建設工程電子招投標監管的現狀與提升對策論文
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摘要：
改革開放以來，在我國經濟快速增長下，工程招投標制度迅速發展并產生了巨大的經濟效益和社會效益，但圍標串標等違法違規行為屢禁不止，給建筑市場發展帶來諸多負面影響，如何加強招投標監督管理成為棘手問題。以電子招投標大發展為前提，在分析電子招投標監管現狀的基礎上，基于博弈論視角，通過構建博弈模型并進行博弈分析，最后提出強化電子招投標監管的具體舉措和建議：落實“管辦分離”、統一監管體系；加大監管處罰力度，嚴格執法；強化標后監督管理、構筑多元協同監管；電子監管系統化、創新監管方式。
關鍵詞:
博弈論;建設工程;電子招投標;監管;
引言；
自20世紀80年代我國在建設工程領域推廣招投標制度以來，招投標憑借其公開、公平、公正特性，在我國經濟快速增長背景下對國民經濟建設發揮著重要作用。進入21世紀后，電子招投標（招投標電子化）開始取代傳統招投標，電子招投標憑借招標工作高效化智能化、招標過程公開化透明化、招標流程信息化數據化，在各地政府大力支持下，得到快速推廣普及。2013年，《電子招標投標辦法》出臺，我國電子招投標步入法制發展階段。電子招投標趨勢下，招投標監督管理迎來諸多新挑戰，如何應對網絡信息技術所帶來的傳統圍標串標等違法違規行為的隱蔽化、復雜化；如何主動吸納大數據、人工智能、區塊鏈技術等科技創新成果提升監管水平，時刻考驗監管者的智慧，也直接影響監管的成效。在分析建設工程電子招投標監管現狀的基礎上，通過博弈模型的歸納演繹提出提升電子招投標監管對策，為提高電子招投標監管水平提供借鑒。
1、建設工程電子招投標監管現狀
在我國，建設工程招投標的監管歸口部門由法律確定，《中華人民共和國招標投標法》（以下簡稱《招標投標法》）明確指出“有關行政監督部門依法對招標投標活動實施監督，依法查處招標投標活動中的違法行為”[1]。我國現行的建設工程監督管理體系是由發展改革部門指導協調，住建、水利、交通等各工程建設行業自行管理的“綜合監管+行業監管”的監管模式，這種監管模式能夠有效規范招投標活動，穩定招投標秩序，推動建筑工程市場健康有續發展。但多年實踐中，特別是在電子招投標快速發展背景下，建設工程招投標監管出現一些亟待解決的問題。
1.1、監管體制不夠通暢
(1）監管體系不合理。目前廣泛采用的由發展改革部門協調指導、各行業主管部門分業管理的監管體系存在弊端，一方面各行政部門職能定位不清晰，容易產生多頭管理或者監管越位、缺位；另一方面有些政府行政部門既是招投標活動監管者，又是招投標參與者，自己監督自己，監管成為擺設，難以實現對權力的約束和制衡，容易滋生腐敗。
(2）層級監督協調難。經過新一輪國家機構改革后，全國建設工程招投標監督體系有了適當調整，國家、省級及大部分市級層面由發改委進行監管，部分地級市建立了統一的監管機構市公共資源交易監督管理局（公管局，下同），縣級層面發改委監管占絕對主導。國家、省、市、縣四級監管體系看似能提高監督效率，但溝通不暢時有發生，特別是地市級的公管局與縣級的發改委協調溝通困難較多。另外，專門從事招投標交易服務的公共資源交易中心往往是同級別公管局的直屬事業單位，電子招投標所提倡的交易、服務、監督、操作四分離沒有真正落實。
1.2、監管處罰力度偏弱
為了打擊工程招標中的違法違規行為，《招標投標法》等法律規定，招投標參與主體串通投標或賄賂中標的，給予責任單位以項目中標金額的5‰至10‰的處罰，并對相關責任人處以單位罰金的'5%至10%的罰款。如果該違法行為造成比較嚴重的后果，該單位1～3年內不得參與有關項目招投標并吊銷單位營業執照，構成犯罪的對有關責任人判處不超過3年的有期徒刑。與通過在招投標中非法競標獲得的超額利潤相比，我國法律對違法行為的處罰力度較弱，難以遏制各種違法違規行為。再者，電子招投標過程中各種違法違規行為較隱蔽，監督部門調查和判定難度大，即使有單位被認定參與串通投標，相關部門的處罰往往也傾向采用行政手段進行處罰，入刑的較少，無法產生足夠的法律威懾力。
1.3、標后監督及外部監督作用有限
標后監管沒有常態化。目前、監管部門對建設工程的監管主要集中在標前、標中環節，中標后的監督管理沒有得到足夠重視。投標單位中標后，缺少標后監管機制的制約，往往不按照合同要求履約，隨意違法轉包和分包，工程質量堪憂。
外部監督作用發揮不足。一是審計監督力度不夠。國家相關法律規定審計機關依法對政府投資建設工程預算決算進行審計監督，但在實際審計中，審計機關由于受到地方政府的干預，對違法違規現象進行審計查處力度不夠[2]。二是社會監督作用不強。電子招投標下圍串標等違法違規行為不易被察覺，需要國內新聞媒體及社會公眾及時發現、及時披露，并建立公開透明的信息披露機制，但社會力量對招投標領域的各種違法違規行為關注不夠。
1.4、監管平臺建設相對滯后
全國各地電子招投標監管平臺建設層次不齊，截止2019年，全國僅有13個省建立了省級監管平臺，16個省建立了市級監管平臺，僅5個省的市級監管平臺覆蓋率超過50%[3]。大部分投入使用的電子監管平臺往往是基于交易平臺進行的功能延伸，獨立性差。交易平臺的交易數據不能有效地傳遞到相應的電子行政監管平臺，在線監管信息量有限，監管效率低。不管是傳統紙質招投標還是現在電子招投標，行政監管部門對工程招投標的監管都相對被動，監管主要來自招投標參與主體的投訴舉報，無投訴不監管是常態。監管部門沒能適應招投標電子化變革，不能大規模運用大數據技術分析預警電子招投標過程中的異常情況，電子招投標監管機制亟待建立。
2、建設工程電子招投標監管博弈論分析
2.1、博弈論的概念及分類
2.1.1、博弈論概念
博弈論（GameTheory）又稱對策論，是研究某一行為主體的決策受到其他主體決策影響而且該主體的相應決策又反過來影響其他主體的決策問題和均衡問題[4]。
博弈論概念包括參與人、信息、行為、戰略、支付函數、結果、均衡等，參與人也即“博弈方”，是博弈中進行決策實現自身利益最大化的個人或者群體，信息指博弈參與人掌握的對其策略選擇有影響的相關知識，行為是參與人在博弈中采取的行動組合，戰略或者策略是博弈方所選擇的行動組合，支付函數是參與人從博弈中獲得的效用水平，結果指博弈方感興趣的要素集合，均衡指所有參加博弈的參與人的最優策略和行動的集合。
2.1.2、博弈論分類
博弈論有不同類型，按照參與主體之間有否存在具有約束力的協議分為合作博弈與非合作博弈，前者指博弈各方之間存在一個具有約束力的協議，后者則不存在。一般研究的博弈通常指非合作博弈。
根據博弈主體之間信息掌握程度不同，有完全信息博弈及不完全信息博弈。完全信息博弈指博弈的其中一方完全了解掌握其他各方的策略、收益等博弈信息。不完全信息博弈指參與博弈各方相互之間無法完全了解對方的相關信息。
根據行為策略發生的先后順序，博弈論又可分成靜態博弈和動態博弈，靜態博弈指參與人同時選擇行動，或者雖然沒有同時行動，但后行動者并不知道先行動者采取了什么具體行動。動態博弈指博弈方行動有先后順序，后行動者在獲得先行動者的行動決策信息后，再采取行動。
建設工程招投標其實是一個復雜的動態博弈的過程，招標人、投標人、監管部門等招標參與主體所采取的決策會相互影響、相互作用。行政監管部門不了解投標企業圍串標操作過程，投標企業不知道招投標活動監管力度的強弱，監管部門和投標企業在招投標過程中進行不斷博弈，用博弈論理論研究投標人和監管部門的策略行為具有一定的價值。
2.2、監管機構與投標人的博弈
假設在某建設工程項目招標活動中，有n家企業參與投標，其中有M家企業結成圍標聯盟參與圍標，投標人甲為圍標發起人，其他M-1家企業為陪標人。我們假設圍標人甲通過圍標中標的概率為P1，通過圍標未中標的概率為1-P1，招標活動的監管機構往往會對招標投標過程進行監管，一旦發現圍標人圍標將會對圍標人進行處罰。圍標人甲組織圍標被監管機構發現的概率為P2（監管機構加強招標投標的監督管理），圍標人甲因圍標被監管機構發現所受的處罰為G；圍標人甲組織圍標沒有被監管機構發現的概率為1-P2。我們在假設圍標人參與圍標的中標價是A，工程總成本為B，圍標人給每個陪標人的陪標成本為C，圍標人甲的圍標行為如圖1所示。
2.3、博弈結果分析
基于上述假設和行為分析，我們可以得出圍標人甲參與項目圍標的預期收益Y。
縱觀圍標人的收益，我們可以得出以下結論。
(1）監管機構加大監管處罰力度可以減少違法違規行為。在其他條件不變的情況下，圍標人的圍標收益（A-B)P1-P2G與圍標人因圍標被監管機構發現所受的處罰為G成反比，也就是說一旦監管機構加大招標投標的處罰力度，圍標人的圍標收益會下降，圍標人參與圍標的積極性降低。招標投標監管部門可以通過提高現有監管處罰標準來強化招標投標的監督管理。
(2）監管部門加強招標投標監管能有效遏制各種違法違規行為。圍標人的圍標收益（A-B)P1-P2G是圍標人甲組織圍標被監管機構發現的概率為P2的減函數，圍標人圍標被監管機構發現的概率也就是監管機構對招標投標監管的重視程度，當監管機構非常重視招標投標的監督管理，會采取多種有效方法來查處各種違法違規行為，此時，投標企業參與圍標很容易被發現。面對當前建設工程招標投標過程中所出現的各種問題，加強招標投標的監管非常必要。
3、提升建設工程電子招投標監管的對策
3.1、落實“管辦分離”、統一監管體系
“管辦分離”即政府的監管職能和舉辦職能相分離，由政府進行行政管理，事業單位承擔經辦。招投標領域的“管辦分離”主要解決招投標環節的監管錯位失位，政事不分等問題，強化行政權力的監督和制約。自國家要求深化公共資源交易領域改革以來，招投標“管辦分離”從省到市、縣已全面落實見效，形成辦事機構、服務機構、監管機構各司其職的局面。現階段，要不斷優化“一委一辦一中心”模式，“一委”指成立負責戰略決策和頂層協調的公共資源交易管理委員會，“一辦”是在公共資源交易管理委員會設辦公室負責交易監管與協調；“一中心”單獨成立公共資源交易中心，交易中心提供日常交易服務[3]。
統一招標監管體系。目前，各地形成兩種不同的監管模式，一種采用統一監管，2013年，合肥市通過出臺全國首部地方性公共資源交易監管法規，將采購、工程、產權等公共資源交易項目統一納入監管，并組建統一監管機構合肥市公共資源交易監督管理局，市公管局同時也是市政府組成部門。重慶市、湖北省、昆明市等其他地方也建立類似的統一監管機構。另一種是分業監管，被大部分省市縣采用，由縣級以上財政、發展改革委、住建、水利、交通等部門依法對本行業的公共資源交易活動實施監督管理。統一監管模式更能集中監管資源，形成監管合力，有效打擊各種違法違規行為，建議國家推動招投標監管由分業監管向統一監管轉變，嘗試建立中央、省、市、縣四級統一監管體系。
3.2、加大監管處罰力度，嚴格執法
首先，加大違法行為處罰力度。提高經濟處罰額度，特別是要提高罰金占中標金額的比例。借鑒并推行西方國家的“三倍損害賠償制度”，在具體違法行為中由違法者（圍標人）對其因違法行為給投標人或其他投標人造成的損失給予三倍賠償。在相對較高的處罰下，招標人進行權力尋租的意愿大大降低，投標人因圍標成本上升而不敢輕易圍標。
其次，監管部門嚴格執法。招投標監管部門敢于對政府工作人員在工程招投標中濫用職權、違規干預操縱招標投標等行為視情節嚴重給予降職、撤職、開除等處罰，構成犯罪追究刑事責任，嚴懲不貸。定期開展招投標領域專項執法檢查工作，加大建筑市場違法行為打擊力度。這幾年，各地頻繁重拳出擊、治理招投標亂象，取得了良好效果。安慶市公管局在2019年打擊圍串標行動中，成果顯著，先是在一個800多萬元的項目中對串通投標的146家企業做出總計2336萬元投標保證金予以沒收決定，接著在另一個項目中對參與圍標的84家企業進行通報，并對其中連續兩次違規的34家企業各記不良行為記錄一次[5]。類似的定期執法檢查有效地震懾了工程圍串標，較好地凈化了招投標市場。
最后，設置寬免體系。寬免體系是政府鼓勵在工程中參與合謀的投標人主動第一個站出來揭發整個合謀行為，并對其不進行處罰的一種方式。該方式利用圍標團體中利益分配不均、信任度較低等特點，讓堡壘從內部瓦解，有效打擊圍串標。
3.3、強化標后監督管理、構筑多元協同監管
行政監管部門應積極轉變監管理念，以“放管服”改革為契機，推動招投標監管由標前、標中向標后延伸。按照國家統一部署有條件的推廣“告知承諾制”，推行“雙隨機一公開”監管，加大招投標事中事后監督檢查力度[6]。健全標后質疑、投訴機制，加強招標主體標后審查，嚴格合同履約管理。定期開展房建、市政、公路、水利等領域建設工程招投標活動專項整治行動，重點核查招投標中違法違規行為，嚴厲查處，對招標人、代理機構不講情面、不袒護，對投標企業不手軟、不姑息，建立招投標領域標后巡查長效機制。
構筑協同監管模式，實現多元主體聯合監管。政府監督是主導，要發揮監察機關對招投標監察對象的監察職能，審計機關的工程審計職能，司法機構的司法監督作用，促進各監管主體協作配合。社會監管是力量，借助群眾及媒體等社會力量對信息的敏感性來彌補政府監管的不足，認真對待群眾與媒體提出的問題與建議，發揮社會監管在協同監管模式中的輔助和支撐作用。自我監督是提升，招投標參與各方進行自我監督管理，招標人強化自我約束、公正招標；投標人強化遵紀守法意識，公平競標；評委強化責任意識，公正評標。
3.4、電子監管系統化、創新監管方式
加快電子監管平臺建設，補齊電子監管發展短板，推動招投標監管向主動監管、在線監管轉變，擴大電子監管平臺使用范圍，提高電子監管系統使用率。開通行業行政監管部門、紀委監察部門、審計部門在線監督通道，實現多部門一網監管。
開展大數據智能監管。依托電子招投標系統，采集、整合招投標交易信息數據，利用大數據進行統計分析，建立投標企業及人員招投標信息數據庫。評標環節利用“四庫一平臺”數據提高投標企業研判效率，標后評估工作中開展大數據分析，探尋“大數據+人工智能”監管新模式。推廣貴州省、深圳市等先進典型的電子監管模式。貴州省雖然經濟不算發達，但其大數據開發和使用走在全國前列，很好地將大數據運用到了工程招標標監管領域。貴州省以省級交易中心電子化平臺數據為基礎，以貴州省電子政務網為支撐，利用互聯網“云上貴州”平臺，為各級行政監督和綜合監管部門提供項目交易過程遠程電子化監管，同時提供遠程智能化跟蹤和投訴受理的電子通道[7]。
構筑信用體系、打造信用監管。做好信用體系頂層設計，出臺公共資源交易領域信用法律，建立完善招投標領域誠信體系，促進各地區、各行業信息信用共享，推動公共信用服務機構和社會信用服務機構的融合，建立全國一體的信用信息互聯互通平臺。完善投標企業及人員“黑名單”制度，建立企業及個人誠信評價體系，加強信用管理、重視信用評價，打造守信激勵機制及失信懲戒機制。進而構筑電子化在線監管、全流程動態監管、大數據智能監管、全方位信用監管為一體的監管新機制[8]。
4、結束語
電子招投標背景下，招投標監管部門通過統一監管體系、加大處罰力度、強化標后監管、創新監管方式等舉措可以有效提升監管水平。監管是進行時，招投標監管部門要善于應對各種新挑戰，在監管中不斷探索、不斷創新，以高效監管來推動招投標市場穩定良性發展。
參考文獻
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