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建立農村社會養老保障制度的理論與對策
論文關鍵詞:養老;保障;制度
論文摘要:目前我國農村傳統的家庭養老體制已陷入困境，其存在的基礎從根本上發生了動搖。從長遠看，只有建立和完善農村社會養老保障制度，才能徹底解決農民“老有所養”的問題，提高農村養老保障水平。
一、我國農村家庭養老保障的客觀約束
在我國漫長的社會中，家庭養老一直是主要的養老形式。這是由農業社會老年人在家庭中的地位和權威決定的，屬于幾千年來自給的組成部分，也是東方傳統觀念的表現。新中國成立后，國家對城市職工實行社會養老保障，而農村養老仍然主要依賴家庭，只有無子女的老年人才由社會負責養老。之所以如此，除受傳統因素影響外，主要因為我國實行以城市為中心的非均衡，在國家財力有限的情況下，只能優先保障城市的社會福利。由于過去農村社會生產力水平普遍較低，加上集體經濟起到一定的保障作用，家庭養老保障得以維持下來。然而近年來，隨著社會經濟的發展和化進程的加快，農村家庭養老保障受到越來越強烈的沖擊，其功能日愈弱化，農村養老保障水平不但沒有隨經濟發展得到應有的提高，反而出現下降趨勢，特別是欠發達地區更為嚴重。農村養老保障問題已引起全社會的關注。農村家庭養老保障面臨的困境有其客觀必然性，制約農村家庭養老保障發展的因素主要是:
1.農村家庭結構的變化，使家庭養老喪失了堅實的基礎。按照國際通用的定義，家庭是人們基于婚姻、血緣或收養關系形成的社會生產基本單位，是具有持久穩定性的社會組織。傳統的家庭模式大都是“三代同堂”或“四代同堂”的大家庭，它們承擔著家庭成員的一切生產生活責任。隨著社會的發展，特別是生產的社會化，家庭的社會功能逐漸被分離出來，由國家和社會分擔，而只保留一些基本的功能，如撫養、贍養、等。同時由于人們的思想價值觀念的不斷更新，青年人的獨立性增強以及生產生活節奏的加快等，相對降低了家庭的內聚力，使大家庭不斷地趨于解體，核心家庭逐漸處于主導地位，老年家庭和殘缺家庭越來越多。這種變化趨勢不僅局限于城市，隨著農村生產社會化和工業化的推進，也逐漸影響到農村。據資料顯示，我國農村家庭規模不斷縮小，1990年平均每戶4.8人，2000年降到4.2人。與此同時，老年人家庭卻不斷增多。據1995年對60歲以上老年人口抽樣資料，我國不超過3人的老年人家庭，農村占19.69%。而目前最新調查結果表明，有些農村地區老年人家庭已接近半數。可以預見，隨著計劃生育政策的顯效，農村家庭規模會進一步縮小，老年人家庭的比例還會上升。家庭規模和結構的改變，使家庭供養資源減少，供養力下降，加上有些子女養老意識淡化等，大大削弱了家庭養老的功能，很大程度上瓦解了其存在的基礎。
2.農村人口老齡化使家庭養老保障不堪重負。目前我國已進人老齡化社會，60歲以上的老年人口超過總人口的10%，約為1.3億人;預計到2020年將達到2.31億，占總人口的16.0%;2050年將進一步達到4.12億，占總人口的26.1%。人口老齡化意味著勞動年齡人口的減少，老年供養系數增大，這不可避免地影響到經濟增長和社會發展，并帶來其它一系列復雜的社會問題。我國農村老年人口是全國老年人口的主體(目前占70%以上)，約有9000萬人，其在農村總人口的比例已超過城市，一些地區“老年村”正在形成。隨著青壯年勞動力向城市大量遷移，農村人口老齡化趨勢還將進一步加快。因此與城市相比，農村人口老齡化形勢更為嚴峻。這不僅給農村社會經濟發展帶來巨大壓力，更進一步加重了農村養老保障的負擔。據統計，現在中國農村平均每8個勞動力供養一個老人，到2050年，每2.5個勞動力就要供養一個老人。這只能使老年人經濟供養和生活照料難以保障，最終必然降低老年人的生存質量，并激化家庭和社會矛盾，影響農村的社會穩定和農村經濟發展。
3.土地的社會保障功能弱化，削弱了家庭養老的經濟基礎。1978年以后，實行了土地集體所有、家庭承包經營，建立了統分結合的雙層經營體制，使農民真正分享了農業經濟剩余，為農村家庭經濟及保障功能的發揮奠定了基礎。但由于種種因素制約，目前農村養老已難于完全依賴土地保障:首先，現有的土地制度把人口作為分配土地權利的依據，幾乎隨時面臨重新調整的壓力，而周期性地進行土地調整，嚴重損害了土地使用權的穩定。其次，隨著人口的增加，人均耕地面積越來越少，而農產品不斷上升，產品銷價不斷下降，使土地收人呈減少趨勢，加上農業生產容易受自然災害影響，土地的收人具有很大的不確定性，因此，僅僅依靠土地，根本無法滿足老年生活的基本需要。再次，土地不同于養老金，它需要通過勞動才能實現其價值，老年人由于年老體弱只能找人代耕，而隨著農村勞動力向城市轉移，這種方式有時會遇到困難。由于土地作為家庭養老的經濟基礎本身存的這些缺陷，加上·其作用發揮受到一定限制，因此很難起到養老保障的主要作用。
二、建立養老保障制度的理論分析
從長遠發展考慮，積極推進農村社會養老保障制度建設是解決農村養老保障問題的根本途徑。
有人認為在我國農村建立社會養老保障的時機還不成熟，理由是根據發達國家的經驗，農村社會保障大都是在進人化成熟時期才開始普遍建立起來的，實施農村社會保障是工業剩余反哺高級階段的主要措施，而且優先在農業雇傭勞動者中建立，然后才擴展到全體農民。而我國現在處于工業化中期階段，工業剩余還沒有達到足夠反哺農業的程度。這種觀點雖不無道理，然則值得商榷。雖然發展水平在社會保障制度的建立和發展中起到基礎作用，但有研究表明，各國社會保障制度的建立并沒有“統一”的經濟條件要求，更沒有“統一”的模式，只要具備了一定的經濟發展水平，每個國家和地區均可以建立與之相適應的農村社會保障制度。從我國目前整體經濟發展水平看，改革開放20多年我國經濟總量增長很快，國內生產總值(GDP )已居世界第六位，綜合國力已初步具備承擔公民最基本社會保障的能力。而且我國國情也與發達國家不同，發達國家的農民明顯比城市普通居民富有，他們不但擁有所耕種的全部或部分土地，而且擁有相當可觀的牲畜和農業。我國的情況則相反，小規模的家庭經營使農民收人十分有限，許多家庭沒有能力購買大型生產資料，有些連維持溫飽都很困難，因此更需要社會保障制度的支持。而且，我國現行的農村家庭養老模式并不是必然的合理的選擇，而是城鄉差別的產物，也是二元經濟結構的具體體現。在探化改革的今天，繼續讓農村居民采用傳統的家庭養老保障方式，不僅不利于農村經濟的發展，也違背了社會公平的原則，如果考慮到建國以來農業對工業乃至對國民經濟發展付出的巨大代價，更應加快農村養老社會化的進程。
當然，作為社會保障的組成部分，農村社會養老保障制度的建立需要一個過程，不可能一踐而就。在今后一段時期內，現實可行的做法是實行家庭養老與社會養老相結合，但從思想上必須明確，我國農村養老保障最終要走以社會保障為主的道路，這是不容置疑的。因此，應努力創造條件，積極推動農村社會養老保障制度的發展。這就是黨的十六大報告所指出的，應在“有條件的地方，探索建立農村養老、醫療和最低生活保障制度”。
三、建立我國農村社會養老保障制度的對策
我國農村社會養老保險制度是包括養老保險、老年基本醫療保險、老年服務事業等在內的養老保障制度體系，它是農村社會保障制度的基礎與核心內容。構建農村養老社會保障制度，目前應從以下方面人手:
1.建立和完善農村社會養老保險制度。養老保險是養老保障的主體與核心。我國從1991年開始進行農村養老保險制度試點。與城鎮職工養老保險不同，農村社會養老保險采取以個人繳費為主、國家政策支持、集體適當資助的形式，實行基金積累的個人賬戶模式。但由于個人繳費一般占繳費總額的50%以上，比例過高，集體資助存在很大的不確定因素，而國家投人又不到位，因此，這種做法不僅不符合我國農村的實際，也違背了社會保險調節社會分配、促進社會公平的宗旨。目前我國農村大部分地區特別是欠發達地區僅僅解決了溫飽問題，即使個人能夠繳納養老保險，很多地區由于集體經濟薄弱也沒有能力支付或只是象征性地進行一些資助，不能達到社會養老保險的目的。而且更主要的是，作為社會福利的重要組成部分，社會養老保險屬于一種社會行為，本質上不同于商業保險，其繳費至少一部分應來源于國家。正因為如此，現行的以農民個人繳費為主的農村社會養老保險一直沒能推廣，已開展的一些地區目前也陷入停頓狀態。在這種情況下，有必要對現行的農村養老保險制度重新進行調整，以充分體現其社會性特征。具體辦法應是適當降低個人繳費比例，相應提高集體資助比例，而且國家應給予一定的財政支持而不光是政策支持。同時，考慮到小農意識的封閉性，農民自身的養老保險意識較差，為此必須擴大宣傳，積極鼓勵子女為父母繳納養老保險金。只要社會養老保險制度能真正適合農村實際，并體現公平合理原則，就能得到全面推廣，從而成為農村老年人最穩定可靠的生活保障。
2.盡快建立老年基本醫療制度。實現“病有所醫”是養老保障建設的目標之一，也是保障的重要內容。與中青年相比，老年人對醫療的需要更為迫切。新中國成立后，在尚不發達的情況下建立了農村合作醫療制度，解決了農民的基本醫療需要，提高了農村的平均期望壽命。然而實行家庭聯產承包后，由于集體統一經營的層次受到削弱，農村合作醫療制度逐漸解體，許多農民失去了基本醫療保障，無錢看病和因病致貧在一些地區并不少見。特別是一些農村的老年人，本來就缺乏經濟來源和積蓄，沉重的醫療費負擔有時會使他們的家庭經濟陷人困境，甚至債臺高筑，嚴重影響其生存質量。因此建立農村社會養老保障制度，當務之急是盡快發展老年基本醫療保險，特別是大病統籌等，減輕老年人的醫療負擔，提高他們的健康保障水平。為確保老年基本醫療保險制度的實施，在建立老年基本醫療保險制度的同時，國家應逐步增加對農村醫療衛生事業的投人，提高鄉級衛生院的水平，普及村級衛生所，努力改善醫療條件，大量培訓農村醫務人員，并建立城鄉醫療機構技術協作制度，盡量縮小城鄉醫療衛生水平差距，真正做到使農村老年人小病不出門、大病有保障。
3.大力發展農村老年福利事業。老年福利事業是建立社會養老保障體系的重要內容和必要條件之一。發展老年福利事業最主要的是加強各種社會養老設施建設，由社會為老年人提供生活照料和精神慰藉，減輕家庭的負擔，實現由居家養老到社區養老的轉變。由于經濟發展水平的制約和傳統觀念的影響，目前農村養老設施無論數量和質量都遠遠落后于現實的需要。一些地區除鄉一級建有養老院，收住孤寡老人外，幾乎沒有其它養老設施。而且現有的養老設施也存在效率低、規模小、維持困難等問題。隨著大量農村勞動力向城市轉移和高齡老人的增多，居家養老越來越難保障，社區養老終將成為必然趨勢。特別在經濟發達地區，社區養老可以發展得更快，從而對各種養老設施建設提出更高的要求。為適應這種需要，建議將農村養老設施建設列人農村社會事業發展的總體規劃，統籌兼顧，加大投人力度。除各級和集體經濟組織多方籌集資金外，還要鼓勵民間資本積極參與，并發動全社會的力量支持養老設施的建設。適應當前農村地區的經濟發展水平，現階段應多發展一些面向一般群體的養老院和老年公寓，并最大限度地發揮其效能，更好地為農村老年人服務。此外，還要建立相應的娛樂設施，為老年人開展文化娛樂活動創造條件，豐富老年人的精神文化生活，不斷提高精神文化生活的質量。農村老年福利事業不僅僅是農村的問題，也是全社會的問題，要營造一個全社會支持關心農村老年人的氛圍，特別應像實施希望工程一樣，建立一個“夕陽工程”—農村欠發達地區老年人援助體系，不斷增強其養老保險保障的物質基礎，努力改善他們的生活狀況。
4.加強農村社會養老保障的法制建設。首先，應確立農村社會養老保障的地位。以立法形式明確規定農村社會養老保障制度是國家為保證農村社會的穩定，根據社會經濟發展需要，本著社會公平的原則，對農村老年群體實施的社會保障，是作為調節社會分配手段而建立的。其次，加快農村社會養老保障立法步伐，使農村社會養老保障各項措施都有法可依，便于操作并提高制度的穩定性。改革開放后，我國社會保障立法工作雖取得一定進展，但一些綜合性的律法規往往把農村社會養老保障排除在外。目前正在起草的《社會保險法》等有關法律作為一項全國性的法律，不能僅僅面向城鎮居民，應該把廣大農民包括在內。此外，當務之急是建立關于農村社會養老保障方面的單項法律，如《農村社會養老保險法》或《農民養老金法》和《農村老年基本醫療保險法》等，依靠法律的強制性推動農村社會養老保險和老年基本醫療保險制度的建設。再次，建立健全社會養老保障法律的監督機制，以確保社會養老保障基金的收繳、支付、運營的規范性，防范社會保障資金的風險，并通過合理運作使其不斷增值，以更好地滿足農村社會養老制度建設的需要。
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