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國(guó)內(nèi)土地發(fā)展權(quán)研究綜述
土地發(fā)展權(quán)(Land Development Rights)是從20世紀(jì)50年代初開始，在英、美、法等國(guó)相繼設(shè)置的一項(xiàng)重要土地產(chǎn)權(quán)制度。盡管中國(guó)事實(shí)上存在著大量的土地發(fā)展權(quán)問題，但是目前還沒有相關(guān)的制度設(shè)置。20世紀(jì)90年代末期以來，中國(guó)國(guó)內(nèi)不少學(xué)者分別從法學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)等角度，在理論上做了大量的研究和探討。筆者通過對(duì)這些文獻(xiàn)的梳理和分析，發(fā)現(xiàn)國(guó)內(nèi)對(duì)土地發(fā)展權(quán)的研究主要集中在其概念、歸屬、流轉(zhuǎn)、可行性與必要性等問題上。
一 土地發(fā)展權(quán)的概念
關(guān)于土地發(fā)展權(quán)的概念，國(guó)內(nèi)學(xué)術(shù)界大致有狹義和廣義兩種理解。
(一)狹義的土地發(fā)展權(quán)
狹義的土地發(fā)展權(quán)，主張它是土地所有權(quán)人將自己擁有的土地變更用途或在土地上興建建筑改良物(包括建筑物與工事)而獲利的權(quán)利。沈守愚(1998) [1]較早從法學(xué)的角度將農(nóng)地發(fā)展權(quán)界定為“將農(nóng)地變更為非農(nóng)用地的變更利用權(quán)”。王小映(2003)[2]則認(rèn)為，土地發(fā)展權(quán)是一種農(nóng)地可轉(zhuǎn)為建設(shè)用地進(jìn)行開發(fā)利用的權(quán)利;黃祖輝等(2002)[3]深入分析了農(nóng)村集體土地轉(zhuǎn)為城市國(guó)有土地對(duì)農(nóng)村土地發(fā)展權(quán)的侵害及其補(bǔ)償問題;楊明洪等(20022003)[4，5]分析了中國(guó)農(nóng)民集體所有土地發(fā)展權(quán)從法律和事實(shí)上受到壓抑以及農(nóng)民進(jìn)行抗?fàn)幍那闆r。杜業(yè)明(2004)[6]認(rèn)為，土地發(fā)展權(quán)是指某組織或個(gè)人變更土地用途而獲得額外收益的權(quán)利。而農(nóng)村土地發(fā)展權(quán)是特指農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地和農(nóng)村存量建設(shè)用地直接進(jìn)入土地一級(jí)市場(chǎng)而獲取收益的權(quán)利。周建春(2007)[7]認(rèn)為，農(nóng)地發(fā)展權(quán)又稱土地發(fā)展權(quán)或土地開發(fā)權(quán)，是指將農(nóng)地改為最佳利用方向的權(quán)利，也可狹義地定義為農(nóng)(耕)地改為建設(shè)用地的權(quán)利。
(二)廣義的土地發(fā)展權(quán)
廣義的土地發(fā)展權(quán)涉及土地利用和再開發(fā)的用途轉(zhuǎn)變和利用強(qiáng)度的提高而獲利的權(quán)利。胡蘭玲(2002)[8]認(rèn)為，土地發(fā)展權(quán)是指對(duì)土地在利用上進(jìn)行再發(fā)展的權(quán)利，即在空間上向縱深方向發(fā)展、在使用時(shí)變更土地用途之權(quán)，可將其分為兩類：空間(高空，地下)建筑權(quán)(Space，Underground Building Tenancy)和土地開發(fā)權(quán)(Land-ExploitingRight)。季禾
[9]禾等(2005)認(rèn)為，土地發(fā)展權(quán)的客體涉及地下、地上、地面上空的開發(fā)和利用。萬磊(2005)
[10]認(rèn)為，土地發(fā)展權(quán)是指對(duì)土地在資源利用方面改變?cè)械睦眯问蕉M(jìn)行再開發(fā)的權(quán)利。即突破原有的土地利用形式，在空間維度上向縱深方向發(fā)展，在使用上變更土地用途之權(quán)。侯華麗等(2005)[11]認(rèn)為，土地發(fā)展權(quán)是將土地變更為不同使用性質(zhì)的權(quán)利，應(yīng)包括：農(nóng)地變更為非農(nóng)用地的發(fā)展權(quán)即農(nóng)地發(fā)展權(quán);未利用土地變更為農(nóng)用地或建設(shè)用地的發(fā)展權(quán);在農(nóng)地使用性質(zhì)不變的情況下擴(kuò)大投入的發(fā)展權(quán);在建設(shè)用地上進(jìn)行建設(shè)的發(fā)展權(quán)。范輝等(2005)[12]從土地用途轉(zhuǎn)變和集約度提高兩方面，把土地發(fā)展權(quán)分為農(nóng)地發(fā)展權(quán)、建設(shè)用地發(fā)展權(quán)和未利用土地發(fā)展權(quán)，農(nóng)地發(fā)展權(quán)僅指土地用途由農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地時(shí)的權(quán)利上升，主要包括國(guó)家通過征地將農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地和農(nóng)用地依法被轉(zhuǎn)為農(nóng)村集體建設(shè)用地。王萬茂等(2006)[13]認(rèn)為，土地發(fā)展權(quán)是指土地變更用途使用和對(duì)土地原有集約度的改變之權(quán)，包括：農(nóng)地發(fā)展權(quán)，市地發(fā)展權(quán)。而農(nóng)地發(fā)展權(quán)指土地用途由農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的使用之權(quán)，主要包括：國(guó)家通過征地將農(nóng)村集體農(nóng)用地轉(zhuǎn)為國(guó)家建設(shè)用地;農(nóng)村集體農(nóng)用地依法被轉(zhuǎn)為農(nóng)村集體建設(shè)用地;國(guó)有農(nóng)用地依法轉(zhuǎn)為國(guó)有建設(shè)用地。
中國(guó)國(guó)內(nèi)對(duì)土地發(fā)展權(quán)概念理解的分歧，源于對(duì)土地所有權(quán)人主張的發(fā)展權(quán)客體的差異。如果只涉及土地用途和性質(zhì)或者土地集約程度某一方面改變帶來的權(quán)利，即是狹義的土地發(fā)展權(quán);如果包括這兩個(gè)方面，則是廣義的土地發(fā)展權(quán)。后者比較接近現(xiàn)在國(guó)外土地發(fā)展權(quán)的概念，也是中國(guó)學(xué)術(shù)界逐漸占主流的觀點(diǎn)。所以，拓展土地發(fā)展權(quán)的內(nèi)涵，而不僅僅局限于農(nóng)地發(fā)展權(quán)的研究，廣泛研究農(nóng)用地、建設(shè)用地、未利用地之間用途相互變化過程中的土地收益變化(增加或減少)，如退耕還林和天然林保護(hù)“、十一五”規(guī)劃提出的限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)中對(duì)土地用途限制導(dǎo)致實(shí)際土地收益減少而不是收益增加等，是否屬于土地發(fā)展權(quán)問題，以及土地開發(fā)中利用其地上和地下開發(fā)權(quán)來保護(hù)文化遺產(chǎn)等問題，似乎可視作以后深入研究的領(lǐng)域。
二 土地發(fā)展權(quán)的歸屬
對(duì)于土地發(fā)展權(quán)應(yīng)該歸誰，學(xué)術(shù)界對(duì)此的認(rèn)識(shí)可分為單一主體論和二元主體論。
(一)單一主體：漲價(jià)歸公或漲價(jià)歸私
單一主體論主張土地發(fā)展權(quán)要么歸公，要么歸私。
國(guó)內(nèi)研究土地發(fā)展權(quán)的學(xué)者大多認(rèn)為土地發(fā)展權(quán)應(yīng)該借鑒英、法等為代表的國(guó)家的做法，將其歸為國(guó)家所有，即漲價(jià)歸公。沈守愚[1]認(rèn)為，土地發(fā)展權(quán)的權(quán)源是國(guó)家主權(quán)。對(duì)土地使用者為非公益主體的，除給集體和農(nóng)戶應(yīng)有的補(bǔ)償外，還要向國(guó)家購(gòu)買發(fā)展權(quán)。胡蘭玲[8]主張將土地發(fā)展權(quán)歸屬于國(guó)家所有較為合理。賈海波(2005)[14]也認(rèn)為，農(nóng)地發(fā)展權(quán)只能由國(guó)家來行使，因?yàn)楦鶕?jù)土地增值理論，農(nóng)地發(fā)展權(quán)所引致的土地增值實(shí)際上屬于土地的級(jí)差地租Ⅰ，應(yīng)歸國(guó)家和社會(huì)所有。
另一種觀點(diǎn)主張借鑒美國(guó)的做法，將土地發(fā)展權(quán)自動(dòng)歸屬于原土地所有權(quán)人，即“漲價(jià)歸私”。國(guó)家可向農(nóng)地所有者購(gòu)買發(fā)展權(quán)，農(nóng)地使用權(quán)可在國(guó)家購(gòu)買發(fā)展權(quán)后以市場(chǎng)方式自由流轉(zhuǎn)。張安錄(1999，2000)[15，16]主張將農(nóng)地發(fā)展權(quán)歸農(nóng)地所有者所有，發(fā)展權(quán)可像其他普通商品一樣在市場(chǎng)上自由交易，強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)在資源配置中的作用。楊明洪等[4]認(rèn)為農(nóng)地發(fā)展權(quán)應(yīng)屬農(nóng)民集體所有;黃祖輝等[3]認(rèn)為，非公共利益性質(zhì)的征地活動(dòng)剝奪了集體土地所有者的土地發(fā)展權(quán)，國(guó)家應(yīng)將農(nóng)村集體土地發(fā)展權(quán)的價(jià)值支付給農(nóng)民。李長(zhǎng)健等(2006)[17]和周建春[7]都主張將土地發(fā)展權(quán)配置給土地所有者后，國(guó)家再用稅收來調(diào)節(jié)。
(二)二元主體論
主張二元主體論的學(xué)者，大多從中國(guó)土地所有制的特點(diǎn)或維護(hù)農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)利益的角度，主張中國(guó)土地發(fā)展權(quán)的權(quán)利主體至少應(yīng)該有兩個(gè)，即國(guó)家和農(nóng)村集體(農(nóng)民)。戴中亮等(2004)[18]認(rèn)為，中國(guó)農(nóng)村集體土地發(fā)展權(quán)具有二元主體，即國(guó)家是顯性主體，而農(nóng)民是隱性主體，主張將農(nóng)村集體土地中的集體建設(shè)用地的發(fā)展權(quán)賦予農(nóng)民。許恒周(2005)
[19]認(rèn)為，中國(guó)土地分為國(guó)家所有和集體所有兩種形式，前者的土地發(fā)展權(quán)，完全由國(guó)家控制，而后者的土地發(fā)展權(quán)，國(guó)家卻將其從農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)束中剝離出來由政府完全享有。農(nóng)村集體既然擁有土地的所有權(quán)，而且法律上國(guó)家所有和集體所有是平等的，所以，應(yīng)該明確集體對(duì)其所有土地的發(fā)展權(quán)。萬磊[10]也主張城鎮(zhèn)土地的發(fā)展權(quán)歸屬政府，農(nóng)村土地的發(fā)展權(quán)歸屬農(nóng)村集體，政府再用稅收杠桿來均衡各方利益。劉國(guó)臻(2005)[20]提出根據(jù)土地發(fā)展權(quán)的表現(xiàn)形式，即土地性質(zhì)是否改變，改變土地使用性質(zhì)的土地發(fā)展權(quán)歸國(guó)有，包括農(nóng)用地
變更為建設(shè)用地之權(quán)和未利用土地變更為農(nóng)用地或建設(shè)用地之權(quán);土地使用性質(zhì)不變，但對(duì)原有土地增加投入而形成的發(fā)展權(quán)，歸土地使用權(quán)人所有，包括農(nóng)用地性質(zhì)不變、承包人增加對(duì)農(nóng)用地的投入而形成的發(fā)展權(quán)和在建設(shè)用地上進(jìn)行建設(shè)而形成的發(fā)展權(quán)。朱啟臻等(2006) [21]主張新增建設(shè)用地的發(fā)展權(quán)由國(guó)家和失地農(nóng)民分享，農(nóng)地發(fā)展權(quán)應(yīng)從“漲價(jià)歸公”轉(zhuǎn)變?yōu)?ldquo;漲價(jià)分享”。
土地發(fā)展權(quán)的權(quán)利主體問題涉及政府、土地所有者、土地使用人等各方對(duì)土地增值收益的分割。中國(guó)目前對(duì)此的分歧集中在農(nóng)村集體所有的土地發(fā)展權(quán)歸屬上。把土地發(fā)展權(quán)簡(jiǎn)單地歸私或歸公的“單一主體論”，是一種絕對(duì)產(chǎn)權(quán)觀念，目前不適合中國(guó)國(guó)情。“漲價(jià)歸公”著重公權(quán)的作用，看似有管制效率，但缺乏公平，農(nóng)地保護(hù)與農(nóng)民利益得不到有效保障;“漲價(jià)歸私”著重私權(quán)的利益，太過激進(jìn)，其可操作性差，如要求國(guó)家財(cái)政預(yù)算充足，也易造成分配不公。筆者贊同“二元主體論”，即國(guó)家作為國(guó)有土地發(fā)展權(quán)的權(quán)利主體，同時(shí)農(nóng)民作為集體土地發(fā)展權(quán)的權(quán)利主體，這樣均衡設(shè)立的土地發(fā)展權(quán)，國(guó)家和個(gè)人都從中分享了土地增值收益，同時(shí)不改變中國(guó)現(xiàn)行的兩種土地所有制形式，可大大節(jié)約制度變遷的成本，在一定程度上能夠兼顧效率和公平。
三 土地發(fā)展權(quán)的流轉(zhuǎn)
土地發(fā)展權(quán)的流轉(zhuǎn)，即可轉(zhuǎn)移發(fā)展權(quán)(Transferable Development Rights，TDR)，或發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移(Transfer ofDevelopment Rights，TDR)，或容積率(Floor Area Ratio，F(xiàn)AR)轉(zhuǎn)移，是國(guó)內(nèi)研究中較薄弱的環(huán)節(jié)。
張安錄[16]認(rèn)為，可轉(zhuǎn)移發(fā)展權(quán)允許土地使用受限制的土地所有者將其土地發(fā)展權(quán)賣給土地使用不受限制的土地所有者，進(jìn)行額外土地開發(fā)。它有兩種作法：一種是設(shè)立一個(gè)發(fā)展權(quán)市場(chǎng)，讓發(fā)展權(quán)在市場(chǎng)上公平交易;另一種是通過公共權(quán)力購(gòu)買而獲得土地發(fā)展權(quán)，并提出在中國(guó)城鄉(xiāng)生態(tài)交錯(cuò)區(qū)建立可轉(zhuǎn)移發(fā)展權(quán)制度來控制農(nóng)地城市流轉(zhuǎn)的構(gòu)想。李曉妹等(2003)[22]指出，美國(guó)的發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移是指土地所有人可將發(fā)展權(quán)讓渡，讓渡的發(fā)展權(quán)在轉(zhuǎn)讓地塊上作廢，而可以在受讓地塊上與其現(xiàn)有的發(fā)展權(quán)相加存在，并詳細(xì)介紹了美國(guó)近年的土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移(TDR)計(jì)劃及其面臨的問題。張友安等(2005)[23]認(rèn)為，目前國(guó)內(nèi)忽略了對(duì)跨區(qū)域的土地發(fā)展權(quán)配置與流轉(zhuǎn)的研究，并分別從宏觀、中觀和微觀三個(gè)層次，以一、二、三級(jí)土地發(fā)展權(quán)的形式，分析了土地發(fā)展權(quán)的配置方式和流轉(zhuǎn)機(jī)制。沈海虹(2006)[24]認(rèn)為，將控制甲地塊的開發(fā)強(qiáng)度(容積率)轉(zhuǎn)移到乙地塊，使得開發(fā)者在乙地塊得到額外的收益補(bǔ)償，從而使得甲地塊的歷史建筑獲得持久保護(hù)的經(jīng)濟(jì)平衡，在這其中被轉(zhuǎn)移的就是“發(fā)展權(quán)”，或高空權(quán)(Air Rights)，并提出了中國(guó)利用發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移來保護(hù)文化遺產(chǎn)的制度設(shè)想。
土地發(fā)展權(quán)的流轉(zhuǎn)是各種綜合規(guī)劃的結(jié)果，是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程。目前，國(guó)內(nèi)對(duì)此的研究還十分薄弱，有待研究的內(nèi)容還非常廣闊。例如，中國(guó)土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)讓區(qū)域和受讓區(qū)域如何確定?這些區(qū)域如何與中央和地方土地綜合規(guī)劃保持一致?哪些規(guī)劃應(yīng)該先行?土地發(fā)展權(quán)的可計(jì)量的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，如密度、區(qū)域、房屋面積比和高度等如何評(píng)估和制定?另外，對(duì)社會(huì)公眾進(jìn)行大量的宣傳普及教育，土地發(fā)展權(quán)價(jià)格評(píng)估方法，土地收益區(qū)域間轉(zhuǎn)移支付政策，土地發(fā)展權(quán)銀行運(yùn)作機(jī)制，土地發(fā)展權(quán)證券化經(jīng)營(yíng)等，中國(guó)“十一五”提出的限制開發(fā)區(qū)、禁止開發(fā)區(qū)等功能主體區(qū)是否涉及土地發(fā)展權(quán)的區(qū)域間轉(zhuǎn)移問題等等。這些都有待于進(jìn)一步研究。
四 土地發(fā)展權(quán)設(shè)立的必要性和可行性
關(guān)于設(shè)立土地發(fā)展權(quán)的必要性、可行性或意義等，國(guó)內(nèi)學(xué)者作了大量的探討和論述。 沈守愚[1]較早論述了設(shè)立農(nóng)地發(fā)展權(quán)對(duì)于理順集體土地的產(chǎn)權(quán)關(guān)系、有效保護(hù)耕地以及為國(guó)家提供穩(wěn)定的財(cái)政收入等方面的意義。張安錄[16]則探討了在中國(guó)城鄉(xiāng)生態(tài)交錯(cuò)區(qū)設(shè)立可轉(zhuǎn)移發(fā)展權(quán)來保護(hù)農(nóng)地、控制農(nóng)地城市流轉(zhuǎn)的條件、可能性和預(yù)期效益等。李世平(2002)[25]從解決嚴(yán)重的耕地流失、落實(shí)政府對(duì)土地用途管制、保障農(nóng)民收益權(quán)以及維護(hù)國(guó)家利益等方面闡述了在中國(guó)設(shè)立土地發(fā)展權(quán)的必要性和可行性;范輝等(2004)[26]探討了設(shè)立農(nóng)地發(fā)展權(quán)對(duì)土地征用的積極意義;劉國(guó)臻分析了在中國(guó)配置土地發(fā)展權(quán)的必要性和可行性[20];劉芳和許恒周(2006)[27]從產(chǎn)權(quán)完善的角度分析了設(shè)立農(nóng)地發(fā)展權(quán)的必要性。
國(guó)外設(shè)置和流轉(zhuǎn)土地發(fā)展權(quán)多年的經(jīng)驗(yàn)表明，土地發(fā)展權(quán)的配置在不同程度上起到了保護(hù)農(nóng)地、保護(hù)自然資源、保護(hù)古跡、保存開敞空間、保護(hù)環(huán)境敏感地帶、保護(hù)生態(tài)環(huán)境、控制城市增長(zhǎng)的區(qū)位和進(jìn)程、保護(hù)社會(huì)公共利益、調(diào)節(jié)因土地用途變化產(chǎn)生的暴利和暴損等目的。目前國(guó)內(nèi)對(duì)此的研究主要集中在農(nóng)地保護(hù)、征地制度和土地產(chǎn)權(quán)的完善、失地農(nóng)民權(quán)益的保障以及國(guó)有土地資產(chǎn)的利益維護(hù)等方面。對(duì)于配置土地發(fā)展權(quán)來保護(hù)自然資源、保護(hù)古跡、保護(hù)環(huán)境敏感地帶、保護(hù)生態(tài)環(huán)境、控制城市增長(zhǎng)的區(qū)位和進(jìn)程等方面的意義，文獻(xiàn)和案例還非常少，還有大量的問題有待深入研究。
五 進(jìn)一步地討論
近年來，國(guó)內(nèi)對(duì)土地發(fā)展權(quán)的研究主要集中在其概念、歸屬、流轉(zhuǎn)、可行性與必要性等問題上。以后的研究似乎可圍繞下面這些方面展開：從概念上拓展土地發(fā)展權(quán)的內(nèi)涵，廣泛研究中國(guó)土地用途的相互轉(zhuǎn)換帶來的土地收益變化(增加或減少);在設(shè)置土地發(fā)展權(quán)時(shí)，將國(guó)外經(jīng)驗(yàn)和中國(guó)的國(guó)情有機(jī)結(jié)合，盡量兼顧效率和公平;深入具體研究土地發(fā)展權(quán)的流轉(zhuǎn)，增強(qiáng)其可操作性;廣泛探討配置土地發(fā)展權(quán)在中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的作用和意義等。這些問題的深入研究，不僅有助于豐富國(guó)內(nèi)外土地發(fā)展權(quán)的理論，而且對(duì)推動(dòng)和加速中國(guó)土地發(fā)展權(quán)的設(shè)置，都是十分必要和重要的。
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