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環境保護稅法：沒有“污染者付費”
引導語：隨著環境污染日益加重，環境稅也被寄予改善中國環境質量的期待。而有人這么說道：環境稅法沒有體現“污染者付費”的原則，為什么?
我們來看一下專家解讀
中國人民大學環境學院院長馬中，長期研究環境經濟政策，并承擔“水專項”水價與稅費政策研究，針對污水處理費、排污費政策做了大量調研和實證研究。
他認為，環境保護稅法(征求意見稿)沒有體現“污染者付費”的原則，低費率、低排放標準、排放賬目不清等問題，使環境稅只是簡單沿襲了排污費制度，同時也承接了后者的諸多歷史遺留問題，如果不能從立法思想上堅持“污染者付費”原則，終會如中國其他的環境經濟政策一樣，流于形式，浪費政策資源，難以遏制排污。
問：從2007年首次明確要開征環境稅以來，已經是8年過去，今年終于發布《環境保護稅法》征求意見稿，對于該稿，業內爭議頗多，你對這部環境稅法怎么看?
馬中：不止環境稅，任何環境經濟政策，比如排污費、定價、排污權交易，這些政策都有最基本的原則——污染者付費。這是天經地義的，無論什么形式，這一條是不能改變的。
但這最關鍵的一條，并未體現在環境稅法中。環境稅的制定過程很長，早早進入決策程序。6年以前，財政部、稅務總局和環保部組織決策研究，很多機構如環規院、財科所、清華大學、中國人民大學參與其中，當時就說，已經不再是學術和技術研究，而是決策研究。
但從今年這部征求意見稿來看，該稿還是遵循了以前的舊思想，那些研究成果并沒有被采納，仍是先出臺再說，繼續承接排污收費的那個盤子，無非就是費改稅。
環境經濟政策一般有三個功能，籌集資金、調節行為和宣傳。但環境稅目前來看，除了宣傳作用很強，另外兩個功能并未體現，可能會浪費政策資源。
問：請你具體解釋一下，為什么說環境稅法沒有體現“污染者付費”的原則?
馬中：從征求意見稿來看，無論是稅目還是稅率，環境稅基本由排污費平移而來。不止是環境稅沒有體現“污染者付費”，排污收費政策也沒有。所有的中國環境經濟政策，敢認真、公開、明確地聲明，我這個政策是確保污染者付費嗎?這實質是一個思想問題。
污染者付費，這句話聽起來非常簡單，背后的思想是外部成本，必須全部內部化。具體解釋，這句話有五層意思。
第一，污染者必須付費。
第二，污染者必須付全費，既包括內部成本，也包括污染造成的外部成本。
第三，污染者付費實質是污染者治理，甚至不主張你花錢買污染，而是一定要治理。如果付費太高，那就自己治理，或者付費委托第三方治理。
第四，污染者不付費或少付費，就是污染者受益。污染者少付費不是少交錢，而是掙錢了。省錢就是掙錢，交的越少，收益越大。如果一分錢不交，那天下就有免費午餐了，經濟學定律都不能成立了。
第五，不污染不付費。既然是污染者付費，那么不污染就不付費。
這才將“污染者付費”的意思說全了。但我們現行的環境經濟政策，基本是違背這個基本原則的。
舉例來說，我國的污水排污費標準長期低于治理成本，就是沒有體現“污染者付費”。標準低到什么程度?在2014年提高排污費標準之前，污水排污費的征收標準為0.7元/污染當量，有些省份會在此基礎上有提高，但仍顯著低于實際治理成本。
根據我們的研究，2012年，我國工業污水排污費平均標準為0.12元/噸，只等于真實治理成本(5元-10元/噸)的1/83-1/42，也就是說，大部分的外部成本都未內部化，標準太低，幾乎不具備激勵減排的功能。
此外，排污收費執行的是“排放即收費”，包括達標排放收費、超標排放罰款，但沒有把收費標準、污染物排放量和環境損害聯系起來。根據污染者付費原則，只有造成環境污染的污染者，才對其污染行為收費;收費水平與污染程度相關;如果行為主體沒有造成污染，不應對其收費，即“不污染不付費”。
如果不論污染程度，不論污染與否，有排放就收費，會傷害企業治理污染的積極性。例如，某水環境功能區目標水質為Ⅲ類，該功能區內某企業污水排放達到地表水Ⅱ類標準，那么對其計征污水排污費就沒有意義。
這套標準低下、沒有體現“污染者付費”、不具備激勵減排功能的排污收費制度，就這樣被環境稅法全盤繼承了。
問：如果要體現“污染者付全費”，或者說，環境稅率應如何制定，才能夠具有調節排污行為的功能，使外部成本內部化?
馬中：以污水稅稅率為例，其制定可以通過以下過程實現——
首先，基于受納水體的環境功能和現狀水質確定排放標準，達到這個排放標準的污水不會造成環境污染，即環境無退化;再根據環境無退化的排放標準分別確定各行業廢水污染物從排放濃度處理到環境無退化標準濃度時每污染當量的治理成本。
污水稅的稅率應略高于每污染當量的治理成本，從而激勵排污者治理污染，使排放水平達到環境無退化標準。
由于不同行業廢水污染物的種類、初始濃度、處理工藝各不相同，另外，地區間的社會經濟發展水平，環境容量情況各異，因此污染治理成本也會有較大差異，污水稅稅率應“因地因行業”制定。
問：說到環保和經濟發展矛盾的這樣一個古老命題，那么關于環境稅率調整，最主要的反對聲音也是說，會增加企業的成本。而你認為，現行稅(費)率遠低于治理成本，那么根據你的研究，環境稅率在什么樣的一個水平，比較合適?
我們對此做過污水排污費的實證分析，發現在現行稅率基礎上，再提高2—4倍，都在企業和國民經濟的承受范圍之內。
在2014年排污費提標前后，污水排污費的標準分別為0.7元/污染當量和1.4元/污染當量，環境保護稅法征求意見稿的稅率，沿用1.4元/污染當量。
假設把工業行業COD達標排放的收費標準提高到2.8元/污染當量，我們選擇了常州市武進區175家企業進行分析，發現利稅影響程度<3%的企業有135家，占全區的77.1%，總產值和利稅分別占86.59%和91.43%，而COD排放量只占全區的22.18%。
我們設置了2.8元、4.2元、5.6元/每污染當量三種情景，并分析不同情景下污水稅征收對企業的影響，發現污水稅對大多數企業的影響程度不大，只對少部分排污系數高、污染嚴重的企業影響較大。污水稅征收具有淘汰落后產能，促進產業結構優化升級的作用。
這是實證分析，而非虛擬。環境稅率提高，肯定會增加一些成本，但到不了影響經濟發展的程度。
說到企業的承受力，不能單純看環境成本，要橫向比較勞動力、技術、土地、能源等其他成本。你會發現，一個企業的各種成本，最小的就是環境。
有的企業到了虧損邊緣的時候，最后一根稻草，歸到環境頭上去�？墒莿趧印⒓夹g、能源成本是怎么出現，怎么造成的?就是因為長期靠成本平均化，靠環境的無成本或低成本，把它那些成本均攤了，所以總成本一直處于可承受的范圍。從經濟學上解釋，你長期不進步，是因為環境這碗飯太好吃了。
如前所述，2012年中國工業污水排污費平均標準為0.12元/噸，只等于真實治理成本(5-10元/噸)的1/83-1/42。低的排放標準和收費水平通過政策形式“合法”降低了工業企業的真實環境成本，工業企業排水無需承擔全部環境資源成本，因此取得超額收益。
同時，2012年全國國內生產總值收入51.9萬億元，工業增加值19.9萬億元，規模以上工業企業利潤高達5.6萬億元，工業企業繳納的水費才600多億元，僅相當于工業企業利潤的1/94。因此“企業承受力假說”是一個偽命題，享受了多年環境紅利的工業企業有能力也有責任和義務承擔全部環境資源成本。
我一直在琢磨為什么中國人有這么根深蒂固的思想，認為污染環境是合理的，大家都認同。后來我發現主要原因就是掙錢，因為錢就是這么掙的。
2014年1月1日起，北京市大幅提升化學需氧量、氨氮等主要水污染物的排污收費標準，新標準是原標準的14-15倍，收繳的排污費已經接近治污成本。到什么時候，環境成本必須承受了，就像現在北京一樣，肯定別的地方也會出現這種情況，那個時候你這個企業是一定要死了。
從這個意義上講，環境稅有另外一個作用，盡可能早地提醒企業。所以環境稅不是一個簡單地增加成本的作用。它有個激勵作用，不光調節企業的環境行為，還調整經營活動。
而按照我們的測算，即使提高了環境稅和收費標準，依然達不到和別的要素成本相當的程度。
問：環境稅平移承接了排污費這個盤子。眾所周知，排污費制度也有很多漏洞，比如協商收費、賬目不清等。那么這些問題是否同樣會成為環境稅推行的重要掣肘?
馬中：排污收費確實還有更深層次的問題。我在做水價研究的時候，一做橫向比較，嚇一跳，四大水費(水資源費、供水費、污水處理費、污水排污費)里，排污收費的最少。
生活污水處理費是工業廢水排污費的六到七倍，收100多個億。而工業廢水排污費在2012年只有22個億，中國這么大的工業產值、用水量，只收了22個億，這是非常驚人的事兒，而且還在萎縮，從2007年以來，一直在下降。
為什么只收了22個億?是因為工業污水就排了220億噸。(根據《中國環境統計公報》，2012年，全國工業廢水排放量221.6億噸。)
這個220億噸不是經過污水處理廠的，就是工業直排的污水，所以收上來的這個22億，就是按照排污收費的標準，乘以工業排水量。
這個量其實是很小的。那么這個數是怎么統計來的?就是收集數據或上報得來的。其真實性又有幾分呢?
今年全國人大常委會委員辜勝阻在《水污染防治法》專題詢問時，提出每年排到長江的污水就300多億噸。那這個數字又如何解釋?
根據統計，2012年我國工業用水量(不含火電行業)930億噸，工業廢水排放量220億噸，工業用水用排比為4.2:1。我們利用水平衡模型計算，得出結果是，2012年實際工業廢水排放量應為370億噸。其中工業無處理排水量150億噸[1]，占全部工業廢水的40%。
這就是排污收費的問題，現在是排污費越收越少，中國的工業污染，至少是水方面，越治越好，這本帳如果被環境稅接下來，它就是照著這個繼續收費，無非是提高點稅率。排污費收22億，那環境稅收44億，可依然是220億噸污水的排放量。所以它不僅接受了排污收費的體系，而且是整個基礎性的爛帳。
所有經濟政策離不開基礎數據。大氣污染排放物亦然。根據2014年環境公報，全國二氧化硫總排放量2000多萬噸，其中電力行業的排放量是700多萬噸，去除量是2000萬噸。電力行業用了中國一半的煤，去除量加上排放量是3300萬噸，用一半煤的行業，說出了自己的產生量和排放量。我們認為，電煤的煤質只可能比其他行業好，不可能差，就拿它的數，那么另一半的煤的二氧化硫產生量大概也是在3300萬噸，而這部分煤是很少有脫硫工序的。
光看統計數字，是非常漂亮的。但是不去核查，就照搬過來，開始收稅，還是一本糊涂賬。
三問環境保護稅法
一問：為何要開征環境保護稅?
1979年頒布的《環境保護法(試行)》確立了排污收費制度，至今已實行30多年。針對影響環境的重點污染源情況，我國選擇對大氣、水、固體、噪聲等四類污染物征收排污費。2014年根據污染治理新情況、新要求，國家進一步調整了排污費征收標準，在原有標準基礎上，總體向上調整一倍，并允許污染重點防治區和經濟發達地區適當上調征收標準。2003年至2015年，全國累計征收排污費2116億元，2015年征收額為173億元。
排污費征收制度已實施多年，為什么要實行“費改稅”?
財政部財政科學研究院副院長白景明接受記者采訪時表示，通過收費這一經濟手段促使企業加強環境治理、減少污染物排放，對我國防治環境污染、保護環境起到了重要作用。但這種是非稅收入的形式不是很穩定。在實際執行中存在執法剛性不足、地方政府和部門干預等問題。征收環境保護稅為我國綠色發展提供了有依據的資金來源，有利于構建綠色稅制體系，促使環境外部成本內生化，倒逼高污染、高耗能企業轉型升級，推動經濟結構調整和發展方式轉變。
上海財經大學公共政策與治理研究院院長胡怡建對記者表示，“費”和“稅”是有區別的。新開征稅種要通過全國人大立法，征求公眾的意見，一旦通過后就有了強制性。推動環境保護費改稅也是落實稅收法定原則的要求。開征環境保護稅，可以消除排污費制度存在的執法剛性不足、地方政府干預等問題;有利于提高納稅人環保意識和遵從度，強化企業治污減排的責任;也有利于規范政府分配秩序，優化財政收入結構，強化預算約束。
中國社會科學院財經戰略研究院稅收研究室主任張斌接受記者采訪時表示：“開征環境保護稅，增強了收入的剛性，加大了執法力度，能更好地讓稅收在保護環境方面發揮作用。更重要的是為環境治理建立了制度框架，可以在適當的時候增加新的稅目，發揮稅收在環境保護方面的調節作用。長期來看，也為中國履行全球減排義務打下基礎。”
二問：會不會加重企業負擔?
“我認為不會增加企業負擔。這次環境保護稅法的制定，有一個重要的原則就是實現收費與征稅制度的平穩轉換�？紤]目前我國經濟下行壓力較大，企業生產經營較為困難，此次費改稅將以原排污費征收制度為基礎實行平移。”白景明告訴記者，環保稅并非憑空新增的'稅種，而是在“費改稅”的原則之下，由新的環保稅替代既有的排污費。
環保稅法根據現行排污費計費辦法，設置環境保護稅的計稅依據;以現行排污費收費標準為基礎，設置環境保護稅的稅額標準。比如，對大氣污染物、水污染物，環保稅法沿用了現行的污染物當量值表，并按照現行的方法以排放量折合的污染當量數作為計稅依據。
張斌告訴記者，環境保護稅和其他的稅收不同，是對排污行為帶有懲罰性質的收費，如果企業履行環保責任，減少污染物排放，就可以少繳稅。同時，鼓勵污染物治理。與原有的排污費相比，在征稅對象、計稅依據、稅額標準等要素均保持不變的同時，環保稅法還增加了一檔減稅優惠，即納稅人排放應稅大氣污染物或者水污染物的濃度值低于規定標準30%的，減按75%征收環境保護稅。
此外，環保稅法還明確了5種暫予免稅的情形。例如，為支持農業發展，對農業生產排放的應稅污染物免稅;考慮到現行稅制中已有車船稅、消費稅等，對機動車、船舶等流動污染源排放的應稅污染物暫免征稅;為鼓勵固體廢物綜合利用，減少污染物排放，對納稅人符合標準綜合利用的固體廢物暫免征稅等。
“從當前來看，環境保護稅以原排污費征收制度為基礎實行平移，總體上不會增加企業負擔。”胡怡建告訴記者，但是從長期來看，在現有對大氣污染物、水污染物、固體廢物、噪聲等重點污染源征稅的基礎上，要探索對其他污染物征稅，在條件成熟后，將相關污染物如揮發性有機物排放等列為征稅項目，進一步加大環境治理力度，費用增加也是必須的、合理的。
“我們每年都會按規定繳納一定排污費，征收環境保護稅后實行平移，短期內不會增加企業負擔。從長期來看，排污多的多繳稅，排污少的少繳稅，比較公平，能更好讓企業減少污染物排放、促進產業轉型升級。”山西省山力鉑納橡膠機帶有限公司董事長張朝輝接受記者采訪時說。
三問：收入歸屬哪一級政府?
財政部稅政司有關負責人介紹，現行的財政體制排污費是實行中央和地方1∶9分成。環境保護費改稅以后，擬將環境保護稅全部作為地方收入，中央將不再參與分成。
與此同時，環保稅開征以后，在稅政統一基礎上，國家將適當下放稅政管理權，授權各省(區、市)在規定幅度內，統籌考慮本地區環境承載能力、污染物排放現狀和經濟社會發展目標要求，確定具體適用稅額。
白景明認為，根據事權和支出責任劃分，地方應該承擔污染治理的事權。環境保護稅收入全部歸地方政府，是考慮到當前環境治理主要工作職責在地方政府，同時授權各省(區、市)在規定幅度內，統籌考慮本地區環境承載能力、污染物排放現狀和經濟社會發展目標要求，確定具體適用稅額。
白景明說，現行大氣和水污染物的排污費標準，國家只規定了下限而未規定上限，下限標準為每污染當量1.2元和1.4元，各省(區、市)可上浮收費標準。目前各地實際執行的排污費標準差異較大，大部分省份按國家規定的最低標準執行，有7個省份高于規定的最低標準，北京排污費標準最高，是國家規定最低標準的8—9倍。“為避免地方裁量權過大，同時兼顧各地現行排污費標準，稅法對環境保護稅設定了稅額上限，為最低稅額標準的10倍，即大氣污染物的稅額幅度為1.2元至12元，水污染物的稅額幅度為1.4元至14元，由各省(區、市)在該幅度內確定具體適用稅額。”
“之所以限定最高和最低標準，是因為各地的污染程度不同，考慮到了各地的差異化，同時又防止過多過濫征稅。”胡怡建告訴記者，從支出的角度看，污染治理既是中央也是地方的工作，考慮到地方是污染治理的主體，必須給與一定的財力，環境保護稅全部歸地方是很好的方法。當然，中央也并不是不投入，相反，還要加大投入。
統計顯示，“十二五”期間，全國財政一般預算支出用于節能環保的支出達到了1.76萬億元，其中2015年節能環保方面的支出達到4814億元，重點是支持大氣、重金屬和重點流域的水污染治理和防治。
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