域中產生，并以中小城市和小城鎮為重點。在實際評審中，評審人員又綜合考慮申報地區的工作基礎和試點工作方案，同時在整體配比上給予考慮。

　　一名中部省份發改委人士昨日告訴本報，各地申報試點的熱情都很高，特別是市縣地區。他所在的省份七成以上的縣市都向省里提交了方案�！拔覀兘涍^篩選和比對，會選擇那些有特點的、基礎較好的地區作為試點上報，不會申報過多�！�

　　據梳理，每個省份申報的試點數量均在5個以下。

　　前述接近高層人士還透露，在每一個級別的同比試點選拔，主要是比對五項任務進行的。“試點不需要五個任務都完成，而是強調特色，評審人員在評審時也特別看重候選地區的突出特點是否和試點任務相符�！�

　　“金山區是上海的西南門戶，無論是農業人口市民化的轉型機制，還是多元化且可持續的投融資城鎮建設機制，包括行政管理創新和行政成本降低等，都有進一步進行試點的條件。”上海金山區委書記李躍旗對本報稱，這是上海選擇金山區參加全國城鎮化試點的原因。

　　除了五項任務，昨日發布的方案還特別提到加強部門間政策協同配合，推動新型城鎮化相關政策和改革舉措率先在試點地區落地，具體包括：完善轉移支付辦法;省級政府舉債使用方向要向試點地區傾斜;農民工職業技能培訓、城鎮保障性住房建設、市政基礎設施改造、產業發展和承接產業轉移等相關政策，適度向試點地區傾斜。

　　地方已有明確工作表

　　從昨日發布的內容來看，各地上報的試點方案都列出了時間表。而多個地方有關人士也對本報表示具體工作步驟已經有了部署。

　　例如，武漢市發改委相關負責人昨日對本報透露，武漢將從三方面開展具體試點工作：一是建立健全政府、企業、個人共同參與和省、市比例分攤的農業轉移人口市民化成本分攤機制;二是建立多元化可持續的城鎮投融資機制;三是綜合推進行政管理體制等體制機制創新。

　　根據方案，到2020年，武漢市常住人口達到1200萬～1300萬人，常住人口城鎮化率達到84%以上，戶籍人口城鎮化率達到75%以上。

　　上述武漢市發改委負責人稱，武漢將以人的城鎮化為核心，按照尊重意愿、自主選擇等原則，爭取到2020年著力解決“3個100萬人”的農業轉移人口市民化，實現常住人口基本公共服務全覆蓋。

　　福建省晉江市發改局相關負責人士在對本報介紹試點工作時表示，晉江借助社會慈善已經籌集善款超過20億元，這是晉江在建立市民化成本分擔機制方面引入社會力量的嘗試。

　　此外，在農村產權制度改革方面，晉江提出2017年前完成農村集體產權制度改革，允許農民轉為市民后保留“三權”(土地承包經營權、宅基地使用權、集體收益分配權)，培育農村新型經濟組織，推動集體、個人資產貨幣化、證券化，促進農民就地城鎮化。

　　“我們現在提的城鎮化，不光是外來人口的城鎮化，還有本地農民的城鎮化。這就需要解決他們離開土地后通過保留三權、通過股份制等形式來培育新型集體�！睍x江市發改局人士告訴本報，目前晉江正在申請宅基地流轉試點，以支撐農村產權制度改革�！澳壳皶x江企業的轉型升級發展也需要土地資源做保障�！�

　　融資各顯神通

　　作為一項龐大的長期性工程，如何保證持續的資金流是各地方最大的難題。上述接近高層人士稱，在融資問題上，各地方在方案中都列出了具有比較優勢的政策，顯示出了各自的特點。

　　浙江省蒼南縣龍港鎮是僅有的兩個入選此次試點的建制鎮之一，蒼南縣委書記黃壽龍對媒體說，推進龍港新型城鎮化試點既是改革機遇，又是發展機遇，要積極探索、先行先試、摸著石子過河，以創新的思路破解城市建設、經濟發展和民生改善中需要突破的土地、資金等難題。

　　武漢市提出將放開市場準入，建立多元化可持續的投融資機制。一方面爭取省級發債資金向該市傾斜;另一方面通過財政資金“撥改租”、股權投資等方式充實資本實力，設立城鎮化投資基金，強化對具有穩定現金流收入項目的證券化運作;此外，通過PPP等模式吸引社會資本積極參與城市公用設施投資運營。

　　浙江省義烏市則準備積極探索PPP模式融資，拓寬城市建設融資渠道，擬出臺《義烏市特許經營領域PPP模式投資管理辦法》，建立PPP融資項目庫。

　　根據方案，青島市將逐步引導和規范農村集體經營性建設用地入市，以嚴格用途管制、符合用地規劃為前提，允許農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與國有用地同等入市、同權同價。

　　地處西部的四川省瀘州市要求著力提高政府性資產和資金使用效率，同時，積極采用BT、BOT、TOT等項目融資方式，篩選部分條件成熟的項目開展PPP試點，動員全社會資金參與城鎮化建設。

　　前述晉江市發改局人士對本報稱，在創新投融資體制機制方面，晉江通過推進新型城鎮化，搞投融資機制改革，通過組建國有城建開發公司，融通建設資金，實現運營收益。“借這個機會整合我們的國有平臺。”該人士說。

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