《審計(jì)機(jī)關(guān)審計(jì)項(xiàng)目質(zhì)量控制辦法》貫徹執(zhí)行中的幾個(gè)問(wèn)題論文
審計(jì)署六號(hào)令《審計(jì)機(jī)關(guān)審計(jì)項(xiàng)目質(zhì)量控制辦法》(簡(jiǎn)稱《辦法》),已于今年4月1日起在審計(jì)署機(jī)關(guān)(包括特派辦、派駐審計(jì)局)和部分地方審計(jì)機(jī)關(guān)試行。最近,我們了解了部分審計(jì)機(jī)關(guān)試行《辦法》的情況,發(fā)現(xiàn)了貫徹執(zhí)行中的幾個(gè)突出問(wèn)題,希望引起充分重視。
一、“審計(jì)組長(zhǎng)”的問(wèn)題
審計(jì)組是實(shí)施審計(jì)項(xiàng)目的基本單位;一個(gè)審計(jì)項(xiàng)目由一個(gè)或若干個(gè)審計(jì)組負(fù)責(zé)實(shí)施;審計(jì)實(shí)施方案最終由審計(jì)組執(zhí)行和落實(shí)。因此,審計(jì)組對(duì)于審計(jì)項(xiàng)目的質(zhì)量控制起著最直接的基礎(chǔ)作用。所以,《辦法》特別強(qiáng)調(diào)和特別明確了審計(jì)組及審計(jì)組長(zhǎng)的質(zhì)量控制責(zé)任。
在以往的審計(jì)項(xiàng)目實(shí)施中,審計(jì)組長(zhǎng)一般由審計(jì)機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)或業(yè)務(wù)部門(mén)負(fù)責(zé)人(業(yè)務(wù)處、科長(zhǎng))擔(dān)任,其具體工作一般由“主審”承擔(dān)�！掇k法》實(shí)施以后,如果沿襲以往的做法,會(huì)產(chǎn)生種種弊端。
第一,審計(jì)機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)或業(yè)務(wù)部門(mén)負(fù)責(zé)人擔(dān)任審計(jì)組長(zhǎng),嚴(yán)重混淆了各自的質(zhì)量控制責(zé)任,造成質(zhì)量責(zé)任不清、質(zhì)量控制流于形式的后果�！掇k法》相對(duì)于以前的國(guó)家審計(jì)準(zhǔn)則,一個(gè)重大的創(chuàng)新和發(fā)展在于第一次明確劃分了審計(jì)機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)、業(yè)務(wù)部門(mén)負(fù)責(zé)人、審計(jì)組長(zhǎng)、審計(jì)人員各自的質(zhì)量控制責(zé)任。其中,審計(jì)組長(zhǎng)承擔(dān)了大量的具體工作和責(zé)任,審計(jì)機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)和業(yè)務(wù)部門(mén)負(fù)責(zé)人也在更高層次上承擔(dān)了相應(yīng)的質(zhì)量控制責(zé)任。在明確劃分這些責(zé)任的基礎(chǔ)上,才能夠?qū)嵤﹪?yán)格的質(zhì)量控制。如果審計(jì)機(jī)關(guān)和業(yè)務(wù)部門(mén)負(fù)責(zé)人擔(dān)任審計(jì)組長(zhǎng),一身兼“二職”甚至“三職”,既當(dāng)“運(yùn)動(dòng)員”又當(dāng)“裁判員”,必然造成質(zhì)量控制責(zé)任不清楚,質(zhì)量責(zé)任的追究對(duì)象不明確,質(zhì)量控制制度不能發(fā)揮作用的后果。
第二,審計(jì)機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)或業(yè)務(wù)部門(mén)負(fù)責(zé)人擔(dān)任審計(jì)組長(zhǎng),嚴(yán)重“弱化”或削弱了審計(jì)項(xiàng)目的質(zhì)量控制。機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)和部門(mén)負(fù)責(zé)人是行政領(lǐng)導(dǎo),他們有大量的全局或部門(mén)的工作要處理,不可能經(jīng)常固定在一個(gè)審計(jì)組工作;由他們擔(dān)任審計(jì)組長(zhǎng),很難實(shí)施日常的質(zhì)量控制程序、履行日常的質(zhì)量控制職責(zé)。這樣做必然嚴(yán)重“弱化”或削弱質(zhì)量控制工作。針對(duì)這種情況,《辦法》專門(mén)規(guī)定:審計(jì)組長(zhǎng)可以委托有資格的審計(jì)人員(主審)履行其授權(quán)范圍內(nèi)的職責(zé),但審計(jì)組長(zhǎng)要對(duì)授權(quán)履行職責(zé)的結(jié)果承擔(dān)責(zé)任。
審計(jì)機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)或部門(mén)負(fù)責(zé)人擔(dān)任審計(jì)組長(zhǎng),目的為了顯示對(duì)一些審計(jì)項(xiàng)目的重視,或與被審計(jì)單位的“級(jí)別對(duì)等”。事實(shí)上在有些會(huì)談中,“級(jí)別對(duì)等”是必要的,但領(lǐng)導(dǎo)不一定任組長(zhǎng);如果審計(jì)組工作需要領(lǐng)導(dǎo)出面,領(lǐng)導(dǎo)不擔(dān)任組長(zhǎng)也可以出面參加有關(guān)的會(huì)議。
第三,在領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任審計(jì)組長(zhǎng)的情況下,其質(zhì)量控制職責(zé)實(shí)際多由“主審”擔(dān)當(dāng);但是《辦法》沒(méi)有規(guī)定“主審”的質(zhì)量控制責(zé)任。因此,這種做法無(wú)論對(duì)于領(lǐng)導(dǎo)還是“主審”,都是很不適當(dāng)?shù)摹?/p>
在加強(qiáng)審計(jì)組長(zhǎng)質(zhì)量控制責(zé)任的同時(shí),在職務(wù)晉升、職稱評(píng)定等方面,也應(yīng)當(dāng)主要考核組長(zhǎng)履行質(zhì)量控制責(zé)任的情況:對(duì)于履行職責(zé)優(yōu)秀的,應(yīng)當(dāng)優(yōu)先晉升或評(píng)定,反之應(yīng)當(dāng)推遲晉升或評(píng)定。
二、收集審計(jì)證據(jù)的問(wèn)題
目前收集審計(jì)證據(jù)的最大問(wèn)題是“濫取證”:一些審計(jì)人員收集了一些與所要證明的審計(jì)事項(xiàng)關(guān)系不大甚至無(wú)關(guān)的所謂“證據(jù)”,而且數(shù)量很大�！盀E取證”造成審計(jì)人員的時(shí)間很緊張、不必要的審計(jì)檔案太多,浪費(fèi)了大量審計(jì)資源;而所需要的審計(jì)證據(jù)卻不充分,審計(jì)項(xiàng)目質(zhì)量不高。特別是一些不必要的取證工作很難得到被審計(jì)單位的理解和配合,取證困難。
《辦法》針對(duì)收集審計(jì)證據(jù)的問(wèn)題,做出一些新的、明確的規(guī)定。
《辦法》規(guī)定,只對(duì)被審計(jì)單位違反國(guó)家規(guī)定的財(cái)政財(cái)務(wù)收支行為,以及對(duì)于審計(jì)結(jié)論有重要影響的審計(jì)事項(xiàng),才收集審計(jì)證據(jù);此外的大多數(shù)審計(jì)事項(xiàng)可以不必收集審計(jì)證據(jù),只在審計(jì)日記中記載查證過(guò)程和結(jié)果即可�！掇k法》的新規(guī)定大大減少了審計(jì)人員收集證據(jù)的工作量,節(jié)約了審計(jì)時(shí)間、人力和費(fèi)用,使之更能集中力量深入審查重點(diǎn)審計(jì)事項(xiàng),集中精力查證所隱含的深層次問(wèn)題。
為了給審計(jì)人員提供一些收集審計(jì)證據(jù)的指導(dǎo)性意見(jiàn),《辦法》提出了審計(jì)證據(jù)的一些質(zhì)量特征,即相關(guān)性、可靠性、重要性、合法性等“四性”�！掇k法》還要求審計(jì)人員要對(duì)取得的證據(jù)進(jìn)行分析判斷、綜合歸納;要將審計(jì)證據(jù)按照審計(jì)事項(xiàng)分類,按照與審計(jì)事項(xiàng)的相關(guān)程度排序;要對(duì)審計(jì)證據(jù)進(jìn)行比較判斷,決定取舍,剔除與審計(jì)事項(xiàng)無(wú)關(guān)、無(wú)效、重復(fù)、冗余的證據(jù);要對(duì)審計(jì)證據(jù)進(jìn)行匯總分析,確定某一審計(jì)事項(xiàng)的審計(jì)證據(jù)是否足以支持審計(jì)結(jié)論;等等。
在貫徹執(zhí)行《辦法》的過(guò)程中,有些審計(jì)人員對(duì)于上述規(guī)定沒(méi)有很好地理解和把握,對(duì)待具體的審計(jì)事項(xiàng)及其審計(jì)證據(jù),難以進(jìn)行準(zhǔn)確的分析判斷。解決這個(gè)問(wèn)題,需要提高審計(jì)人員的專業(yè)判斷能力。收集、分析、判斷審計(jì)證據(jù),是審計(jì)人員最主要的專業(yè)素質(zhì)和專業(yè)勝任能力;在一定意義上說(shuō),審計(jì)過(guò)程就是收集、分析、判斷審計(jì)證據(jù)的過(guò)程。因此,合格的審計(jì)人員應(yīng)當(dāng)具備及時(shí)準(zhǔn)確地收集、分析審計(jì)證據(jù)的能力,并對(duì)審計(jì)證據(jù)做出適當(dāng)?shù)膶I(yè)判斷;就象一個(gè)合格的會(huì)計(jì)人員,要能夠及時(shí)準(zhǔn)確地記錄會(huì)計(jì)事項(xiàng)的會(huì)計(jì)科目、會(huì)計(jì)賬目一樣。收集審計(jì)證據(jù)的最終目標(biāo)是“充分支持審計(jì)結(jié)論”,達(dá)不到這個(gè)目標(biāo)的,就不是合格的審計(jì)證據(jù)。
三、審計(jì)日記記錄的問(wèn)題
實(shí)行審計(jì)日記制度,是我國(guó)審計(jì)機(jī)關(guān)在審計(jì)項(xiàng)目質(zhì)量控制上的重大發(fā)展和創(chuàng)新。目前這項(xiàng)工作存在兩個(gè)比較大的問(wèn)題。
第一,審計(jì)日記的記錄時(shí)間僅限于現(xiàn)場(chǎng)審計(jì)階段,這與《辦法》的規(guī)定不符。《辦法》規(guī)定:審計(jì)日記是審計(jì)項(xiàng)目實(shí)施“全過(guò)程”的書(shū)面記錄。一個(gè)審計(jì)項(xiàng)目實(shí)施包括三個(gè)階段:準(zhǔn)
備階段、現(xiàn)場(chǎng)審計(jì)階段、報(bào)告階段。因此,從一個(gè)審計(jì)項(xiàng)目立項(xiàng)以后,參加該項(xiàng)目的審計(jì)人員就要開(kāi)始記錄審計(jì)日記,從編制審計(jì)工作方案開(kāi)始,經(jīng)過(guò)審前調(diào)查、編制實(shí)施方案,現(xiàn)場(chǎng)審計(jì),復(fù)核審計(jì)工作底稿和證據(jù),起草修改審計(jì)報(bào)告,直到該項(xiàng)目發(fā)布(送達(dá))審計(jì)報(bào)告的全過(guò)程,都要記錄審計(jì)日記。對(duì)此,一些審計(jì)人員理解為,只有現(xiàn)場(chǎng)審計(jì)階段才記日記,其他時(shí)間不記日記。這種理解明顯不符合《辦法》的規(guī)定精神。一個(gè)審計(jì)人員參加其中的一項(xiàng)工作,就要記錄這項(xiàng)工作的日記。
第二,何時(shí)記日記的問(wèn)題�！掇k法》規(guī)定:審計(jì)人員要“逐日”編寫(xiě)審計(jì)日記,即每天都要記錄當(dāng)天的審計(jì)工作情況。一些審計(jì)事項(xiàng)可能持續(xù)幾天,其間審計(jì)判斷和結(jié)論可能瀉艽蟊浠；這些變化及其依據(jù)都?逐日“記錄下來(lái),作為控制質(zhì)量的重要依據(jù)。只有在極特殊的情況下,當(dāng)日來(lái)不及記錄,才可能第二天補(bǔ)記前一天的工作情況。
四、審前調(diào)查的問(wèn)題
審前調(diào)查的問(wèn)題有兩個(gè):第一,要不要每個(gè)審計(jì)項(xiàng)目都搞審前調(diào)查?第二,如何把握審前調(diào)查的時(shí)機(jī)?
審前調(diào)查,以前在“方案準(zhǔn)則”里也有規(guī)定,但是不夠突出,特別是執(zhí)行得不夠好,大多數(shù)項(xiàng)目沒(méi)搞審前調(diào)查,或者調(diào)查不夠深入,走馬觀花,達(dá)不到質(zhì)量控制的要求�！掇k法》實(shí)施后,一些審計(jì)人員還是對(duì)審前調(diào)查存有疑慮,或者認(rèn)為“沒(méi)必要”,或者限于時(shí)間要求“來(lái)不及”調(diào)查。對(duì)此,應(yīng)當(dāng)繼續(xù)強(qiáng)調(diào)審前調(diào)查的必要性和重要性。
我國(guó)審計(jì)機(jī)關(guān)二十年來(lái)的經(jīng)驗(yàn)表明,編制審計(jì)方案的核心工作和前提是審前調(diào)查;一個(gè)審計(jì)項(xiàng)目搞得好不好、質(zhì)量高不高,關(guān)鍵取決于審前調(diào)查。因此,《辦法》重點(diǎn)加強(qiáng)了審前調(diào)查的規(guī)定,要求每個(gè)審計(jì)項(xiàng)目都要先搞審前調(diào)查。當(dāng)然,根據(jù)每個(gè)審計(jì)項(xiàng)目的規(guī)模和性質(zhì)、時(shí)間和人員安排,以及對(duì)被審計(jì)單位的了解程度不同,審前調(diào)查可以靈活掌握和安排。例如較大規(guī)模的審計(jì)項(xiàng)目,被審計(jì)單位量多面廣、分布范圍廣泛、情況復(fù)雜的,要安排比較多的人員和時(shí)間,進(jìn)行比較深入的審前調(diào)查,反之,則可以安排相對(duì)簡(jiǎn)單的審前調(diào)查。
關(guān)于審前調(diào)查的時(shí)機(jī),也可視實(shí)際情況而定。根據(jù)《辦法》規(guī)定,審前調(diào)查一般安排在編制工作方案之后、編制實(shí)施方案之前進(jìn)行;也可以根據(jù)實(shí)際需要,安排再次調(diào)查,即編制工作方案和實(shí)施方案之前各調(diào)查一次�！掇k法》還規(guī)定,審前調(diào)查一般在送達(dá)審計(jì)通知書(shū)之前進(jìn)行;如果被審計(jì)單位不配合或拒絕審前調(diào)查,也可以先送達(dá)審計(jì)通知書(shū),然后再進(jìn)行審前調(diào)查。
五、《辦法》的適用范圍問(wèn)題
《辦法》明確規(guī)定:《辦法》適用于財(cái)政財(cái)務(wù)收支審計(jì);經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)和專項(xiàng)審計(jì)調(diào)查可以“參照?qǐng)?zhí)行”。但是一些審計(jì)機(jī)關(guān)感到,《辦法》的絕大部分內(nèi)容同樣適用于經(jīng)濟(jì)效益審計(jì)。
審計(jì)署“五年規(guī)劃”提出:財(cái)政財(cái)務(wù)收支審計(jì)和經(jīng)濟(jì)效益審計(jì)并重,要逐年加大效益審計(jì)份量;到2007年,效益審計(jì)將占全部審計(jì)力量的一半左右。這樣,今后幾年審計(jì)機(jī)關(guān)的效益審計(jì)項(xiàng)目將越來(lái)越多,影響越來(lái)越大。效益審計(jì)也需要遵循一個(gè)質(zhì)量控制辦法,以提高審計(jì)質(zhì)量,降低審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)。因此,建議審計(jì)署明確:審計(jì)機(jī)關(guān)的效益審計(jì)可以參照?qǐng)?zhí)行這個(gè)“質(zhì)量控制辦法”。
《審計(jì)機(jī)關(guān)審計(jì)項(xiàng)目質(zhì)量控制辦法》自4月1日才開(kāi)始施行。目前貫徹執(zhí)行中反映出來(lái)的問(wèn)題還不是很多、很深,以上只是調(diào)查中初步了解到的問(wèn)題,需要引起重視。
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