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多哈回合中國內(nèi)支持談判的立場分析
2001年11月，世界貿(mào)易組織在卡塔爾首都多哈舉行了第四次部長級會(huì)議，啟動(dòng)了新一輪的多邊貿(mào)易談判，農(nóng)業(yè)談判是其核心。原預(yù)計(jì)2005年初結(jié)束的談判由于談判方分歧甚大而被延遲至2005年末。雖然總干事素帕猜表示在2005年12月召開的世貿(mào)組織部長級會(huì)議上達(dá)成初步協(xié)議的目標(biāo)仍有可能實(shí)現(xiàn)，但可以說是困難重重。本文就主要國家在農(nóng)業(yè)談判中國內(nèi)支持政策上的立場做一分析，并對可能達(dá)成的協(xié)議結(jié)果做一展望。 各個(gè)國家對國內(nèi)支持政策的立場都是通過其向WTO提交的方案來傳遞的。與國內(nèi)支持政策相關(guān)的22項(xiàng)議案原則上一致同意繼續(xù)對其進(jìn)行削減，但在削減方法、規(guī)模及范圍上存在差異�？傮w而言，在對貿(mào)易存在扭曲作用的“黃箱”問題上，占63．6％的14項(xiàng)議案均認(rèn)為應(yīng)繼續(xù)削減，4項(xiàng)提案激進(jìn)地認(rèn)為應(yīng)當(dāng)完全取消，還有4項(xiàng)議案則認(rèn)為應(yīng)當(dāng)改變?yōu)趵缁睾系挠?jì)算方法，對不同的產(chǎn)品進(jìn)行分項(xiàng)的計(jì)算和削減承諾；至于“綠箱”政策，所有議案一致同意明確界定對貿(mào)易無扭曲或僅有微小扭曲的“綠箱”政策，其中8項(xiàng)提案認(rèn)為無需對“綠箱”開支設(shè)置上限，畢竟其對貿(mào)易“沒有或僅有微小扭曲”，占議案總數(shù)的35％左右，5項(xiàng)議案認(rèn)為應(yīng)對其設(shè)置上限并應(yīng)逐步進(jìn)行削減，此種觀點(diǎn)占到22％，其余9項(xiàng)則認(rèn)為應(yīng)根據(jù)前期效果的評估來決定是否對其設(shè)置上限；在“藍(lán)箱”問題上，5項(xiàng)提案認(rèn)為應(yīng)該保留該政策箱，如歐盟和日本，9項(xiàng)議案建議應(yīng)對“藍(lán)箱”開支設(shè)置最高上限并提出逐步削減，包括凱恩斯集團(tuán)和美國在內(nèi)的6項(xiàng)議案則堅(jiān)定地支持完全取消該項(xiàng)措施。此三種態(tài)度分別占議案總數(shù)的25％、45％和30％；18項(xiàng)議案提出設(shè)置面向發(fā)展中國家的發(fā)展箱，11項(xiàng)明確提出在取消發(fā)達(dá)國家“微量許可”的同時(shí)保留發(fā)展中國家該項(xiàng)權(quán)利[1]。一、主要國家和利益集團(tuán)的立場分析
(一)歐盟
歐盟同意在保留現(xiàn)有國內(nèi)支持的概念和烏拉圭回合削減方法的前提下承諾將造成貿(mào)易扭曲的國內(nèi)支持做進(jìn)一步的實(shí)質(zhì)性削減，以上一輪實(shí)施期結(jié)束的承諾為基礎(chǔ)再降低55％，意味著歐盟、美國和日本分別需要削減423．0億美元、105．1億美元、156．1億美元①；與市場價(jià)格相關(guān)的產(chǎn)品援助和產(chǎn)品支付應(yīng)納入削減范疇；繼續(xù)保留“藍(lán)箱”政策；取消發(fā)達(dá)國家的“微量許可”；支持現(xiàn)有的“綠箱”標(biāo)準(zhǔn)，允許以此方式實(shí)現(xiàn)諸如環(huán)保、農(nóng)村地區(qū)發(fā)展、動(dòng)物福利等社會(huì)目標(biāo)，但措施必須是透明的；對發(fā)展中國家保留較小的削減比率和較長的執(zhí)行期——從2006年起，發(fā)達(dá)國家在6年而發(fā)展中國家在lo年的時(shí)間里完成；關(guān)注發(fā)展中國家的糧食安全和農(nóng)村地區(qū)的發(fā)展，設(shè)置“糧食安全箱”(food secun-ty box)，對發(fā)展中國家設(shè)置更加特殊的安全保障機(jī)制；修改《農(nóng)業(yè)協(xié)定》的現(xiàn)有條款，允許發(fā)展中國家實(shí)行與特定農(nóng)產(chǎn)品相關(guān)的國內(nèi)支持政策，以實(shí)現(xiàn)糧食的安全保障和農(nóng)業(yè)的多樣化，賦予“微量許可”更大的靈活性。
歐盟在國內(nèi)支持總量削減上的成果是值得肯定的②。但據(jù)OECD的統(tǒng)計(jì)，歐盟在1999-2001年其間每年給農(nóng)民支付的生產(chǎn)者補(bǔ)貼等值(PSE)為農(nóng)民總收入的36％，1986-1988年的相應(yīng)比例是42％。OECD每年還用對全職農(nóng)民的支持量和單位土地的支持量來衡量對生產(chǎn)者的支持水平，歐盟對全職農(nóng)民的支持量從10000美元增加到16000美元③，增加幅度高達(dá)60％。歐盟對單位土地的支持量從基期的每英畝282美元增加到1999-2001年的292美元④。也就是說，十余年的改革使僅有微小的下降，而用一些其他衡量方法衡量的支持的絕對水平在上升，即便將土地面積和農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力比重的下降考慮進(jìn)去也是如此。
歐盟堅(jiān)持的主張主要有以下三點(diǎn)，一是堅(jiān)持烏拉圭回合的談判框架。歐盟是最大的“藍(lán)箱”支持的使用者，“藍(lán)箱”開支占總支持量的22．6％，而且“藍(lán)箱”支持在烏拉圭回合中是屬于豁免承諾的部分，因此議案提交時(shí)歐盟極力主張保留原來談判框架的意圖在于保留“藍(lán)箱”政策。但2003年的CAP改革使“藍(lán)箱”措施轉(zhuǎn)變?yōu)椤熬G箱”措施[2]，因此我們預(yù)言歐盟在“藍(lán)箱”政策上的立場會(huì)有所松動(dòng)；二是強(qiáng)調(diào)農(nóng)業(yè)多功能性的特征，試圖將“綠箱”支持的標(biāo)準(zhǔn)擴(kuò)大�！熬G箱”支持在歐盟的支持結(jié)構(gòu)中僅1/5弱，但“綠箱”又屬于無需削減的政策，因此想極力增加“綠箱”的支付；三是關(guān)注發(fā)展中國家的利益。一方面是對本輪作為“發(fā)展回合”的積極態(tài)度，另一方面是力圖換取發(fā)展中國家在農(nóng)業(yè)多功能性問題上的支持。歐盟1999年在“微量許可”上的開支僅僅為全部支持量的0．1％，而美國同期該項(xiàng)比重是10．0％，所以歐盟要求取消發(fā)達(dá)國家在該項(xiàng)條款上的權(quán)利對自身幾乎沒有任何影響，同時(shí)又可以換取發(fā)展中國家的支持。
(二)美國
美國在向WTO提交的議案中提出結(jié)束“藍(lán)箱”政策的使用；建議將烏拉圭回合中的三個(gè)政策箱(黃、綠、藍(lán))合并為兩箱(豁免和非豁免)；為進(jìn)一步減少國內(nèi)支持對貿(mào)易的扭曲，提出將各國現(xiàn)有的在5年內(nèi)(2006～2011年)削減到農(nóng)業(yè)生產(chǎn)總值的5％；同時(shí)建議保留“微量許可”政策和“綠箱”政策。表1顯示歐盟和美國不同的支持水平和按美國議案的削減幅度。
表1明確說明了若從1999年開始執(zhí)行美國議案的話，美國基本已經(jīng)吻合了要求，一是現(xiàn)期的十分接近其生產(chǎn)總值的5％，而且美國已經(jīng)取消了“藍(lán)箱”政策。但對歐盟來講，問題就相對較大，要至少削減約560億歐元的支持，其中365億元是為滿足5％農(nóng)業(yè)生產(chǎn)總值的限制，另外198億則是用于取消“藍(lán)箱”，但即便如我們上文所說歐盟的“藍(lán)箱”開支已經(jīng)全部轉(zhuǎn)為“綠箱”，為滿足5％的要求也至少要削減365億歐元的支出。其次，以各國農(nóng)業(yè)產(chǎn)值的5％來確定的開支上限似乎實(shí)現(xiàn)了各國之間的平等，給發(fā)展中國家的開支留有一定的增長空間，但仍然未充分考慮發(fā)展中國家農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率和農(nóng)業(yè)產(chǎn)值低下的客觀事實(shí)，延續(xù)了烏拉圭回合遺留下的不平等。美國的“綠箱”和“微量許可”支出分別為總支持量的2/3和10％，是它要求保留這兩項(xiàng)政策的根本原因。
(三)其他利益集團(tuán)
1．凱恩斯集團(tuán)。凱恩斯集團(tuán)作為農(nóng)產(chǎn)品出口國的聯(lián)盟所提出的議案是自由化程度最高的，他們主張取消“藍(lán)箱”，將所有的“藍(lán)箱”支持計(jì)人“黃箱”政策，發(fā)達(dá)國家在第一年須將“黃箱”支持減少50％，在接下來的4年中將削減為零，發(fā)展中國家為9年的時(shí)間；計(jì)算力祛應(yīng)按產(chǎn)品分項(xiàng)計(jì)算，削減承諾應(yīng)以烏拉圭回合的最終約束水平為基礎(chǔ)，嚴(yán)格界定特定產(chǎn)品支持和非特定產(chǎn)品支持，強(qiáng)化對不同支持的分類，尤其避免將非特定產(chǎn)品的支持劃分給特定產(chǎn)品的支持；取消發(fā)達(dá)國家的“微量許可”，發(fā)展中國家的該政策箱可以保留，但應(yīng)進(jìn)行一定程度的削減；重新評估“綠箱”政策的標(biāo)準(zhǔn)，使其更加明確并僅限于“沒有或較少貿(mào)易扭曲的政策”，為防止?jié)撛诘呐で�，對《農(nóng)業(yè)協(xié)定》附件2中的直接支付應(yīng)規(guī)定最高額度，同時(shí)減少對生產(chǎn)者的直接支付、不掛鉤的收入支付、政府在財(cái)政上參與收入保險(xiǎn)和凈收入保障計(jì)劃的支付和通過投資援助提供的結(jié)構(gòu)調(diào)整援助支付這四項(xiàng)的支出；保留對發(fā)展中國家的優(yōu)惠條款及對最不發(fā)達(dá)國家的優(yōu)惠安排。
構(gòu)成凱恩斯集團(tuán)的其他國家也提出了自己的建議和主張，如加拿大認(rèn)為應(yīng)對所有類型的支持進(jìn)行限定，建議WTO在考慮總的支持水平時(shí)把“黃箱”、“綠箱”和“藍(lán)箱”綜合起來考慮，以消除改革進(jìn)程中的不公平；凱恩斯集團(tuán)中的11個(gè)發(fā)展中國家也提出類似的改革思路，建議合并所有的“政策箱”為單一的“總補(bǔ)貼箱”并設(shè)置總的支持水平的上限。
凱恩斯集團(tuán)作為農(nóng)產(chǎn)品的出口集團(tuán)在世界市場—上深受歐盟和美國等國家農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼之害，因此提出的議案旨在完全取消美國和歐盟的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼和支持，大幅度的削減尤其是第一年的削減會(huì)造成對美國和歐盟生產(chǎn)的強(qiáng)烈沖擊，因此被歐盟的代表認(rèn)為是“不現(xiàn)實(shí)的議案”(見表2)。
2．日本。日本也是對其農(nóng)業(yè)部門進(jìn)行較多支持的國家。日本在多哈回合中的議案與烏拉圭回合的相比變化不大，與歐盟的立場也較為相似。首先，強(qiáng)調(diào)保留“藍(lán)箱”。這是因?yàn)槿毡咀?998年開始啟用“藍(lán)箱”，占總的支持水平3％；其次，和歐盟一樣，強(qiáng)調(diào)考慮農(nóng)業(yè)的多功能性和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的公共產(chǎn)品特征，試圖擴(kuò)大“綠箱”標(biāo)準(zhǔn)；再次，要求對“綠箱”政策中的某些措施的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行修訂。如關(guān)于“綠箱”政策中“脫鉤收入支持”的要求應(yīng)進(jìn)行修改以滿足支付總量和生產(chǎn)現(xiàn)狀之間不存在任何的聯(lián)系；最后，是有關(guān)的議案和要求的承諾應(yīng)保持在一個(gè)合理的現(xiàn)實(shí)范圍內(nèi)，以支持目前進(jìn)行的農(nóng)業(yè)政策改革。削減的基礎(chǔ)應(yīng)以烏拉圭回合的最終承諾水平為準(zhǔn)，按一定的百分比削減形成新的最終約束水平，但并未提出具體的削減比例。
3．發(fā)展中國家。發(fā)展中國家作為一個(gè)整體在多哈回合談判中顯示了比以往更高的參與熱情和更強(qiáng)大的談判力量。在坎昆會(huì)議上，發(fā)展中國家形成了三大集團(tuán)，一是以巴西、印度和中國為代表的21國集團(tuán)。21國集團(tuán)的農(nóng)村人口占世界農(nóng)村人口的63％，農(nóng)業(yè)產(chǎn)量占世界的20％，占世界農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)出口量的26％和17％，是農(nóng)業(yè)多邊談判中不容忽視的力量；其次，會(huì)前由多米尼加、洪都拉斯、肯尼亞、尼加拉瓜等23個(gè)國家宣布成立的聯(lián)盟已經(jīng)擴(kuò)展到33國；另外，擁有77個(gè)成員的非洲、加勒比和太平洋地區(qū)國家集團(tuán)、擁有52個(gè)成員國的非洲聯(lián)盟、以孟加拉國為首的30多個(gè)最不發(fā)達(dá)國家，三者也結(jié)成新聯(lián)盟維護(hù)其共同利益[3]。發(fā)展中國家的多數(shù)議案強(qiáng)調(diào)了維持“特殊和優(yōu)惠待遇”條款，凱恩斯集團(tuán)中的11個(gè)發(fā)展中國家和東盟的發(fā)展中國家更是遞交了加強(qiáng)對發(fā)展中國家優(yōu)惠待遇的議案。如在“微量許可”問題上，東盟主張完全取消發(fā)達(dá)國家的“微量許可”，而11國認(rèn)為不僅應(yīng)該保留同時(shí)應(yīng)該增加發(fā)展中國家的“微量許可”水平；設(shè)置面向發(fā)展中國家的“特別支持箱”，如u國提出的“發(fā)展箱”，印度提出的“糧食安全箱”。同時(shí)由于這些國家大多數(shù)屬于單一產(chǎn)品的出口國，因此支持改變的計(jì)算方法，要求向特定產(chǎn)品的計(jì)算方法轉(zhuǎn)變，降低對單個(gè)產(chǎn)品的支持水平，避免發(fā)達(dá)國家逃避對某些敏感產(chǎn)品的削減。
雖然，發(fā)展中國家存在著很大的差異性，并非一個(gè)偏好整齊劃一的集團(tuán)，但自坎昆會(huì)議之后，發(fā)展中國家作為一個(gè)整體體現(xiàn)出日益加強(qiáng)的團(tuán)結(jié)一致的精神，擾亂了發(fā)達(dá)國家的方寸，一方面使發(fā)達(dá)國家不得不重視發(fā)展中國家的呼聲，對他們提出的要求給予一定程度的讓步；另一方面，發(fā)達(dá)國家開始試圖分化發(fā)展中國家，例如不斷提出對發(fā)展中國家進(jìn)行類別劃分的要求…，或者對發(fā)展中國家略施恩惠，如美國對中美洲一些國家承諾，如果他們脫離21國集團(tuán)，將增加從這些國家進(jìn)口農(nóng)產(chǎn)品的配額。
二、多哈回合談判前景展望
誠然，對談判結(jié)果的預(yù)測存在很大的困難和風(fēng)險(xiǎn)，但從烏拉圭回合和現(xiàn)在的談判進(jìn)程來看，可以肯定的是，最終達(dá)成的協(xié)議與最初的談判起點(diǎn)會(huì)存在相當(dāng)大的差距。但同時(shí)也可以肯定的是，盡管農(nóng)業(yè)是各個(gè)國家都極度關(guān)注的而且分歧很大的領(lǐng)域，但無論多少，各個(gè)國家也都會(huì)作出一定的妥協(xié)和讓步，使農(nóng)業(yè)貿(mào)易自由化的腳步不會(huì)完全停止。
首先我們預(yù)言，沿用烏拉圭回合農(nóng)業(yè)談判的三大支柱(市場準(zhǔn)入、出口補(bǔ)貼和國內(nèi)支持)、沿用國內(nèi)支持政策中“黃箱”、“藍(lán)箱”、“綠箱”、“微量許可”、“發(fā)展中國家的特殊和差別待遇”的談判框架不會(huì)發(fā)生變化。不可否認(rèn)，市場準(zhǔn)入仍然是本輪談判的核心議題，關(guān)稅和關(guān)稅配額問題更是重中之重。但我們斷言，農(nóng)業(yè)談判在每個(gè)議題上取得的成就部分相關(guān)于其在其他議題上的談判成果，如何在三者間取得平衡的實(shí)質(zhì)性進(jìn)展是各方爭論的焦點(diǎn)問題。2004年8月1日達(dá)成的農(nóng)業(yè)框架協(xié)議，取得了一些突破，如發(fā)達(dá)國家承諾最終取消出口補(bǔ)貼，確定用分層方式削減關(guān)稅。在國內(nèi)支持上提出總體削減扭曲貿(mào)易的“黃箱”措施、“藍(lán)箱”措施和“微量許可”，并在第一年削減20％；對“藍(lán)箱”封頂，對“藍(lán)箱”標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行審議以決定是否修改并引入新的“藍(lán)箱”的概念，并通過談判確定新“藍(lán)箱”的條件；加強(qiáng)“綠箱”紀(jì)律[5]。1999年美國、歐盟和日本“黃箱”、“藍(lán)箱”和“微量許可”合計(jì)分別為242．97億美元、706．28億美元、78．1億美元，按20％的要求，他們分別需要削減48．6億美元、141．3億美元、15．6億美元。這種削減力度無論是和歐盟或是美國的議案相比都較小，更遑輪與凱恩斯集團(tuán)的“激進(jìn)”議案相比了(見表3)。這充分說明了多哈回合延續(xù)了烏拉圭回合的談判框架并承襲了其妥協(xié)和折衷的特點(diǎn)，可能取得的農(nóng)業(yè)貿(mào)易自由化的成果依然不會(huì)顯著，尤其要完全消除“黃箱”還有很長的路要走。
對于“綠箱”在框架協(xié)議中沒有提出對它的削減要求，僅僅提出了加強(qiáng)“綠箱”紀(jì)律和標(biāo)準(zhǔn)。“綠箱”現(xiàn)有的合格標(biāo)準(zhǔn)僅提供了邏輯合理的政策排序，“綠箱”措施的扭曲比“藍(lán)箱”小，而“藍(lán)箱”措施又比“黃箱”小。但它們并非是基于經(jīng)濟(jì)學(xué)的分析，并不能確保其對生產(chǎn)和貿(mào)易無扭曲或具有最小扭曲效應(yīng)[6]。沒有或僅有微小扭曲是一個(gè)界定非常模糊的概念，究竟多小的扭曲才能被納入“綠箱”是一個(gè)重要的經(jīng)驗(yàn)問題。從生產(chǎn)者行為的分析視角來看，即使與生產(chǎn)決策、價(jià)格和要素、當(dāng)期產(chǎn)量等脫鉤的支付也可能通過影響收人、財(cái)富、風(fēng)險(xiǎn)、預(yù)期等變量而影響生產(chǎn)。但我們?nèi)匀徽J(rèn)為可能通過對“綠箱”措施的逐條審議來提高一些計(jì)劃的透明度，因此在本輪談判中，對“綠箱”措施是要設(shè)計(jì)更嚴(yán)格和可操作的標(biāo)準(zhǔn)，而且很有可能將開始對“設(shè)置‘綠箱’開支上限”問題進(jìn)行談判。
對于“藍(lán)箱”政策在本輪回合的最終談判結(jié)果，我們試圖作不同于2004年8月1日框架性協(xié)議的預(yù)測和設(shè)想。基于以上的分析，阻止消除“藍(lán)箱”的成員主要是歐盟，1999年，其“藍(lán)箱”支出占總的支持的22．6％。日本雖然也持反對意見，但它是從1998年才開始使用“藍(lán)箱”措施，而且在1999年，“藍(lán)箱”支出也僅僅占總支持的2．6％，態(tài)度并不十分堅(jiān)定。但阻撓最大的歐盟又進(jìn)行了將“藍(lán)”轉(zhuǎn)“綠”的改革，因此基本上不再存在消除“藍(lán)箱”措施的阻礙了�！熬G箱”中包含的如此多的政策需要重新確定標(biāo)準(zhǔn)，逐一考核，無須再花費(fèi)大量的精力、人力等來確定新的“藍(lán)箱”條件。因此我們預(yù)言，在本輪回合中將達(dá)成最終取消“藍(lán)箱”的共識。
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