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農(nóng)村社會事業(yè)發(fā)展基層體制機(jī)制調(diào)查報告
大力發(fā)展農(nóng)村社會事業(yè)，推進(jìn)公共服務(wù)向農(nóng)村傾斜，補(bǔ)足這條經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展“短腿”中的“短腿”，對促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展具有重要意義。經(jīng)過調(diào)研，現(xiàn)就建立和完善農(nóng)村社會事業(yè)發(fā)展基層體制機(jī)制報告如下。一、全區(qū)教育、衛(wèi)生、文化事業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀
(一)基本情況
全區(qū)現(xiàn)有各級各類學(xué)校234所，其中電大1所、中職學(xué)校2所、中學(xué)18所、九年一貫制學(xué)校6所、小學(xué)185所、幼兒園3所、特殊教育學(xué)校1所、民辦教育學(xué)校(園)18所;有在校學(xué)生106854人，其中公辦教育104515人、民辦教育2339人;有正式在編教職工5033名。
全區(qū)有區(qū)級醫(yī)療衛(wèi)生單位6個、街道社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心3個、鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院27個、村衛(wèi)生室158個、衛(wèi)生點17個;現(xiàn)有醫(yī)療衛(wèi)生人員1350人，其中鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生人員561人;另聘有鄉(xiāng)村醫(yī)生364人。
全區(qū)各街道、鎮(zhèn)、鄉(xiāng)都設(shè)有文化衛(wèi)生服務(wù)中心，屬全額撥款事業(yè)單位，共有125人，其中文化專干60人。
(二)主要成績
新區(qū)建立以來，全區(qū)教育系統(tǒng)著力完成了四大歷史性任務(wù)：基本償清核定的“普九”欠債，消除了16956平方米d級危房，完善落實農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費保障機(jī)制，基本解決代課教師問題。九年義務(wù)教育普及率達(dá)到100%，初中畢業(yè)生升入高中階段教育比例達(dá)到85.17%。建成國家級重點中職學(xué)校1所、市級重點中學(xué)2所。高考各項指標(biāo)連續(xù)七年位居渝東南榜首，其中高考上線率達(dá)85%，比重慶市平均上線率高27.1個百分點，錄取率達(dá)78.5%，比重慶市平均錄取率高9個百分點。探索形成的農(nóng)村中小學(xué)現(xiàn)代遠(yuǎn)程教育“一機(jī)三用”模式成為全國先進(jìn)。
農(nóng)村衛(wèi)生工作運行管理機(jī)制不斷完善，政府在農(nóng)村衛(wèi)生工作中的主導(dǎo)作用明顯加強(qiáng)，農(nóng)村衛(wèi)生事業(yè)的公益性得到了較好體現(xiàn)。與比較,全區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院門診人次、住院人次、業(yè)務(wù)收入和職工工資分別增長33.98%、303.8%、214.5%和228.94%，藥品收入占醫(yī)藥收入的比例從76.22%下降到了58%。與比較，參合農(nóng)民人均年門診次數(shù)從0.83次上升到2.98次，生病住院率從2.1%上升到了6.7%，醫(yī)療服務(wù)需求大大提高。有效控制醫(yī)療服務(wù)成本，使農(nóng)民的醫(yī)藥費用負(fù)擔(dān)減輕，與比較，我區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院門診次均處方費用從21.30元降到了17.45元，次均住院費用從518元降到了481.44元;村衛(wèi)生室門診次均處方費用為11.35元。與比較，免疫規(guī)劃接種率從85%上升到96.33%、住院分娩率從49%上升到86.17%、孕產(chǎn)婦死亡率從132/10萬降至49.63/10萬、嬰兒死亡率從25‰降至9.93‰。經(jīng)過7年的努力，我區(qū)農(nóng)村衛(wèi)生改革與發(fā)展的“經(jīng)驗”在全市推廣，新農(nóng)合工作被國家衛(wèi)生部、發(fā)改委等八部委表彰為全國新農(nóng)合先進(jìn)區(qū)縣。
文化設(shè)施建設(shè)有所進(jìn)步，非物質(zhì)文化遺產(chǎn)得到保護(hù)，城鄉(xiāng)群眾文化生活較為豐富多彩。民族文化宮已建成投入使用，完成了濯水等18個鎮(zhèn)鄉(xiāng)綜合文化站建設(shè)，完成了城區(qū)支中心和兩河等5個鎮(zhèn)鄉(xiāng)基層服務(wù)網(wǎng)點建設(shè)。打造了鄉(xiāng)村文化節(jié)和武陵文化廣場等群眾文化品牌。加強(qiáng)了非物質(zhì)文化遺產(chǎn)的普查、申報和保護(hù)工作，成功申報《南溪號子》入選首批國家級非物質(zhì)文化遺產(chǎn)公示名錄,同時，《中塘向氏武術(shù)》、《后壩山歌》入選市級保護(hù)項目。組織編寫了《南溪號子》民歌集等地方文化教材。全區(qū)民族文化建設(shè)獲國家級獎項10余項，市級獎項40多項，一批文藝新作在中央電視臺和國家級刊物播出、發(fā)表。精心組織實施了送書、送戲、送電影到農(nóng)村、學(xué)校、工地的工作，一定程度上豐富了廣大群眾的文化生活，促進(jìn)了城鄉(xiāng)文化交流。
(三)存在的主要問題
1.在教育、衛(wèi)生、文化發(fā)展上存在三大困難。一是投入嚴(yán)重不足。“十一五”期間，全區(qū)教育預(yù)計總共需投入建設(shè)資金44500萬元，其中新一輪城區(qū)中小學(xué)校布局調(diào)整工程13800萬元、農(nóng)村中小學(xué)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)工程8500萬元、職業(yè)教育基地建設(shè)16000萬元、教育信息化工程3700萬元、農(nóng)村教師安居工程1500萬元、其他建設(shè)項目1000萬元。區(qū)本級財政將安排2億元，區(qū)教委爭資1.5億元，尚有1億元資金缺口。據(jù)統(tǒng)計，，我區(qū)人均衛(wèi)生事業(yè)費只有27.58元，處全市中下水平，與先進(jìn)區(qū)縣差距更大。農(nóng)村衛(wèi)生補(bǔ)助政策尚未完全落實，投入嚴(yán)重不足，鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院和村衛(wèi)生室長期以來只能靠醫(yī)療服務(wù)收入(主要是藥品收入)生存，鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院控制服務(wù)成本與支出增長的矛盾越來越尖銳，醫(yī)務(wù)人員收入呈下降趨勢，尤其是“工改”后醫(yī)務(wù)人員增資部分未落實，影響醫(yī)務(wù)人員工作積極性，農(nóng)村衛(wèi)生改革與發(fā)展的成果難以鞏固;政府對村衛(wèi)生室的投入不足問題尤為突出，村衛(wèi)生室建設(shè)長期沒有專項經(jīng)費，對鄉(xiāng)村醫(yī)生的經(jīng)費補(bǔ)助與鄉(xiāng)村醫(yī)生承擔(dān)的公共衛(wèi)生職責(zé)極不適應(yīng)。全區(qū) 力爭在明年內(nèi)完成所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)文化站建設(shè)，但現(xiàn)有資金(每鄉(xiāng)鎮(zhèn)20萬元)只能解決文化站辦公、活動用房及配備部分設(shè)備設(shè)施，如何保障后續(xù)資金投入，充分發(fā)揮文化站功能作用，為基層人民群眾提供更好的文化服務(wù)，還存在較大困難。
二是基礎(chǔ)設(shè)施設(shè)備差。我區(qū)現(xiàn)有學(xué)生10.7萬人，而學(xué)校占地總面積僅為147.9萬平方米，生均占地與國家標(biāo)準(zhǔn)相差較大，學(xué)校教學(xué)用房極度緊張，形成了大量的“大班額”，小學(xué)約占34%，初中約占56%。教學(xué)配套設(shè)施建設(shè)滯后，常規(guī)電教、實驗教學(xué)、圖書、音體美衛(wèi)勞科技等儀器設(shè)備配置較差，村小更為突出，嚴(yán)重影響了教育教學(xué)質(zhì)量。通過近幾年加大農(nóng)村衛(wèi)生基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，一定程度改善了農(nóng)村居民就醫(yī)條件，但由于歷史原因和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展不平衡，我區(qū)農(nóng)村衛(wèi)生基礎(chǔ)仍然薄弱，主要表現(xiàn)為偏遠(yuǎn)、貧困人口對衛(wèi)生服務(wù)的利用能力較差，可及性較弱，調(diào)查結(jié)果顯示，我區(qū)住戶到達(dá)最近醫(yī)療點的距離在1公里以內(nèi)的僅占28.67%，離最近醫(yī)療點的距離在5公里及以上的比例達(dá)15.17%，到最近醫(yī)療點的時間在30分鐘及以上的比例高達(dá)52.17%。
三是農(nóng)村教師、衛(wèi)生人員、文化工作者的業(yè)務(wù)素質(zhì)有待提高。首先是現(xiàn)有教師結(jié)構(gòu)性矛盾突出。全區(qū)35周歲以下教師僅占教師總數(shù)的46.81%，大多數(shù)教師的第一學(xué)歷是中師，很多教師都是參加工作后再修完第二、第三學(xué)歷，教師中中文、政史等專業(yè)過剩，數(shù)學(xué)、英語、物理等專業(yè)緊缺，教學(xué)中存在跨專業(yè)教學(xué)的現(xiàn)象。其次是農(nóng)村衛(wèi)生技術(shù)人員嚴(yán)重缺乏。城區(qū)聚集了60%以上的衛(wèi)生技術(shù)人員，僅服務(wù)20%左右的人口，鄉(xiāng)鎮(zhèn)只有40%的衛(wèi)生技術(shù)人員，卻服務(wù)80%的人口，同時鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生人員學(xué)歷普遍較低，還有相當(dāng)比例的人員不具備執(zhí)業(yè)資格，但又占著編制，新的大中專畢業(yè)生進(jìn)不來。村醫(yī)素質(zhì)更低，部分行政村因找不到合格的村醫(yī)而無法設(shè)置村衛(wèi)生室。再次是文化站工作人員嚴(yán)重錯位，街道鎮(zhèn)鄉(xiāng)所設(shè)的文化衛(wèi)生服務(wù)中心是一個從事多種工作的機(jī)構(gòu)，造成了對文化工作的削弱，文化專干不專的現(xiàn)象較為普遍。同時由于近幾年機(jī)構(gòu)改革中人員變化大，在現(xiàn)有的60名文化專干中，僅有8人受過1次以上的專業(yè)培訓(xùn)，絕大多數(shù)人員從事文化工作時間較短，未受過專業(yè)培訓(xùn)，業(yè)務(wù)素質(zhì)普遍較低。
2.在農(nóng)村教育運行中存在三大問題。一是中小學(xué)布局不合理。建區(qū)以來，我區(qū)按照“小學(xué)就近入學(xué)、初中相對集中和優(yōu)化配置教育資源”的原則，將原來的31所初級中學(xué)調(diào)整為19所，50所鎮(zhèn)、鄉(xiāng)中心校調(diào)整為34所，274所村、完小調(diào)整為157所，整體提高了教育教學(xué)質(zhì)量和辦學(xué)效益。但是，隨著學(xué)齡人口不斷變化和城鎮(zhèn)化建設(shè)的深入推進(jìn)，舉家外遷的農(nóng)村人口逐年遞增，部分農(nóng)村學(xué)校生源不足，個別村小一個班2—3年僅招幾名學(xué)生，教學(xué)成本太高，農(nóng)村中小學(xué)布局結(jié)構(gòu)極不適應(yīng)未來教育發(fā)展的需要。
二是寄宿制學(xué)校建設(shè)起點低。由于我區(qū)系以前“普九”的區(qū)，“十五”期間國家二期“義教”工程沒有給我區(qū)安排專項資金，農(nóng)村中小學(xué)寄宿制條件沒有得到改善，多數(shù)寄宿制學(xué)校都是把學(xué)校功能用房改作學(xué)生宿舍、食堂，其生均面積低于國家規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)。現(xiàn)有學(xué)生生活服務(wù)用房遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足學(xué)生生活需求，嚴(yán)重制約寄宿制學(xué)校的發(fā)展。
三是留守兒童管理難。據(jù)不完全統(tǒng)計，我區(qū)現(xiàn)有留守兒童1萬余名，其中雙親長年外出的4000余名，絕大部分農(nóng)村中小學(xué)只負(fù)責(zé)對學(xué)生上學(xué)期間的管理，而在放學(xué)后和節(jié)假日就無人管理和照顧，加之校園外部環(huán)境復(fù)雜，部分學(xué)生出現(xiàn)了“5+2=0”現(xiàn)象。
3.在文化站管理上體制不順，缺乏活力。現(xiàn)行的管理模式中，人、財、物、事都由鄉(xiāng)鎮(zhèn)直接管理，文廣局雖然對文化站具有業(yè)務(wù)指導(dǎo)職能，但力度有限，心有余而力不足。不能統(tǒng)籌調(diào)配人員，不能形成人員合理流動機(jī)制，沒有生機(jī)和活力。
二、建議意見
針對上述情況，我們提出如下建議：
(一)進(jìn)一步明確政府職責(zé),合理布局農(nóng)村中小學(xué)，加快寄宿制學(xué)校建設(shè)
認(rèn)真貫徹執(zhí)行《國務(wù)院辦公廳關(guān)于完善農(nóng)村義務(wù)教育管理體制的通知》，各街道辦事處、鎮(zhèn)、鄉(xiāng)人民政府要切實負(fù)責(zé)組織適齡兒童入學(xué)，嚴(yán)格控制義務(wù)教育階段學(xué)生輟學(xué);維護(hù)學(xué)校的治安和正常教學(xué)秩序，治理校園周邊環(huán)境，改善農(nóng)村中小學(xué)辦學(xué)條件，切實保障農(nóng)村義務(wù)教育快速健康持續(xù)發(fā)展。
為了減少結(jié)構(gòu)性浪費，提高規(guī)模辦學(xué)水平，對農(nóng)村中小學(xué)布局應(yīng)適度調(diào)整，加快寄宿制學(xué)校建設(shè)步伐。對初中學(xué)生年招生規(guī)模不足100人的九年一貫制學(xué)校，取消其初中部，將其初中學(xué)生及教師一同并入就近中學(xué);對學(xué)生總規(guī)模在500人以下的初級中學(xué)，從今年秋季開始停止招生，將其招生范圍劃歸相應(yīng)中學(xué)，有效整合初中教育資源;對部分生源較差的村小予以撤銷。同時加大對中心校、完小的寄宿制學(xué)校建設(shè)力度，制定相應(yīng)政策，鼓勵農(nóng)村小學(xué)生住讀和留守兒童托管。
(二)合理分配教學(xué)資源，確保均衡發(fā)展
我們要吸取以往的教訓(xùn)�，F(xiàn)在出現(xiàn)的“大班額”、昂貴的擇校費等問題，都是我們辦的那些重點中小學(xué)所造成，教學(xué)資源都向這些重點中小學(xué)傾斜，不講究合理布局，各學(xué)校平衡發(fā)展，導(dǎo)致生源都擁入重點中小學(xué)，跨地區(qū)讀重點中學(xué)。政府和教育主管部門要吸取這個教訓(xùn)，今后一定要盡可能地合理布局學(xué)校，合理分配教學(xué)資源，促進(jìn)各學(xué)校的平衡發(fā)展。
(三)加大對社會事業(yè)的投入，完善投入機(jī)制并用好這些投入
教育上1億元的資金缺口，需要加大投入。財政要對農(nóng)村衛(wèi)生組織形成補(bǔ)償機(jī)制，由政府承擔(dān)農(nóng)村衛(wèi)生組織為農(nóng)村居民提供基本衛(wèi)生服務(wù)的人力成本和物耗成本。鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院的房屋建設(shè)、設(shè)備配置、人員經(jīng)費，應(yīng)該由區(qū)財政全額預(yù)算解決。村衛(wèi)生室的房屋建設(shè)、設(shè)備配置，原則上也應(yīng)以財政投入為主。鄉(xiāng)村醫(yī)生的勞務(wù)經(jīng)費和社會保險經(jīng)費，建議由區(qū)財政按不低于村“三職”干部的標(biāo)準(zhǔn)給予補(bǔ)助。在完善農(nóng)村衛(wèi)生補(bǔ)償機(jī)制的同時，建立健全工作績效考核評價機(jī)制，讓農(nóng)村衛(wèi)生組織在公益性、福利性主導(dǎo)下健康發(fā)展，既要堅決糾正農(nóng)村衛(wèi)生組織在利益驅(qū)動下盲目追求經(jīng)濟(jì)效益的做法，也要著力提高經(jīng)濟(jì)收益。在加大投入的同時，也要用好這些投入。要引入民營機(jī)制發(fā)展我區(qū)社會事業(yè)，鼓勵民營參與，我區(qū)民營醫(yī)院沒有國家大規(guī)模投入，卻不斷發(fā)展壯大，其運作機(jī)制和體制值得我們很好借鑒。
(四)改革和完善農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生體制
要推進(jìn)鄉(xiāng)村兩級衛(wèi)生組織一體化管理，強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院管理村衛(wèi)生室的責(zé)任。明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院和村衛(wèi)生室的職責(zé)，把村衛(wèi)生室作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院功能在村級的延伸，實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院對村衛(wèi)生室人、財、物統(tǒng)一管理，實行鄉(xiāng)村醫(yī)生工資制、養(yǎng)老保險制以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院對村衛(wèi)生室的統(tǒng)一核算，理順村衛(wèi)生室、鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院的關(guān)系。明確村衛(wèi)生室產(chǎn)權(quán)由鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院所有，優(yōu)化鄉(xiāng)村醫(yī)生隊伍年齡和知識結(jié)構(gòu)，鄉(xiāng)村醫(yī)生納入鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院統(tǒng)一管理，但不占用鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院人員編制。加大對農(nóng)村衛(wèi)生人員的培訓(xùn)，提高現(xiàn)有衛(wèi)生人員素質(zhì)。暢通醫(yī)療衛(wèi)生單位的進(jìn)人渠道，突破現(xiàn)行人事政策，允許醫(yī)療衛(wèi)生人員在衛(wèi)生系統(tǒng)內(nèi)部合理、有序流動。引進(jìn)民營醫(yī)院的用人機(jī)制，對緊缺人才和研究生以上學(xué)歷人員，要制定確有吸引力的優(yōu)惠政策，真正做到“引得進(jìn)”和“留得住”。
(五)改革鄉(xiāng)鎮(zhèn)文化站管理體制，加快鄉(xiāng)鎮(zhèn)文化站陣地建設(shè)，創(chuàng)新農(nóng)村文化活動方式，豐富農(nóng)村文化活動內(nèi)容
實行“條管為主，條塊結(jié)合”的管理模式，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)文化站的工作人員歸口區(qū)文廣新局主管，各街道辦事處、鎮(zhèn)鄉(xiāng)人民政府協(xié)管，以確保文化干部專職專責(zé)。制定長期規(guī)劃，利用請進(jìn)來，走出去的方式對文化專干進(jìn)行培訓(xùn)，建設(shè)一支高素質(zhì)的基層文化干部隊伍。
要認(rèn)真貫徹落實國務(wù)院《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)基層文化建設(shè)的指導(dǎo)意見》中“確保文化事業(yè)費的增長不低于當(dāng)年財政收入的增長幅度”的要求，保證對基層文化事業(yè)的投入。充分利用市委市政府支持鄉(xiāng)鎮(zhèn)文化站發(fā)展的契機(jī)，采取新建、購買、置換等多種方式力爭在明年內(nèi)完成全區(qū)所有街道、鎮(zhèn)、鄉(xiāng)的文化站建設(shè)。
要推進(jìn)農(nóng)村文化活動方式的創(chuàng)新。繼續(xù)發(fā)展特色文化之鄉(xiāng)和民族民間文化生態(tài)保護(hù)區(qū)，繼承和發(fā)展民族民間傳統(tǒng)特色藝術(shù)。努力搞好農(nóng)村電影放映工作，鼓勵發(fā)展庭院文化。持續(xù)開展送文化下鄉(xiāng)活動，深入基層為群眾送戲、送書、送電影、送文化科技知識，舉辦科普知識講座、開展群眾樂于參加的文體活動，豐富農(nóng)村文化生活。
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